郑毅:中央与地方关系结构改革三题

选择字号:   本文共阅读 2591 次 更新时间:2012-08-12 18:28:57

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郑毅  

  

  摘要: 我国中央与地方关系结构改革已经成为历史发展的必然趋势,其中三个维度的改革最为重要:大区管理制度的建立有利于地方权力的协调和中央对地方的有效监管;划小省区与之相配合,有利于将地方权力进一步下放至基层,极大缓解以地方“松绑”的放权改革与地方过度膨胀以致威胁中央之间的矛盾;减少行政层级则有利于将地方权力进一步集中到县级,在极大提高基层政府公共服务能力的同时强化中央对全国的统一调控。总之,“强国——虚省——实县市”应成为我国中央与地方关系结构改革的重要思路。

  

  一、恢复和建立大区制

  

  (一)建国初大区制的启示

  建国初的大区制虽然实行不过短短数年即以其被撤销而告终,然而,虽然大区制有着这样或那样的缺陷,但是它仍蕴含了许多对于今天重新审视中央与地方关系的协调发展有资借鉴的重要元素。

  一方面,地方需要充裕的权力空间来极大发挥积极性,因地制宜地实现本地方的和谐发展。在建国之初,各地的群众基础、社会局势、经济发展水平、维稳任务的艰巨性等都存在较大的差异,因此,初掌政权的中央政府不应该也不可能针对每个地方的事情制定特定的方针政策。于是,授予地方充分的权力资源,让它们能够充分结合本地实际“放开手脚”地进行大刀阔斧的生产力恢复、社会稳定以及政权建设工作,就成为当时历史条件下的明智之选。而在社会主义市场经济迅猛发展的今天,中央政府同样不可能依据不同地方的实情进行有针对性的政策指导,因此同样也需要给予地方一定的自主空间,调动其积极性,因地制宜地推动当地的社会主义建设。

  另一方面,对地方充分授权的前提是保证中央强大的全局控制力,以确保国家政治局势的稳定。集权与分权从来都是一对难以理清的矛盾。就像建国初的大区制虽然很好地承担了调整过渡时期中央与地方关系的制度重任,但最终也因沦为野心家的政治工具而走向没落。这一点警示在当今依然适用。随着我国各方面建设的迅猛发展,在充分照顾各地投入于社会主义建设的权力资源需求的同时,也不能忽略过大的权力与异常膨胀的地方主义结合后产生的重蹈历史覆辙的可能性。因此,无论怎样放权,无论怎样调动地方的积极性,都决不能以减损或削弱中央对于全国的强大控制力为代价。如何处理好集权与分权的矛盾,在大区制消亡后五十余年的今天,依然是困扰我顾中央与地方关系调整的首要问题。

  出于上述考虑,中央对于地方的授权决不能汇聚在地方的高层政府手中,而应当进一步下沉,直至实现同社会基层的全面对接。相应地,地方的高层政府(目前主要指省级政府)权力应当在一定程度上进行虚化,并主要承担组织、协调、沟通的事务性、辅助性职能。这种思路的好处是,既能够使地方深切感知社会基层的迫切需求,又能够确保足够的权力资源予以满足,还能够确保地方政府作为权力体的过分庞大以至于威胁到中央对于全国的整体控制。当然,这一思路的实现需要多重政治改革环环相扣,而从目前我国的情况来看,其中最为基础的一环,或许就在于大区管理制度的恢复和建立。

  (二)恢复和建立大区管理制度的必要性

  第一,经济大区的初步成型呼唤行政区域的同步调整。社会主义市场经济发展至今,区域经济一体化已经成为不可逆的历史潮流。而处于同一经济区内的各地方,虽然在行政区划上彼此相对独立,但是在统一市场的要求下却体现出越来越强烈的打破行政藩篱、彼此联合愿望。因此,如何减小行政区划分割、最大限度地实现经济要素的自由流通,就成为推动和深化社会主义市场经济建设的重要议题。从规模上而言,统一经济区的类型有二,一是在各省、自治区之内相应城市之间形成的区域经济联合,如陕西的西咸一体化、内蒙的呼包鄂一体化、湖南的长株潭一体化等;二是跨数个省、市、自治区行政界限的区域经济联合,如泛珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经济区等。如果说前一种小范围的区域经济联合的实现可以依靠所在地的省、自治区的统一协调的话,那么后一种大规模的区域经济联合在目前的体制下就只能仰仗于中央政府的积极作为了,而这在效率上无疑是极为低下的。大区管理体制的建立则很好地解决了这一问题,因为根据经济地理学的研究,我国的跨省级政区的经济一体化基本不会超出某个的大区的范畴(如泛珠三角属于华南大区、长三角属于华东大区等),大区管理部门就得以代替中央政府行使相关的事务性职能,以满足区域经济一体化发展的需要。

  第二,由前一点的思路继续延伸,大区管理体制建立之后,省(包括自治区、直辖市)际的一般性事务就无需再通过上报国务院解决。其一,在同一大区内的省际一般性事务,要么沟通协商,要么实施裁决,均由中央对应的大区事务部负责解决。虽然大区事务部不具有过多的实体性权力,但是基于其法定地位的超然以及中央直属的属性,使其协调职能的履行能够建立起足够的权威性、公定力乃至执行力。其二,跨越不同大区的省际一般性事务,以前需要直接报由中央政府解决,现在只需相关大区事务部之间代表各自的当事省、市、自治区进行平等协商即可。这一方面极大削减了中央政府直接承担的地方协调性事务的处理工作量,另一方面还能够切实保证在充分协商的基础上提高这类省际事务的解决效率。而将地方争议提至中央的层面进行解决,也利于中央直接把握地方府际关系的脉动,以便及时对中央与地方政策进行科学调整。其三,大区事务部的出现并不能够完全代行中央政府的地方性事务,而只能就一般性的省际关系问题作出及时的回应。对于那些涉及到根本性、法定性、全局性的省际事务,则仍需由中央政府出面解决,相关大区事务部只能发挥一定程度的辅助性作用。

  第三,建立大区管理制度能够进一步扩大权力的下下放,充分调动地方的积极性。其一,传统上,困扰权力下放以及地方积极性调动的主要顾虑在于对地方获得了过多权力后威胁中央对于全国的控制力的忌惮。这种忌惮在建国初的大区制实施的过程中尤其是高饶事件发生后体现得更加淋漓尽致。因此,虽然市场经济的发展要求地方作为之间的市场经济参与体获得更多的自主权(或曰权力活动空间),但中央也总是处于重重顾虑而不敢完全放开。而大区管理体制的建立,则使得地方权力下放到省甚至继续下沉至市县一级提供了可能。每个大区事务部分辖的若干省、市、自治区,往往在经济上具有强烈的相互相关性。因此,大区事务部既可以积极发挥沟通、协调的效用使它们结成更为紧密的统一经济市场,又可以通过巧妙处理相关的省级地方之间的微妙关系,使之成为彼此制约的重要砝码。这就有效解决了权力下放之后对于特定地方的权力过度膨胀的后顾之忧。其二,在我国的中央与地方权力关系对比中,“中央”特指中央政府,而“地方”虽然包括省、地、县、乡四级,但通常是由省级政府代表广义的“地方”扮演着同中央政府直接进行博弈的角色。仅从这个意义上说,中央与地方关系问题就是中央与省的关系问题。而每当中央与地方关系趋于紧张的时刻,往往也就是中央和省之间发生尖锐对立之时。由此,倘若在中央和省之间存在一级“虚实兼顾、以虚为主”的制度层级,中央与地方的紧张关系就能够得到极大的改善。大区地方事务部的设立恰好扮演了这一中央与地方之间制度缓冲器的角色。而且,由于其本质上隶属中央,也就使得中央在解决其与地方矛盾的过程中能够通过对相关大区事务部的相应调整而牢牢地将主动权掌握在自己的手中。

  (三)恢复和建立大区管理制度的可行性

  第一,大区管理体制具有丰富的历史传统、经验和基础。从古代史上来说,历朝历代所实行的类似于大区管理体制的跨区域管理制度为当前大区管理制度的建立提供了丰富的借鉴资源。从共和国史上而言,建国初的大区制虽然昙花一现,但是在社会主义制度下进行跨区域管理的成败得失方面则具有充分的借鉴价值。毋庸置疑,大区管理制度的建立过程中吸取了大量的早期大区制的实践模式,从大区的划分到统一管理的制度,无一不具有明显的借鉴色彩。因此,大区管理制度的实践将建立在丰富的历史传统、经验和基础之上,这无疑极大降低了制度论证、构建和实施过程中的难度。

  第二,大区管理制度的设计决定了它能够很好地解决集权与分权之间的矛盾,成为我国中央与地方关系和谐发展的助推器。如前文所分析的,目前市场经济的发展的迫切需求是地方政府能够作为一类具有充分行为能力的主体、以极高的积极性投入到纷繁复杂的市场活动之中,即对于“分权”具有迫切要求;与此同时,为了防止地方保护主义对与经济资源和市场要素的自由流通,又需要中央具有强大的宏观调控能力,即对于“集权”也具有同样迫切的需求。这种颇具矛盾性的要求迫使我国在面对中央与地方关系权力往复的恶性循环时必须建构一种切实有效的制度,以便在打破权力收放恶性循环的同时,对于市场经济发展的矛盾需求给予正面、积极的回应和满足。对于应运而生的大区管理制度而言,现实的强烈需要本身就是其得以建立、健全乃至迅猛发展的巨大动力。

  第三,建立大区管理体制不会对既有制度产生过大的冲击,从而将改革成本控制在能够接受的范围之内。从静态成本和动态成本二元划分的角度来看,在建立大区管理制的问题上,前者主要指机构调整、立法等导致的效率消解和社会经济负担的增加;后者则主要是指大区管理制的建立对既有制度的冲击、新旧制度的平稳过渡、社会各方面的接受过程等。目前看来,建立大区管理里体制对既有制度的修改主要体现在如下方面。其一,中央机关的序列调整,增设七个大区地方事务部,统一由国务院领导。也可以由该七个地方事务部联合产生本序列的常设议事协调机构,主要负责七部门日常的沟通、协调等事务。其二,制定相关立法,明确大区地方事务部的法律地位和职责。鉴于中央与地方关系法治化的宏观要求,可以将这部分规范融入到统一的《中央与地方关系法》中,既节约立法资源,又有效避免了过度分散立法带来的法律体系的繁杂与紊乱。其三,省级地方政府的权限变动。目前省部平级的体制难以确保大区管理制度所要求的“地方事务部具有超然于省级地方政府之上的政治和法律地位”的条件。进路有二,一是收回省级政府的部分权力,但这显然不符合经济发展的规律;二是将省级政府的部分权力进一步下放,产生“虚省”的效果。后一种进路显然更为科学。综上,虽然会产生一定的改革成本,但一方面这些成本的支出具有坚实的理由支撑;另一方面,相对于我国近年来实施的其他政治体制改革而言,建立大区管理制度的成本规模也具有比较的优势。因此,建立大区管理体制对既有制度产生的冲击及其改革成本都是能够接受的。

  

  二、划小省区

  

  中国现行的省区过大已成为不争的事实。因此,应当根据中国经济、政治和社会发展的需要,结合中国经济区域、地理环境等主要特点,缩小省级区划,增加省级区划单位。这是理顺中央与地方关系这一系统工程的基础性、结构性的工程。

  (一)划小省区的意义

  第一,划小省区是走出收放循环“怪圈”的重要途径。毛泽东很早就意识到中央与地方关系的重要性,指出:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,由中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好的多。”建国以来,在不断调整中央与地方关系以调动起两个积极性,这种调整是剧烈的、周期性的。调整的方式主要是下放权力与上收权力,但由于基础性架构的制约,中央与地方关系(主要是中央政府与地方政府的关系)就一直在“一放就乱——一乱就收——一收又死——一死又放的集权——分权——再集权——再分权”的怪圈中循环。20世纪80年代实行改革开放以来,这一循环怪圈非但没有中止,还在新一轮的权力下放又出现许多新情况、新问题。其中一个重要原因就是省区过大,在管理体制上仍然是计划管理,放权以后又形成省区割据和地方保护主义相交织在一起的新的集权体制。[①]权力下放并未带来活力,反而由于宏观调控功能的削弱而出现“一放就乱”的局面。缩小省区,增加省级单位的数量,不仅有助于全国统一市场体系的形成,促使省级政府转变职能,充分调动地方的积极性,而且有助于增强中央政府的宏观调控能力。从而形成一方面中央具有强有力的宏观调控手段,另一方面地方拥有自主自治的管理事项,各得其所,真正调动起中央与地方”两个积极性”。

  第二,划小省区减少管理层级的有效途径。缩小省区,不仅能够革除行政区划结构性弊端,而且是减少行政管理层次的有效途径。中国历史上的秦、汉、隋、唐的地方行政建制都先后实行过两级制或虚三级制,除了元、清两代印少数民族统治多数民族,为了加强中央集权,实行多级制以外,(点击此处阅读下一页)

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