李正原:中国政治体制改革会从设50个省开始吗?

——《行政改革研究》系列:行政区划篇
选择字号:   本文共阅读 2446 次 更新时间:2012-07-21 16:47:38

进入专题: 政治体制改革   行政改革   行政区划  

李正原  

  

  第一章 中国政治体制改革会从设50个省开始吗?

  

  论点:如果政改采取大动作分省增省建议,必将由错误始,以混乱终。

  最早提出仿效美国50个州设想的中共领导人是毛泽东。那是在70年代初期,国内因文革动乱国民经济濒于崩溃,人民政治意识开始觉醒,毛的神话地位已经动摇;国际上由于中苏关系破裂的压力,中国转向寻求与美国建立联系。在这样一个极为敏感的时期,毛泽东在接见美国记者斯诺的谈话中表达了仿效美国,在中国建立50个省的设想。虽然在当时、在美国人斯诺面前做这样的表达,有传递友好信息、改善中美关系的强烈政治意味。但作为新中国的开国领袖,面对他大半生为之拼搏,最终执政后却因发起文革,使整个行政体系结构彻底破坏,全国陷于一片混乱的局面,他应当会有强烈的意愿去重构政府管理体系,以挽回失去的政治权威和政治信誉。可惜,这只是他无数政治乌托邦设想中的一个闪念,并没有坚定推行的理论基础和现实可行性。在接下来一个又一个政治运动中,这个设想被他本人和此后所有政治家忽略并遗忘了。

  毛不是天才,其设想只不过是对民国末期行政区划的复制而已。因为国民党政府曾在中国真正施行过设立50个省级行政区的政府管理体制(仅两年多)。中国历史上从秦汉时期的郡县制的三级政府,过度到元代以后的分省制,经过大约一千年的时间。元代分省制,在各省设立的省级机构实际上是中央政府的派出机构,代行中央政府对地方行政部门监督监管。省级机构所管理的对象是州县官府官员,而非所在省域内的具体社会经济事务。所以,元代实际上政府结构仍然是三级。将省级政府作为实质性全面负责省域经济和社会事务的独立地区最高管理机构,是在在明朝中期。明、清至民国很长的历史时期,中国行政区划的分省情况与目前基本相同。民国后期,国民党政府曾在行政区划方面作了较大调整,在1947年设立了48个省级行政区(35个省,12个直辖市和西藏、海南2个特别行政区)。由于当时未实际管辖香港和澳门,此两地区如包括在中国行政区划内,中国恰好与美国相同,有50个省级地方政府。这也许就是现在设50个省建议的历史渊源吧。这在当时,是一种巧合,抑或是刻意效仿美国?而美国在1947年还没有50个州,故效仿美国一说是不成立的。实际上,这是国民党政府为结束清末及民国以来因联省自治而形成的军阀封建割据局面,而采取强化中央政府地位的主动性规划。地方自治是现代民主政治的基础,也曾是国共两党反对帝国主义和封建势力的思想武器和建国理想,因此探讨联省自治和地方自治之间的区别及与现代政府行政体制建立的关系,是十分重要的具有现实和历史意义(须另作专篇讨论,这里暂不赘述)。国民党政府所设48个省级地方政府的行政区划,随着国共内战结束和新中国建立,被中共取消了。

  在中国改革开放三十年后的今天,毛的这个设想又被当做政治体制改革的重要建议提出来了。2004年就有民政部官员对香港《文汇报》记者表达了确有区划50个省的考虑,只是时机未到。后因媒体过度炒作又否认此说,说只是学者的研究。2010年3月人民出版社社长、全国政协委员黄书元关于重新划分省域的建议(《行政区域改革或有利于地方发展》作者:吴祚来来源:东方早报),引起很大反响。2011年,甚至在网络上出现中国分为5.0个省的具体区划。

  这是空穴来风,还是在内外改革压力下真的匆忙开启了改革进程?如果真的施行增省、分省的建议,以此开启中国政治体制改革,将是一个重大失误,将改革引入错误的方向,中国社会将为此付出巨大的改革成本后,进入混乱无序的局面。

  首先,在毛或此后提出增省建议的人看来,中国的省级区划地域太大,人口太多,容易出现史上藩王分裂和地方强势情况。在当下也确实有省级地方抵触中央政策,存在中央行政管理对省级地方干预不利的问题。但是解决问题的出路,应从政治民主化改革和行政体制管理改革如何适应经济体系发展的方向,去寻求突破口,而不是靠拆分省级地方区划重摆积木这样形式主义的方式来解决问题。因为,这样不能解决任何问题。有人会以美国为例,说美国有50个州,这种行政区划和政府结构体系比较适宜并促进了美国经济发展成功和繁荣。但是,增省的建议者所不了解的是,美国许多数州所辖的地域和人口都甚至比中国的许多地级市都少,尤其在人口方面,美国一些州的人口不足百万。如果不从所辖地域比较,单从人口规模比较,美国各州按人口多少排列,与中国各城市大小排名所辖人口数基本是对应的(除加州0.369亿、德州0.247亿和纽约州0.195亿人口较多外)。从辖区人口规模分析,美国的州与中国的市级地方才有可比性。而美国仅有50个州,中国能与之对应的中等以上城市却有200多个,县级地方接近3000个。在政府行政结构体系设计中,行政管理机构设立的形式和规模,主要取决于所服务和管理的人口数量,而不取决于所辖地域大小。譬如:没有多少人口的南极大陆,设立村镇一级自治机构即可适应管理要求。而中国的许多省级政府,除了没有外交部、国防部,从幅员和人口数量几乎比世界上多数国家的规模都更大,远远超过美国的州级地方。在这样的现实面前,增省不仅不能解决管理不力和地方独立性问题,反而会增加新的更大的问题,甚至可能引发巨大的政治麻烦和危机。

  增省引发的问题之二,是人为打破现有省际边界,将会制造巨大的政治混乱。建国以来,省际边界问题一直纷扰不断,近年来方有平息。中国历史上就有省际情节,这种现象存在,对实行有效政治治理和实现国家统一,始终是影响不容忽视的负面因素。分省建议不仅不能减少省际矛盾和弱化省际情节,反而会制造新的矛盾。学者吴祚来曾附议全国政协委员黄书元的观点,提出:重新划分行政区域,体现的正是对社会管理体制的改革与创新,譬如像安徽这样的中部省份,无论是经济还是文化,它都可以划分出三个大区,皖南经济文化区、江淮之间经济文化区、皖北经济文化区,倘若如此,在经济发展与文化发展上,都意义深远。如果将每一个现在的行政省分为若干行政区域,然后在此之上形成经济大区,借鉴法国大区管理模式,中国大经济文化圈的版图就形成了。过去的行政区划更多的是基于片状管理,并没有顾及到当代社会经济与文化发展格局,我们不妨以黄书元委员的提案为契机,与时俱进地思考中国的行政区域的重新划分与制度层面上的改良。作为学者吴祚来、黄书元等人尽可以驰骋自己的想象,但主政者在出台具有重大社会影响的改革方案时却必须谨慎和回归现实。现实问题是在经济和文化上人为地划分出新的行政区域,却忽视了因经济和文化发展的差异,会导致原有的省际情节被强化,省际地界划分及新的地域观念会产生更多新的矛盾。比较突出的例子是江苏,历来存在因经济发展不平衡导致的苏南、苏北地域性歧视,文化发展也明显存在差异。江苏省如果分省,会缩小还是会增大苏南苏北的地区差距和矛盾呢?地域性歧视和省际情节扩大化,增加地区差距和矛盾,是分省的必然结果。江南水域因历来有河流为界,省界划分问题解决起来相对容易些。在陆地省际边界难以划分且历来纷争不断的地方,分省和增省的建议,在当下中国是肇起祸端的始作俑者,是历史罪人。

  其三、增省或分省的建议,与政治体制改革减少政府机构人员、降低政府行政成本的多重目标,也是背道而驰的。中国行政体系效率低下弊端很多,其重要原因是管理层级和行政部门过多,目前尤为突出的问题是省级政府规模过于庞大。在没有解决各级行政体系结构优化和功能优化的前提下,在省级政府本身的改革尚待解决的情况下,分省或增省的改革方案难道不是本末倒置吗?此外,凭空增加近20个省级政府,会大量增加政府行政人员和政府行政成本。在目前政府各级各部门利益格局尚未完全破除、腐败现象依然猖獗的现实条件下,这样多的政府机构设立,必然产生更多的腐败现象,引发更多的政治混乱。这些施行增省建议必然产生的结果,建议者们考虑到没有?如果只是在巨大社会压力下,试图采用需要较大政治动作的增省方案,以形式主义的改革来代替政治体制改革,这将使改革走向错误的道路,中国社会将为此付出巨大的改革成本。

  面对过于庞大的省级地方政府,尤其是对于发达地区,中央政府对于地方事务无法顺利实施有效管理和保持政令畅通,确实是实际存在的体制性问题。90年代初期,为解决分税制改革问题,国务院负责人不得不多次到几个主要发达地区做省级地方政府领导人的说服工作。先不论分税制或其它中央政府政策政令触及地方利益的合理性(需要有更民主的审查程序、更加科学化的研讨机制来解决),单从中央政府和省级地方政府的关系论,经常出现令中央政府头痛的问题。为加强对各地区政府和各级行政部门监管,相当多的中央部门不得不另外在各省设立直属机构,国家还为监察和督导地方行政事务,专门设立巡视员制度。这种叠床架屋、纷繁芜杂的行政体系,实际上并没有解决行政效率低和政策推行不力的问题。2005年11月11日,已经退休的教育部前副部长张保庆在接受《中国青年报》记者采访时说:“中国目前最大的问题是政令不通,中南海制定的东西有时候都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情,下边根本就不听嘛,连这样的政策都不执行,还说别的吗?”政令难出中南海,一语道破在改革开放后中国行政体系弊端越来越严重的政治现实。

  为什么政令难出中南海,因为中南海政令所及的第一道关口,就是省级地方政府。在条块分割的行政体系中,省级地方政府作为一个独立的经济区域和行政区域,与执行中央政府的政令的“虚务”相比,发展地方经济和取得财政税收以及掌握分配社会资源是“实务”。省级地方政府关注度最高和最有主动性的是后者,是“实务”;而对待执行中央政府政令所谓“虚务”则是被动的,甚至经常是虚与委蛇地进行敷衍和拖延。抓项目,批土地,争投资,扩大审批权限和增加管辖权力,提高行政级别,扩大地方政府或部门的规模,增加财政收入和行政收费……,所有这些行政行为所谓“实务”,省级地方政府莫不孜孜以求,动力十足。正因为这些大量的“实务”成为省级地方政府主要工作内容,省级地方政府还会将执行中央政府的政令这种“虚务”摆到突出位置吗?特别是当中央政府的政令是大量的、芜杂的、来自众多中央部门时,会干扰到前所述“实务”时,省级地方政府往往会去做“实务”,而对来自中央政府的“虚务”采取敷衍拖延的办法。这是中央政府政策执行不力、政令不通的体制性障碍。解决问题的关键在于根本性改革省级地方政府的功能和定位。彻底改变省级地方政府行政管理的工作重心和工作重点,由抓经济的“实务”为主转变为贯彻执行中央政府政策和政令的“虚务”为主。以此为前提,缩小省级政府规模,在目前人员和机构的基础上,缩减至原有规模的十分之一(甚至可以更低)。减少或取消省级政府具体的地方经济事务和具体的行业管理及具体的社会事务等行政管理,这恰恰是时下各种政治体制改革方案中所忽略的方向。而中国政治体制改革的方向和突破口,必须从改革省级政府开始,以减少政府行政管理层级,大幅减少省级政府机构和人员,大幅降低省级政府行政支出。

  这项改革的核心内容是改变过去将省级地方规划为独立的行政区和经济区的老办法,为此建议:

  1.将省级地方区域作为行政区而不是作为独立的经济区,取消省级政府所在地区全面管理经济事务和社会事务的职能,不再负责所在地区全面的经济社会发展规划计划,相应具体经济管理部门一律取消,不再设立与中央政府各部门和地方政府各职能部门一一对应的省级政府部门。

  2.同时取消中央各部门在各省分设的直属机构和中央巡视员,将这些中央直属机构和巡视员的功能职责转移到省级政府。

  3.省级政府转变成为中央政府的直属派出机构,主要职责是代行中央政府对各市县实行监督监管和行政督察,省级行政机构的主要工作就是保障中央政府的政策政令在市县乡镇得到顺利贯彻执行。

  4.省级政府行政体系的设立主要是建立综合性管理委员会,不再与中央政府各个部门、各个市级政府现设管理部门设立一一对应的管理部门,省级税务、工商、城建等具体管理部门应当取消。

  5.省级政府作为中央直属机构,其财政经费由中央政府拨付。省级政府的财政不再取自所在地方。省级地方政府的规模及与中央政府的关系,与中央政府各部等同。

  由增省和分省的讨论中,我们得出的却是与建议相反的结论:取消省级地方政府对于所在地区经济社会事务的全面管理职能,大幅缩小省级政府规模,改革省级地方政府行政管理体系结构,从破除省级地方政府的行政壁垒开始,开启中国政治体制改革的进程。来源:葵花法律

    进入专题: 政治体制改革   行政改革   行政区划  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/55652.html

11 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统