聂日明:预算法修订:闭门修法没有出路

选择字号:   本文共阅读 206 次 更新时间:2012-08-03 14:09:26

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聂日明  

  

  7月6日,全国人大网公布《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》(以后称“草案”),并向社会公开征集意见。至此,新一草案全文终于为公众所知。但草案所透露出的立法宗旨和框架距离学术界和公共的要求过远,除了规范预算外收入、细化预算编制等程序性条款上方面做出了些许改进外,整体的改进程度有限,更在人大与央行的监督条款上出现大幅倒退,为近些年来各法律修正案中极为罕见的倒退。

  现行《预算法》是1994年通过的,当时分税制刚刚开始,行政机构、纳税人对预算缺乏理解,法律条文的用词也不十分规范。因此全国人大在1997年就动议修改《预算法》,期间碍于财政部门的阻力,修法多有不顺。2006年全国人大预算工作委员会牵头起草完毕的《预算法》修正案,因为吸收了较多的国外预算制度的先进经验,还招致了财政等政府部门的强烈质疑,认为对行政机构的限制和监督过重,草案随之被束之高阁。这使得2009年重启预算法修订时,行政部门的参与度大为提高,由人大与财政部各自起草方案,再融合形成的草案,还要经过国务院常务会议的讨论和修改,财政部在其中起到了主导作用。

  现行《预算法》存在何种问题?一言概之,在预算的决策、执行与监督环节大量缺乏具体性界定、可操作性或明确要求。这使得行政部门在预算过程中权力过大,而纳税人及立法机关的声音较弱。曾主管财政部预算司的高强概括总结为:预算编制完整性、预算管理执行、财政机制和转移支付制度、地方政府的债务、预算监督和违法行为、预算公开等六个方面。

  所谓财者,国家大事。预算是国家之财的收支,是国家日常生活中最为核心的事件。无论是近几年被屡屡提及的税负过高、国富民穷,还是财政部门的年终突击花钱、私设小金库,还有那数不胜数的政绩项目、脸面工程,其背后与《预算法》的失灵都有着千丝万缕的关系。《预算法》修正案中哪怕一个小条款的变动,都会在现实中放大成数百上千亿的资金规模。因此,《预算法》修订非常应该引入公共的关注与参与。

  然而,《预算法》在公共空间中引起的声音并不大,一方面是因为它对个人的影响相对间接,不像个税、劳动合同法等与个人利益攸关。他们意识不到《预算法》直接决定了自己要交多少税、能享受什么样的公共服务。更有人消极的认为,当前体制下,税已经被收上去了,怎么花本来就是平民百姓管不了的。有学者还把《预算法》修订中的争议,归结为部门的利益博弈。这些都限制了《预算法》的公共参与。

  但《预算法》的公共参与度不高,更多不是纳税人的冷漠。《预算法》的修订过程对公众持续保密,不仅公开媒体鲜见报道,以往向学术界征求意见的惯例亦不见踪影,直到2011年年末才对少部分专家开始征求意见,到二审最后一刻,才对公众公布全文。这种闭门修法的情形与近几年通过的《刑事诉讼法》、《物权法》、《劳动合同法》等法律截然相反。

  为何《预算法》的修订如此怕生?说到底,还是因为财政部主导下的《预算法》修订过于强调了行政部门的权力,尤其是财政部门,立法精神有违现代法治的政府治理机制,在纳税人意识日益觉醒的社会中,他们怕过早、过大的让公众知晓,会阻碍草案的通过。

  草案第五十一条,预算收入应“及时、足额地上缴国家金库(以下简称国库)和依法设立的财政专户”,草案新增了“财政专户”。事实上,国库之外,本不应该再有财政账户,近十几年以来,各部门、各级政府设立于央行国库之外的财政账户多不可数,多到上级政府及中央财政部门都搞不清楚的地步。近些年来,财政部也在彻查小金库,规范、减少、合并财政专户。江苏等地,还发生了财政负责人私自决定将财政资金存入商业银行、谋取私利等违法乱纪事件。面对这一局面,财政部想到的竟然不是如何消除,而是通过立法将这种行为合法性,甚至背离了自己近年来的努力方向,让人完全摸不着头脑。

  预算超收是近十几年财税痼疾,是税负快速上升的重要原因,但草案第六十一条规定,“有超收收入的,除依照法律、行政法规规定安排支出外,可以用于冲减赤字,或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足”。完全无视纳税人和人大的权力,这意味着即使预算超收资金完全由财政部门决定,那预算还有什么意义?

  1994年《预算法》规定中央国库业务由中国人民银行经理,草案第五十四条删去了这一款,还增加了财政部门对国库的管理和监督权。但财政部相当于国库的“会计”,央行相当于“出纳”。取消国库的央行经理制,等于是将会计和出纳都委任给财政部,这是一个严重的立法倒退!即使是治理结构再乱的企业中,亦为罕见,更何况国家预算大计。

  通篇看过《预算法》修正案草案,很多条款都只定原则(并且相当模糊和随意),具体条款都空白授权给国务院或财政部去制定。在四类预算中,《预算法》只规定了公共预算,国有资本经营、社保、政府性基金三块预算授权给国务院另行规定。预算调整、预算执行、预算监督等环节赋予财政部门的权力都过于强大,看不到多少人大与纳税人的权力。在技术细节的处理上,行政部门立法中随处可见的万能授权条款,难觅身影。如修正案草案第四十三条,人大审查预算报告的条款中,看不到“其它人大认为应该审查的事项”。

  财政部也辩称,国库管理方式的国际惯例是财政主管、央行协管。确实如此,但国际的惯例很多,更主要的还有立法机关对预算的决策有充分的修改和否决权,预算的国际惯例,不是财政部主管国库这样的细节,而是分权制衡,公开、透明,财政部主导下的《预算法》有哪条达到了这个要求?如此强化财政部门权力的《预算法》有什么脸去谈国际惯例?

  《预算法》,不是财政部的法律,是纳税人的法律,它要约束的恰好是财政部的权力。我们在制定《公司法》、《证券法》等基本的约束市场经济主体的法律的时候,条文唯恐不够细致。但公司再大,影响到的也只是一部分人,更不存在强制与征收行为。政府之事,却事涉所有人,危害远远大于一个公司。但在制定约束政府权力的法律的时候,立法却唯恐细致。或许新《预算法》维持或加强了财政部门的权力,但绝对的权力面临的是责任与危机,铁道部前车之鉴不可不查,此足以为财政部门为戒。

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