刘松山:征收农民房屋和土地的宪法法律问题

选择字号:   本文共阅读 834 次 更新时间:2012-07-25 00:29:39

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刘松山 (进入专栏)  

  

  【摘要】强征农民房屋和土地,将农民由农村赶到政府人为打造的城镇,大规模搞所谓工业化、城镇化,非但不是实现宪法序言提出的农业现代化的手段,而且损害和动摇了宪法确立的农村土地集体所有制地位以及农村统分结合的双层经营体制,侵犯了农民的土地承包经营权和宅基地用益物权等法定权利。准确、完整地理解宪法有关征收条款的规定,对于严格依宪、依法征收农民房屋和土地,保障农民合法权益,具有重要意义。

  【关键词】农业现代化;集体所有制;经营体制;土地承包权;宪法征收条款

  

  这些年来,特别是最近几年,由地方政府一手主导的土地和房屋征收已从城市向农村急速地大规模扩展。虽然2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要“改革征地制度”,“逐步缩小征地范围”,[1]但是,不少地方对这一要求置若罔闻。2010年11月2日,《新京报》就报道:受土地财政的驱使,全国20多个省市已经掀起了规模浩大的“拆村”风潮,这些地方政府打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号,违背农民的意愿,强拆民居,拿走宅基地,无数的农民正在“被上楼”。[2]该报道引起极大震动。一周后的11月10日,温家宝主持召开国务院常务会议,强调要“开展农村土地整治”,“把维护农民合法权益放在首位”,“坚决制止违背农民意愿搞大拆大建”。[3]2011年7月20日,温家宝主持国务院常务会议再次强调,要依法保护农村耕地和农民宅基地物权,严禁侵害群众权益。[4]但时至今日,“拆村”风潮并未得到有效制止,拆迁过程中发生的一连串的冲突和血腥故事时常见诸媒体。

  看来问题已相当严重,上述《新京报》就引用中央农村工作领导小组副组长陈锡文的话说:“这场和平时期大规模的村庄撤并运动是古今中外,史无前例,如果得不到有效遏制,恐怕要出大事。”[5]强征农民房屋和集体所有土地,将农民赶出家园,将会出什么样的“大事”,本文姑且不论,这里要提出的是,农村的房屋和土地征收是相当复杂的问题,这么多年来,各级党委和政府不断强调要依宪和依法执政,特别是要依法行政,但是,在涉及九亿人口的农村工作中,特别是在涉及农民切身利益和农村发展方向的房屋和土地征收中,宪法和法律真正被放到应有位置了吗?宪法和法律的相关规定得到了准确的理解和切实的遵守、执行吗?

  

  一、工业化、城镇化与宪法序言中农业现代化的关系

  

  现在,工业化、城镇化是两个特别热门的语词。在网络上稍加搜索就会发现,大概自2003年左右开始,从东部沿海到西部边远地区的党委政府,都在频繁提出本地方的重要发展战略目标:加快推进工业化、城镇化以及与这“二化”紧密相联的农业现代化。用江苏省省长2010年在该省推进农业现代化工程会议上的说法,就是要坚持“新型工业化、新型城市化、农业现代化‘三化同步’”。[6]

  问题的关键是,地方政府似乎总认为,只有搞工业化、城镇化,将农村富余的劳动力集中到工厂和城镇,才能搞所谓“城乡统筹”、“以城带乡”、“以工哺农”,才能实现农业的所谓规模化经营,进而促进农业的现代化。这种认识实际既将工业化、城镇化与农业的现代化等同起来,也将工业化、城镇化当作实现农业现代化的措施和手段。

  然而,1982年宪法制定的时候,全国流行的一句话与今天的工业化、城镇化大不相同,那时叫做实现“四个现代化”,也就是宪法序言所确立的国家根本任务:“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”。根据宪法的这一要求,实现农业的现代化是国家的根本任务之一。三十年来,宪法序言有关农业现代化的这一表述没有修改,这说明国家的这个根本任务没有发生变化。但值得注意的是,宪法通篇没有出现“城镇化”的提法,或者类似现在各地所热衷的城镇现代化的表述,更没有将城镇化与实现农业现代化联系起来。序言所表述的工业化,也不是现在各地方所提出的工业化,而是工业的“现代化”,而且,宪法也没有将工业的现代化与农业的现代化联系起来,更没有把工业的现代化作为实现农业现代化的手段。

  那么,农业的现代化究竟包括哪些内容?实现农业现代化的具体措施是什么?农业的现代化要在什么时间内实现?农村要变成什么样子才叫实现农业的现代化呢?是不是把农村都城镇化,到处建立工厂,把农民都赶上楼房,就叫做实现了农业的现代化呢?就像一些文件和媒体上所说的,要与国外城镇化对比,国外的城镇人口达到多少,我国的城镇人口现在只有多少,要达到国外的比例,我国才叫实现了农业的现代化呢?这些问题宪法都没有回答。

  宪法没有回答的问题按理应当由法律来回答。1993年制定、2002年修改的《农业法》,是促进农业发展的重要基本法律,但这部法律无论从立法目的还是其他具体条文,都没有对宪法序言中农业现代化的表述作进一步的规定。其他如《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》以及《村民委员会组织法》等法律,虽然与农村的发展密切相关,但也都没有对农业现代化方面的事项进行规范。即使是1996年制定的《乡镇企业法》,也没有说发展乡镇企业这个类似今天的所谓“工业化”与实现农业的现代化有什么关系。还有,2010年修改的《村民委员会组织法》,专门加上了“促进社会主义新农村建设”这样时下很流行的提法,但就是没有提农业的现代化。全国人大常委会制定的上述诸多法律,用今天的眼光看,已经完全涉及所谓工业化、城镇化、城乡统筹等事项,都可以说与实现农业现代化密切相关,甚至可以说搞这些“化”本身就是在实现农业的现代化。但是,法律对此只字未提,为什么呢?笔者以为,这决不是立法机关的疏忽,更不是立法机关无视宪法的规定甚或不愿去推动农业的现代化,这只能说明,在中国,实现农业现代化的路子还并不清晰。宪法的规定是一个很高的目标,要在法律中确定实现农业现代化的具体措施和目标,不是一件简单的事情,相关法律中涉及的所谓工业化、城镇化、城乡统筹、基层民主等事项,与农业的现代化都没有必然的联系,更不能把这些事项当作实现农业现代化的措施和手段。

  就笔者查阅所及,目前为止,只有1993年制定的《农业技术推广法》提到了农业现代化。这部法律的第一条规定,加强农业技术推广,促使农业科研成果和农业技术尽快应用于农业生产,目的是为了“实现农业现代化”。这一规定清楚地说明,迄今为止,立法机关不仅重视农业的现代化,而且认准了一条:推广农业技术是实现农业现代化的必要条件。至于其他那些类似工业化和城镇化的东西,立法机关恐怕还没有认为其与农业现代化有什么必然联系。

  不仅是法律对宪法的表述缺乏系统的规定,即使是党和国家的重要文件以及领导人的讲话,迄今似乎也没有对农业现代化提出一个完整的概念和实现的路径。[7]党的十五届三中全会就坦承:“积极探索农业现代化的具体途径,是农村改革和发展的重大课题。”[8]党的十七大报告提出要“统筹城乡发展”,“建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化格局”。[9]十七届三中全会进一步提出,要“统筹工业化、城镇化、农业现代化建设”,“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。[10]但是,这些提法并没有揭示工业化、城镇化与农业现代化之间的关系,而城乡统筹、城乡一体化显然也不能说明就实现了农业的现代化。

  2006年胡锦涛在《建设社会主义新农村,不断开创“三农”工作的新局面》的讲话中揭示了城乡统筹发展的目标,就是“工业与农业、城市与农村协调发展,逐步缩小城乡差距”,[11]具体做法是“实行工业反哺农业、城市支持农村和‘多予少取放活’”。[12]但是,这个目标和做法也都不能说就可以实现农业的现代化。紧接着,温家宝在《扎实稳步推进社会主义新农村建设需要把握好的几个问题》的讲话中提出,“我们推进的城镇化,是能够带动农村发展的城镇化;我们建设的新农村,是城镇化进程中的新农村。社会主义新农村建设的过程,应当是城市带动农村发展的过程”,“是农民更多地参与经济建设、分享发展成果的过程”。[13]这里虽然揭示了新农村与城镇化的辩证关系,但是,新农村与农业的现代化毕竟是内容不同的两个概念,即使是城镇化带动的新农村,也未必是实现了现代化的新农村。

  温家宝在2011年的政府工作报告中提出,要“在工业化、城镇化深入发展过程中同步推进农业现代化”。[14]这个表述与前述江苏省省长有关“三化同步”的说法类似。单纯地看,这个表述并没有直接表明,搞工业化、城镇化就是在实现农业现代化,或者是实现农业现代化的具体措施,但在地方政府的实践中,是极易引起这样错误的理解和认识的。

  十一届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》继续沿用了温家宝的上述提法,但并没有揭示农业现代化的内涵和要素,而是在第五章用了“加快发展现代农业”的标题,并在此章下用“增强粮食安全保障能力”、“推进农业结构战略性调整”、“加快农业科技创新”和“健全农业社会化服务体系”作为四个小节的标题。[15]这里没有将所谓工业化和城镇化列为一节,不然又可能引起对这“二化”与农业现代化之间关系的曲解力”。[16]值得注意的是,这里对推进城镇化的表述用了“积极”二字,但同时又要求“稳妥”,并不是一些地方政府用的“加快”,重要的是,这里没有将城镇化与农业现代化联系起来。但是,要求构建城市布局、增强城镇承载能力、将农业人口转移为城镇居民的提法,在地方政府那里,是极易演变成营造城市、强行将农民赶上楼的。

  以上的情况表明,对宪法确立的实现农业现代化的根本任务,无论从法律还是政策或者其他方面,我们还没有形成一个全国性的统一目标认识,没有提出一套稳定的、能够行之久远的措施体系。而现在各级地方政府轰轰烈烈地打造的工业化、城镇化,本不应当与农业现代化发生多少必然的联系,却是以直接牺牲农民和农村的利益为代价的,其危及广大农民的利益和农村的长远发展,危及农业现代化这一宪法根本性任务的实现。

  这里要顺带提出的一个严峻问题是,在所谓工业化、城镇化的过程中,政府究竟应当充当什么样的角色,起什么样的作用?工业化和城镇化是一个经济、社会和文化等各种要素发展的自然的历史过程,还是一个完全可以由政府主观推进甚至头脑发热时随意捏拿打造的社会形态呢?在所谓工业化、城镇化的热潮中,政府又如何在宪法和法律的范围内活动,切实做到依法执政、依法行政呢?可以肯定地说,在宪法确定的农业现代化的任务还摸不着头绪的时候,各级党委和政府是无论如何不可以用牺牲农业发展为代价去搞什么工业化、城镇化的,否则就涉及执政理念和执政方式上的违宪问题。

  现在的各种做法已经令人忧虑。所谓工业化,在很多地方实际就是先招商引资,再大面积占用农村宝贵的耕地来建各种工厂企业,甚至搞那些高污染的企业。所谓城镇化,大抵就是由政府主导,征收耕地人为地建一座座城镇,将大批农民拆迁后赶来集中居住。所谓农业现代化,在很多地方实际就是把分散居住的农民赶走,搞一些所谓“万亩良田”之类的规模化、集约化经营。这“三化”的核心,说到底就是征收农民的房屋和土地,将农民赶到政府临时打造的城镇,就是所谓城镇化。刚刚出版的引起极大震动的《朱镕基讲话实录》披露了朱镕基在2003年就发出的惊人之语:“我非常担心的就是搞‘城镇化’。现在,‘城镇化’已经跟盖房子连在一起了,用很便宜的价格把农民的地给剥夺了,让外国人或房地产商搬进来,又不很好地安置农民,这种搞法是很危险的。”[17]朱镕基七、八年前就担忧和警告的这种很危险的情况,现在已经大量出现了。重温他的讲话,是应当令人警醒的。

  

  二、强征行为损害和动了摇宪法、法律确立的农村经济制度

  

  (一)损害了农村土地集体所有制的宪法地位

  根据宪法第6条的规定,我国经济制度的基础是生产资料的公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。对于土地这一最为重要的生产资料,宪法第10条明确规定了两种公有制形式:“城市的土地属于国家所有”;“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”;“宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。按照这一规定,农村土地的集体所有制,与城市土地的国有制,同样具有十分重要的宪法地位。值得注意的是,宪法在这里还明确规定,对于农村和城市郊区的土地,只有在“法律规定属于国家所有”的情况下,才可以属于国家所有,否则一律属于集体所有,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2012年第1期

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