刘作翔 马岭:宪法关系和宪法性法律关系

选择字号:   本文共阅读 506 次 更新时间:2012-07-17 18:54:03

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  摘 要:宪法关系主要包括公民与某些国家机关的关系以及各国家机关之间的关系,立法机关是其中最活跃的主体。宪法性法律关系不是宪法关系,也不是一般的法律关系,而是“宪法性”的法律关系,调整的是国家的政治权力。宪政是宪法关系的实现过程(转化为宪法性法律关系)以及宪法性法律关系的实现过程(在现实中实施这些法律关系)。我国宪政实践中的问题主要表现为宪法关系和宪法性法律关系在形成和实施中的一系列行为的不到位。

  

  关键词:宪法关系; 宪法性法律关系; 宪政; 行为

  

  宪法关系是宪法学理论中的一个重要问题。宪法关系与法律关系有一定的联系,与宪法性法律关系更密切相关,它们之间有相同点,也有不同点,这些相同点是什么?不同点又是什么?它们与宪政又是什么关系?……揭示这些问题或许是困难的,但却是有意义的。

  

  一、宪法关系:谁和谁的关系?

  

  宪法关系究竟是谁和谁的关系?即宪法关系的主体究竟是谁?对此我国宪法学界说法不一。有的学者认为宪法关系的主体主要是公民和国家,除此之外还有社会团体(包括政党)、社会上的少数人等。[1]有的学者认为宪法关系的主体主要是公民和国家,由此派生出来的其他主体还有国家机关、民族、政党、利益集团。[2]有的学者则认为宪法关系的最基本主体是公民和广义上的政府(亦即国家机构——是各种形式国家机关的总合),此外,政党和准政治性的社团等也构成了宪法关系的参与主体。[3]有的学者认为我国宪法关系的主体包括:公民、国家机关、企事业单位、选民、人大代表、民族、选举委员会、政党、社会团体、武装力量及其组织、村民委员会和居民委员会等,其中公民和国家是最基本的主体。[4]有的学者认为我国宪法关系的主体是公民、国家机关、企事业单位、社会团体组织、民族、行政区域。[5]还有的学者认为宪法关系的主体就是公民,而国家是宪法关系的客体。[6]从以上观点看,“宪法关系的基本主体是公民和国家”是我国宪法学界主流性的认识。我们认为,宪法关系的主体主要包括两个方面:其一,宪法关系是公民与某些国家机关的关系,其二,宪法关系是国家机关之间的关系。

  (一)宪法关系是公民与某些国家机关的关系。我们认为,宪法关系不是公民与“国家”的关系,而是公民与“国家机关”的关系。国家是抽象的,国家机关是具体的,抽象的国家其权力和义务总是通过具体的国家机关来实现的。如果公民和国家是相对应的,一方的权利就应当是另一方的义务,国家对公民的义务是什么?对公民的权力又是什么?只能概括地说国家有义务为公民服务,同时有权管理公民,但这只是一种笼统的描述,根据这样的描述我们无法追究国家在法律上的责任,也无法确保国家能够行使法律意义上的权力和履行法律意义上的义务。或许有人会说,国家侵犯公民权利的时候要给予赔偿,这就是权利义务关系,但这里侵犯公民权利的“国家”往往已不是抽象的国家,而是具体的某个国家机关。宪法的最重要的功能就是将整体的国家权力分解成各个国家机关的权力(分权),与公民发生权利义务关系的是这些具体的国家机关,而不是整个国家。国家对公民的保护总是表现为具体的国家机关对公民的保护,国家为公民服务也是通过具体的国家机关来实现的,国家对公民的管理通常表现为政府对公民的一项项具体的管理。如果“国家”是宪法关系中相对于公民一方的主体,宪法中有“公民权利”和“总纲”(规定国家任务)两章就够了,“国家机构”一章可以删去。而“国家机构”事实上是宪法中最重要的内容,许多国家的宪法没有“总纲”,但没有哪个国家的宪法没有“国家机构”,美国宪法最初的版本全是国家机构的内容(不是它轻视公民权利,而是它认为对国家机构的规范就是对公民权利的保护)。宪法中的“总纲”与“国家机构”都是对“国家”任务和职能的规定,但“总纲”是笼统地对国家进行规范,而“国家机构”是将国家分解为不同的国家机构之后再分别进行规范。将国家作为一个整体进行规范时,并不一定包含有分权之意,而将国家分解成一个个国家机构之后再分别进行规范并让它们相互制衡,其对权力分工、制约、平衡的功能则十分明显,这或许是一些发展中国家在宪法中总是对“总纲”浓墨重彩、而发达国家在宪法中却往往更注重“国家机构”的细致刻画的原因之一。“总纲”基本上是宪法原则的规定,它给立法者以极大的自由裁量权,几乎是一张权力空白书,任立法者尽情书写,而“国家机构”则主要是宪法规则的规定,虽然宪法规则与一般法律规则相比具有一定的抽象性,但与宪法原则相比则是较为具体的规范,立法者根据这些具体规范立法时受到了较多的约束。

  在宪法学上,与国家相对应的的概念应当是人民而不是公民,人民通过宪法缔造国家,人民也可以通过废除旧宪法、制定新宪法来推翻旧国家、建立新国家,这是人民的权力。在人民制定宪法的过程中,人民是制宪主体,国家是被人民创建出来的客体,但国家一旦被创造出来后,就有了一种生命力和独立性,它被赋予极大的权力,这时候,国家从客体转化成为主体,从被人民创造转而为人民服务,人民必须接受它的管理。国家是整体的、抽象的,人民也是整体的、抽象的,当制宪建国的任务完成后,它们在现实生活中都需要作出适当的转变,国家作为一个整体被分解成几个部分——立法机关、司法机关、行政机关等,抽象的、整体的人民也转而以个体的公民身份进行活动,[①]并与国家机关之间形成了宪法关系和法律关系。这时候,能够成为法律关系主体的是公民而不是人民,即使进行全民公决,也是具体的公民在投票,人民作为一个政治概念不能成为宪法关系的主体,只能成为前宪法关系的制宪主体。同时,国家机关往往代替国家成为宪法关系的主体,在《国家赔偿法》中国家给公民的赔偿事实上是某个具体的国家机关作出的赔偿,这些国家机关是国家的代理人,但并不完全等同于国家。国家的职权需要具体的国家机关来行使,国家通过它们才能发挥作用,这些具体的国家机关享有宪法和法律上的权利义务,因而才能成为宪法关系和法律关系的主体。如果将“国家”而不是“国家机关”认定为宪法关系的主体,会使宪法关系的一方主体过于模糊,其责任也因此难以明确,从而使宪法关系失去其法律上的意义而只有政治和道义上的价值。

  国家机关有许多种,公民与所有国家机关的关系都是法律关系,但其中只有一部分是宪法关系。例如公民与行政机关的关系构成行政法律关系而不是宪法关系,在这种关系中,行政机关与公民之间是服务与被服务、管理与被管理的关系,他们之间的权利义务主要由行政法进行规范,宪法只做了原则性的调整,若一方不履行义务,一般通过行政途径或司法途径依照法律解决,无须动用宪法。又如公民与司法机关的关系也是一种法律关系,由各种诉讼法来规范彼此之间的具体的权利义务。

  那么,公民与哪些国家机关的关系才是宪法关系呢?我们认为有三方面:其一、公民与“议会”的关系是宪法关系。[②]公民与议会的关系有两个层次,一是选民与议员的关系,二是公民与议会的关系。选民与议员的关系通常是指某选区的一定数量的选民与他们选出的议员之间的关系,在这里,选民是有范围的、具体的、明确的,议员也是特定的、个体化的,议员有义务将选民的意见反映到议会中去,议员在议会中的发言和表决在一定程度上受到选民的影响,选民如果对议员的表现不满,有权通过一定的法律程序对其进行罢免。而公民与议会的关系则是整体性的,公民不局限于某选区的公民而可能包括国家的全体公民,议会也是一个整体,而不是指某一个或某一部分议员,议会是由许多个体的议员组成的,但它一经组成就成为一个机关,一个整体。[③]公民与议会之间的关系相对于选民与议员的关系来说较为松弛,选民可以直接罢免议员,但公民要挑战议会却有相当的难度,他们一般不能解散议会,只能通过其组成人员(议员)来“影响”议会,或通过舆论加以监督,或举行集会游行示威表示抗议,只有在特定情况下公民才能通过宪法诉讼的途径起诉议会的法律,或者通过公民复决的方式否定议会的法律或决议。不论是选民与议员的关系,还是公民与议会的关系,它们都是宪法关系,都由宪法作出原则性的、宪法性法律作出具体性的调整。

  其二、在国家元首由公民直接选举产生的国家里,公民与“国家元首”的关系也是宪法关系。国家在法律上的代表是国家元首,国家是抽象的,国家元首是具体的,公民不可能与抽象的国家产生法律关系,但可以与具体的国家元首之间形成法律关系。当国家元首由公民直接选举产生时,这种法律关系是一种宪法关系,元首直接对选民负责,双方都有相应的权利义务,这些权利义务在宪法中有原则规定,在宪法性法律中有具体规定。但在国家元首不是由公民直接选举产生而是由议会或其它途径选举产生的国家,公民与国家元首之间的关系是法律关系而不是宪法关系,如公民必须遵守国家元首发布的紧急状态令,这是公民的法律义务。由于国家元首不是公民直接产生的,国家元首不直接对公民负责而是对议会负责,国家元首与议会的关系是产生与被产生、监督与被监督、罢免与被罢免的宪法关系,而国家元首与公民之间的关系是一种服务与被服务、管理与被管理的法律关系。因此国家元首和公民之间的关系在有的国家是一种宪法关系,在有的国家只是一种法律关系。

  其三,公民与违宪审查机关的关系是宪法关系。不论违宪审查机关是宪法法院还是普通法院,公民都有权直接向其起诉从而与之形成一种宪法关系。[④]公民不能成为宪法诉讼(或普通诉讼中附带违宪审查)中的被告,作为原告的公民在这种诉讼中与法院形成的是一种宪法诉讼关系,与被告(如议会)之间形成的是实体的宪法关系。[⑤]各国宪法中规定的各项公民权利是针对所有国家机关而言的,即所有国家机关都不得侵犯这些权利,但政府侵犯这些公民权利往往构成行政违法,引发行政案件,法院侵犯这些公民权利会引起上诉、申诉等司法程序,只有议会的法律侵犯公民权利时才可能引起宪法案件,产生宪法关系,违宪审查制度就是保护公民不受议会立法侵犯的权利救济途径。

  在公民与国家机关发生的宪法关系中,作为国家机关的一方主体是议会、国家元首、违宪审查机关,那么,作为另一方主体的公民有什么特征呢?在宪法诉讼中的公民可能是单个人,也可能是社会团体。而在选举中公民通常作为集合体而出现,单个的公民对投票结果很难左右,虽然每个公民都有选举权,选举是每个公民作为个体享有的权利,但这种权利行使的结果却是许多公民共同行使选举权才能形成的。在选举中他们有时仅仅是作为个体在投票,但在更多的时候他们会结成联盟以便“共同”投票,如政党、社会团体在选举中发挥着重要作用。从这个意义上说,选举权是一种集体性的个人权利,作为个人享有这一权利,但这一权利要产生一种法律意义上的后果则需要群体“共同”作为。

  (二)宪法关系包括国家机关之间的关系。宪法关系包括国家机关之间的权力与权力的关系,但并不是所有国家机关之间的关系都是宪法关系。我们认为,下列国家机关之间的关系才是宪法关系:

  1、关于国家政权组织形式所体现的关系。从某种意义上来说,宪法是组织法,重在建立国家组织,调整各组织之间的关系,构成一种国家组织的宏观框架。具体包括,其一,议会和其它国家机关的关系。在议会和政府的关系中,议会通常都有监督政府的权力,在总统制国家,议会监督权的范围较窄,权力较小;在内阁制国家议会监督政府的权力较广,[7]如议会产生政府,监督政府,并可以通过罢免政府成员而“倒阁”。[8]在议会和法院的关系中,议会通常对法官的任命有一定的权限,[⑥]在许多国家法院还有权裁决议会的法律是否违宪。其二,国家元首和其它国家机关的关系。首先是国家元首和议会的关系,在有些国家,元首是由议会选举产生的,它一般要受到议会的制约,如议会可以产生它也可以罢免它;[⑦]在有些国家,元首不是由议会产生的,而是由选民或选举团产生的,这些元首受议会的制约一般相对较小,但通常也要受到议会的监督,在一定的条件下议会有权弹劾元首,[⑧]即使是世袭产生的元首也不能说与议会完全没有关系。[⑨]其次是国家元首和政府的关系,如果国家元首是实权的,元首通常就是政府的首脑,全盘主持行政工作;[⑩]如果国家元首是虚权的,他通常不插手政府事务,但往往也有政府首脑的提名权,[11]国家元首与政府之间的这种或虚或实的关系都是一种宪法关系。再次是国家元首和法院的关系,实权的国家元首通常有权提名法官,(点击此处阅读下一页)

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