林来梵:陋规与腐败

选择字号:   本文共阅读 576 次 更新时间:2012-08-01 21:16:17

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林来梵 (进入专栏)  

  

  摘要: 官员的腐败,可谓源远流长、根深蒂固。那么这种腐败究竟是如何产生的呢?清代的“陋规”,可视为一个历史性的注脚

  

  官员的腐败,可谓源远流长、根深蒂固。那么这种腐败究竟是如何产生的呢?清代的“陋规”,可视为一个历史性的注脚。

  盖任何国家的政治架构——包括其官僚体制的确立,总要以某种政治理想作为正当化的依据,由此形成一种内在自洽的观念秩序。这在古今中外皆然,尤其是理性化的国家,更是如此。而得益于中华文明的早熟化,古代中国政治国家就有理性化的特征,为此在这方面形成了一种过犹不及的倾向,即:公共领域中所形成的这种政治理想,就像是喝了什么“补药”似的,一向特别高迈,基本上不从“权力性恶论”这样的冷眼视角出发,甚至无睹人性的基本弱点。

  在此方面最值得一提的便是:在明清之后,虽然尚未出现“官吏即公仆”这样的假想观念,但朝廷官员的公定收入也一直是颇低廉的,开国之初对官员贪腐的惩罚也是极为严厉的,然而最终还是无法克服官员的腐败。

  那么,这一过程又是怎样发生的呢?

  简单说,其大致如下:由于过于理想化的观念下所确立的政治制度,往往无法克服人性的弱点,甚至无法适应现实,为此在实际操作层面上,不得不被各种自然而然所形成的、在当今被称为“潜规则”的各种东西给填补了进去。令人惊讶的是:这类“潜规则”之中的一些部分,因为具有现实的合理性,为此在有时甚至还会获得了公定化,即被纳入了正式的制度框架之中;但即便如此,这些被制度化了的游戏规则,照样还是留下了某种漏洞,以致弊害丛生。

  在鄙人看来,中国历来的许多制度悲剧,大多就生发于类似这样一种反差结构之中——在观念上播下了龙种,却在现实中收到了跳蚤。腐败现象也不例外。清代的“陋规”就典型地说明了这一点。

  据载,清代朝廷一品高官的每年正俸只有180两银子,而正七品县官的正俸则只有45两。但这样的收入十分微薄,故而后来又不得不设定了“养廉银”的制度。但这种“养廉银”制度还算不上现代所说的“高薪养廉”,因为当时州县官的养廉银按官职等级、任职地域的“肥瘦”虽有不同,但如果按照公定标准,每年也仅在数百两至一千多两之间,仍未算可观。之所以这样说,是因为上述的正俸与“养廉银”这两项正规收入相加在一起,往往还不够支付官员自己私人聘请的刑名、钱谷幕友的薪酬——那时也叫“束修”。根据清代著名幕友王辉祖在其《佐治药言》一书中的记载,仅是刑名、钱谷这两类师爷,一般各“月修百两”,“岁修千金”,更何况州县官为了办公,许多人还不止雇佣刑名、钱谷这两个幕友,部分的情形是“每缺须用幕友四五人”呢。

  那么,为什么清代地方官员非要花大价钱聘请“幕友”不可呢?说到底,这同样也是由于上述所说的那种政治理想与现实弊制之间所存在的背离现象引起的。中国古代政府机构的设置,据说实际上接受的是战国时代法家著作《商君书》中“明主治官不治民”的主张,为此历代下级官府的官员数量极少,不像今日这样,许多乡镇的干部就可能多达好几百号人呢。

  就拿清代来说吧。据《大清会典事例》统计,当时全国在编的州县官员共计1448人,佐杂胥吏共3046人,按照郭建教授在2004年出版的《师爷当家》一书中所言,平均每一州县不过2.1人。但实际上由于地方官府的职责日趋加重,加之官员大多是科举出身,平生所学不外乎书经诗赋,基本不通刑名、钱谷之类的实学,为此要处理公务,就不得不私自掏钱,延聘一批尊称为“幕友”、俗称为“师爷”的人来“佐治”了,乃至形成“无幕不成衙”的定局。对此,朝廷也只好加以认准。

  那么,既然地方官员的正规收入有限,最终为何还能高薪延聘得起幕友,还养活得了自己和家人呢?奥妙就在于当时官员还有一种额外的收入,而且往往是主要的收入,此即种种的“陋规”。

  “火耗”、“羡余”就属于此类的陋规。“火耗”指的是征税时须把百姓上缴的小量或零碎的银块铸成一个个以50两为标准的银锭,为此会有些损耗,为了填补这些损耗,官员在征税之际,便预先向百姓加收一些银两,故称“火耗”;而“羡余”则指的是征粮过程中也有仓储、运输等环节上的损耗,同理亦向百姓加收的那部分粮食。这火耗与羡余的加收,起初并无法定标准,而是按照各地衙门的“老规矩”确定(据研究,通常占正式税收的5%至15%不等),为此就称为“陋规”,而其中的盈余部分,在清代起初,可由州县官公开收为己有,纳入私囊,朝廷后来也只好予以允准,于是,结果便可想而知了。

  康熙帝就曾乖巧地承认:“清官并非一文不取民间,否则无法应付开支。州县官若只取一分火耗,便是好官”。迄雍正时实行所谓“火耗归公”,但实际上也允许州县官合法获得火耗,并作为“养廉银”,只是划定了法定比例而已。而由于除了“耗羡”之外,还有下属的“孝敬”等其他种种“陋规”,为此清代一般州县官每年总收入可达一万两以上。所谓“三年清知府,十万雪花银”的说法,就是由此而来的。可见,腐败的相当一些部分,实际上是由“陋规”衍化出来的,只不过那些可能导致腐败的规矩,还被安上一个正式的称呼,叫做“陋规”而已。

  类似这样的“陋规”现象,不独清代才有吧。当今中国各地官场,同样就有种种导致腐败的“陋规”,只不过明里不可能公称“陋规”而已。而吾人透过“陋规”进行分析,就可以发现:从表面上看,“陋规”似乎就是腐败的制度性根源,但其实如果进一步追究下去,则应该说,高迈的政治理想与具体生成“陋规”的制度现实之间的背离结构,才是腐败文化传统生成的总根源吧。

  

  来源:《法制日报》2012-08-01法学院版

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