夏斌:“顶层设计”不能回避的若干问题

选择字号:   本文共阅读 688 次 更新时间:2012-07-29 14:42:03

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夏斌 (进入专栏)  

  

  ● 由来已久的土地财政问题,已到了不能不解决的时候了。

  

  ● 创新是直接关系到今后世界上中美两个大国在危机后,谁能“走得更远、笑到最后”的关键。

  

  今后5到10年是中国经济的关键时期。为什么?由于目前的改革有待深化,各种利益关系、矛盾越来越复杂,已深刻影响到社会领域。所以今天又到了30年前必须改革那样的关键时期。不改革已没有出路。而在“十二五”规划刚定完,党政换届之年提出搞“顶层设计”,我认为意义非同一般,这是居安思危。

  顶层设计应不设思想框框,绝不能就经济谈经济。中国改革已走过了三十多年,很多问题已暴露很久,很彻底了。今天既然搞顶层设计,就要从国家稳定的最高利益出发,按照社会稳定、经济持续发展的目标,碰到什么问题就解决什么问题。要敢碰,不能再回避了。

  我认为顶层设计中应有以下问题必须认真解决。

  解决土地财政、防止系统性风险进一步恶化,需要财税改革;解决扩大消费、发展生产、鼓励创新,同样需要财税改革。

  关于土地制度改革。农用地转非农用地、宅基地问题,实际上长期方向并不清,但各地政府的试点实践却非常活跃。由于我们的制度长期不明晰,已造成一些矛盾更加复杂化。这个问题不仅涉及农民权益保护问题,涉及中国千千万万个小城镇建设中土地的统一规划、建设用地供应、土地财政问题。进一步分析,从经济上看,让土地流转起来,增加农民收入,是培育中国几亿农民大消费市场的大问题。从政治上看,解决强拆上访、城乡两极分化、贪官污吏等问题,直接涉及政权的稳定。农民征地问题是近几年群体事件高发、上访人数最多的突出领域,已成为城乡经济、社会矛盾的焦点,到了中央应该下决心解决的时候了。这是顶层设计中不能回避的问题。

  关于财税改革问题。仅从中国目前已积累的风险看,要打破海外人士“中国崩溃论”的预言,必须化解已经存在的系统性风险。在房市泡沫风险已经形成,“土地财政”是其成因之一的情况下,现在必须整顿房地产市场。其风险传递机制是:要整顿房地产市场,房市价量均跌;由此地价需求减少,土地收入减少(已减30%左右);由此地方融资平台风险进一步暴露;银行体系风险增加。从实体经济看,房地产投资占全部投资的四分之一,整顿房市,2012年房市投资要减10个百分点。尽管用保障房投资来顶替,但个别地方政府已反映,当地财政就是不吃不喝全部用于保障房,资金还不够。那么今后正常的投资需求怎么保障?由此看,由来已久的土地财政问题,确实已到了不能不解决的时候。这个问题不仅扭曲了经济发展方向,带来了巨大的系统性风险,也带来了民怨。而解决土地财政、防止系统性风险进一步恶化,需要财税改革;解决扩大消费、发展生产、鼓励创新,同样需要财税改革。财税改革已涉及顶层设计内容中的方方面面。

  关于城镇化问题。众所周知,城镇化是未来中国经济发展的一个重大战略,是结构调整的重要环节。但是,从逻辑上讲,城镇化本是经济发展方式转变后中国继续稳定增长的一个结果,而不是原因。不改变现有的制度,城镇化是不会自动实现的。因为城镇化内容,涉及户籍制度改革、农民工变城市居民的各种权益享受问题(涉及要多增一块财政支出)、城市基础设施建设问题(涉及钱从哪里来)和农民工变城市居民后的长期就业问题(涉及“非公36条”的落实)。因此,城镇化问题其实是涉及社会、经济、城市规划等一系列制度问题,其核心是,要鼓励投资小城镇,创办各类企业来扩大农民就业,这样才能增加当地财政收入、实现对农民的公平财政。因此可以说,户籍制度只是个水到渠成的结果,而这一系列制度的改变,则需要相当多的行政部门放松管制政策。因此要落实城镇化战略,环环相扣,必须要有各部门共同协调去顶层设计。部署城镇化从哪撬动,先解哪个结,后解哪个结。不是一讲城镇化,就是政府拿钱、搞基础设施建设。

  在顶层设计中,如果能做到国有资本的“有进有出”,而不是一味追求经营规模和资本增值的最大化原则,将会大大增加中国在未来把握发展战略机遇期的筹码。

  关于资源价格问题。这是市场体系中影响经济领域方方面面的最基本的机制。除其他的价格机制例如利率、汇率另作改革外,资源价作为实体经济中最基本的市场机制,应该尽快拿出改革规划,这项改革已是明显拖了后腿。

  关于金融体制改革。眼下人们讨论更多的问题,其实不是顶层设计意义上的,而是日常早应解决而没解决的短期问题,譬如债券市场统一问题、金融机构分业或混业经营问题等等。就金融领域而言,有顶层设计意义的,主要有两条:一是金融体系如何配合国内经济进一步的市场化。这不仅是在利率,而且包括金融机构与金融产品的市场准入、金融市场架构完善等方方面面的内容,需要尽快通盘考虑,打破各种行政限制,实现充分的市场化。绝对不应限于利率市场化、中小企业融资问题。二是配合中国实体经济的进一步全球化,在美元金融霸权下,如何在汇率、资本管理、人民币国际化、金融国际与区域合作等方面,拿出渐进、有序配合的工作进程表。同时,上述国内与国际金融之间又是如何衔接、互相照应。在整体经济中,“金融这个核心”老是滞后,实体经济面的各类顶层设计就难以落实。

  关于创新机制。创新是直接关系到今后世界上中美两个大国在危机后,谁能“走得更远、笑到最后”的关键。眼前几年可以靠多发票子来刺激经济。长远看,一个国家是不是真能抓住战略机遇,唯有创新是真正的发动机。但是创新这个问题涉及面又实在太广,涉及许多经济主管部门、企业,涉及教育、科技、军工,又涉及知识产权管理。单靠科技管理部门吆喝没有用。所以,在这次顶层设计中,应该从多部门、多角度作出布局和制度安排,给予有长期“后劲”的支持。

  关于国企改革与所谓“国退民进”。我认为这个问题首先是要搞清楚,从长远看,一个国家的稳定和有效治理,到底是靠法制,还是靠政府手中掌握更多的企业资产?如果是靠法制,那么在很多很多问题上,就不应该存在国企与民企的差异。政府主要是提供公共产品的,包括国防产品、社会保障,也包括基础设施。其余的产品谁提供,都可以一视同仁。因为政府可以通过依法制约,通过体现市场公平原则的宏观调控,让不同属性的企业统一服务于国家利益和老百姓利益。我们现在往往由于处理不好这一关系,才会长期陷于国有与非国有经济谁主谁次的讨论,才会产生经济社会的效率低下。

  而且,在中国目前结构转型、“财力有限”的痛苦时期,在全球危机后许多国家财政一片哀嚎之中,我们往往没有看到,在世界上,可能唯独是中国政府掌握了最多的国有资本和资源,这正是加快结构转型和扩大财政支出的最有利条件,我们却又没有用好、用足。因此,在顶层设计中,如果能就这个问题进行战略性调整,做到国有资本的“有进有出”,而不是一味追求经营规模和资本增值的最大化原则,将会大大增加中国在未来一个时期把握发展战略机遇期的筹码,也会给以上各项顶层设计所需的财力安排和实际操作,提供充分的回旋空间。

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