【摘要】在现代国家的高福利政策下，缺乏节制的政府福利供给，已经成为诱发财政危机、管理危机、信任危机乃至道德危机的主要原因。欧洲新自由主义理念强调国家积极义务不能无限扩张，福利国家虽然不能没有行政给付制度，但同时需要防范制度的内在风险与负面影响。国家财税福利虽然重要，但市场和家庭、社会中介组织对社会福利的贡献也不可或缺，福利渊源上的自主性与自筹性可有效节省国家财政，并可避免因国家过度保障导致民众的给付依赖和公权力恣意扩张。

【关键词】行政给付；限度；国家辅助性原则

行政给付制度并非“有百利而无一害”，现实告诉我们，当一种制度的功能在理论上被无限夸大、在现实中被无限扩张时，那就很可能意味着制度的异化：滥用、冲突、寻租乃至失效。只有真正认识到行政给付制度的限度所在，才能在理论上保持适当的预见性，做到未雨绸缪，避免日后理论和实践上的双重被动。可以说，恰当地把握制度的限制性，与其说是限制了制度的空间，不如说是端正了制度的方向，从而开辟了制度的前景。

一、经验维度的考察

从各国行政实践看，行政给付[1]的不节制、政府包揽过多并不利于社会经济的发展，还会抑制公民的自由精神，影响公民的自由选择，甚至诱发财政危机、管理危机、信任危机乃至道德危机。

（一）行政给付的授益性易产生“给付依赖”

对于行政给付的接受人而言，获得给付意味着获得利益，行政给付是典型的授益性行政行为，受益人可以通过极小的代价甚至不付出代价即可得到相关利益，这极易造成受益人对行政给付的不正当期待和过度依赖。那些技术水平低或处于贫困边缘的劳动者，若其就业所得与失业救济和其他补贴相比并未有明显提高，许多人就会宁愿长期处于失业状态也不愿就业，从而滋生了社会普遍的“养懒汉”现象，在依赖行政给付的利益集团中产生“道德公害”。{1}（P119）所谓“道德公害”，是指当人们凭借行政给付的保障来改变自己的行为、重新界定其获得给付的条件时，可能理性地运用给付制度为他们提供的机会，在事实上制造出一些需要保障的条件，出现一个由给付系统本身创造出来的且又受其保护的利益集团，阻挠行政给付制度的进一步改革。道德公害一度出现在给付行政盛行的瑞典，诸如公民责任意识严重衰落，工资收入者滥用社会保障制度的关照。在瑞典福利制度背景下从事研究的经济学家阿瑟·林贝克（assarlindbeck）认为：“道德公害从长期看会比短期更甚。这是因为时间一长社会习惯就形成了，人们又以此去界定什么是正常的。这样，对福利救济的严重依赖就不再被认为是依赖，而变成了预料中的行为。”{1}(P119)“在一切都有国家保障的条件下，人们会逐渐养成依赖甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退化，以至经不住人生道路上的任何风浪打击。”{2}(P11)

另外，行政给付的授益性还导致了社会保障刚性增长的特征，在实践中表现为给付的项目结构、覆盖范围、待遇水平等方面只能上不能下。因为人类社会的发展不允许倒退，受益群体更不会让一种社会保障制度消失，不可能允许政府将自己从已经进人的社会保障网络内剔除，更不会认同社会保障待遇水平下降，保障规模因而不断扩大，保障支出亦不断膨胀，这种趋势愈快，政府的财政压力愈大。

（二）行政给付的侵益性易导致“不公平感”

行政给付的主要内容如教育、劳动就业、劳动保障、失业保险、医疗保险等需要高额费用及政府大规模投人，最终依赖于纳税人的仁慈。行政给付的义务主体是复杂的，表面上的义务主体是政府，但因为政府并不进行生产，其对受保障者的给付能力主要取决于他对市场主体征收的税款，因此实质的义务主体是拥有财产权的市场主体。对行政给付的强调必然要以对纳税人财产自由权的限制为保障，对广大纳税人而言，行政给付具有侵益性。[2]“铁的事实是：国家不是，也不可能只有一只手。它有两只手，一只管拿，一只管送—换句话说，它有一只粗暴之手，也有一只温柔之手。为了干第二件，必须先干第一件。”{3}（P187）当我们在人道主义、生存权优先、实质公平等温暖甚或高尚的理由下大谈特谈行政给付的必要性时也必须关注这样的事实：看得见的给付越多，看不见的掠夺也越多。在吉登斯看来，行政给付是“把富人，特别是能作更大贡献的人的钱拿来交给穷人的做法”，“前者的凭空损失和后者的凭空得到，客观上容易产生快牛遭鞭打，慢牛吃好草的新的不公正，从而压制了双方积极性，削弱了社会发展的动力。”{1}（P87）

总之，行政给付带有一定程度的均贫富的性质，存在权利义务不对等的问题。对于缴纳费用者来说，缴纳的保险费越高以后获得的待遇不一定越高，权利与义务被人为地割裂。高水平的行政给付要依靠高税收，高税收必然影响投资者的投资回报，从而造成投资意愿不高，创造动力不足，生产和消费比重失衡，最终会影响经济的增长速度。

（三）行政给付的行政性易生成“官僚病”

行政给付依靠社会生产再分配，国家就必须拥有强大的权力（如公益征收、征税等），它要运用经济的、行政的、法律的手段对社会进行调节控制。为维持行政给付体系的运作，必须建立起与此相适应的服务体系，这是一种自上而下的国家机构运行机制，既是官僚化的、脱离群众的和低效的，也是不民主的，而且这个服务体系即政府中的政治家和公务人员在市场经济活动中，也在追求个人利益最大化而非绝对大公无私—或常常任意扩大自己的职能范围，滥用权力甚至主动寻租，或怠于行使权力。行政给付制度一经建立，便成为一套具有自身逻辑的自主系统，而不管能否达到设计者期望的目的。其弊端主要表现在以下方面：

其一，无法反映和满足个体的特殊偏好与需求。在行政给付领域，政府强制人们统一购买社会保险，任何企业和个人都不能根据自身的情况加以选择，即这个由各个部门组成的庞大的社会服务体系，需要在分配社会福利资源时采取统一的标准，这就难以照顾到特殊群体的需求。此外，行政给付的主要动机是“父爱主义”的照顾和保护，它没有为个人留下自由与空间，损伤了现代社会个人对自身及自我选择的担当，剥夺了个人自主、自助的能力。

其二，行政成本增加。行政成本是指政府组织在为社会提供公共服务、生产公共产品的活动过程中所耗费的人力、财力和物力资源的总和。某种程度而言，行政给付是一种“奢侈品”，要提供给付，必然要求政府掌握、控制、运用经济资源和社会资源，而且给付职能越强化，给付项目越多，给付范围越广，给付越周到、充盈，意味着行政成本越高。实施行政给付要依靠不断增加的工作人员，逐年提高管理费用；要不断增加工作部门，各部门之间难以协调，容易造成资源的重复和浪费。另外，政府属于非营利组织，往往更注重任务的完成及最后结果，而忽略完成任务所需的投入，投入和给付产出相脱节，使得政府组织在客观上缺乏降低成本的内在动力，不需要想方设法降低服务成本。

其三，权力滥用。给付行政既复杂又专业化，且多表现为金钱、实物发放，行政主体由此而掌握较大的权力（尤其是裁量权包括警察裁量权）。“在给付行政中，新的警察权力会滥用，既会侵犯公民传统的财产权，也会侵犯公民的新财产权”。{4}(P171)依据委托代理理论，行政给付机构的工作人员作为代理人，在被代理人监督力度有限的情况下，从“经济人理性”的角度出发，很可能违背被代理人意志，损害被代理人利益，做出挪用社会保障金、滥发社会保障金等行为，损害社会保障资源的配置效益。2006年发案的上海市劳动和社会保障局违规使用社保资金案即为典型。

其四，行政给付低效。除了前述的高成本导致行政给付低效以外，还有一点不容忽视：行政给付由政府主导，社会保障事业由政府独立从事，没有其他机构与之竞争，具有天然的“垄断”性质，这也使得对社会保障基金的投入与产出效率无法进行横向比较，导致社会保障基金运营和管理经常处于低效率状态。“比照于其他民主的、非集权化结构的社会政策，官僚制吸收了越来越多的资源，但却提供了越来越少的服务。”{5}(P9-10)

对于上述弊端，吉登斯有过较全面的阐述：“依赖于自上而下的福利分配制度的主要动机是保护和照顾，它没有给个人自由留下足够的空间。某些类型的福利机构是官僚化的、脱离群众的、没有效率的，而且福利救济有可能导致违反设计福利制度之初衷的不合理结果。”{1}（P117）

二、新自由主义理论的醒示

秉承欧洲自由主义传统的新自由主义思潮，兴起于20世纪70年代。当时，大量采用行政给付制度的福利国家正陷入合法化危机。新自由主义者注意到，行政给付的落实最终依赖于政府的干预，依赖于政府对私人财产的征收，依赖于对公民各项自由的限制，而对公民自由权的限制往往是不正义的。

提示行政给付制度限度的新自由主义者首推哈耶克。个人自由是哈耶克自由理论的核心部分，他认为，自由竞争作为协调人类各种努力的工具，给予每个人一个机会，去决定某种职业是否足以补偿与其相关的不利和风险。{6}(P41)削弱这种能力，就是对人类福利的破坏。政府不应该承担满足各种福利需求的责任，而应该由市场的自发性及个人竞争能力的提高来解决。哈耶克还论证了平等与福利给付的关系，因为行政给付制度对社会正义的诉求，很大程度上是对平等的诉求。在哈耶克看来，行政给付所要提供的福利，本来只关涉个人动机与需要，为了平等和追求公正而采取的给付政策，必然会使一部分人的所得被另外一些人占有，这种以损害一部分人的利益来满足另一部分人的需要的做法，“其结果就一定是他们在实际地位上的不平等。”{7}（P104）当然，哈耶克并非完全排斥政府的给付职能，他认为社会应存在着一个安全保障的底线。他也不反对政府以有助益且不会造成任何损害的方式，推动甚或领导这方面的活动，他只是反对推行给付政策的某些与自由相冲突的手段。他区分了福利国家的三种抱负：一种是对所有的人都提供一定的最低限度的生计保障，这种抱负可以在无损于个人自由的情形下予以实现。第二种抱负是确使某人或某些人获得一定生活水平的保障，这是一种不可以为所有人获得的绝对保障，这种保障可以在一定的程度上予以实现，但要付出超出人们想象或愿意承受的代价。第三种抱负是欲求运用政府的权力以确保更公平或更正当的财富分配制度。这意味着政府的强制性权力可以被用来确保特定的人得到特定的东西，就这一点而言，它要求对不同的人给予一种差别待遇或不平等待遇，而这与自由社会是不相容合的。{8}(P10-11)

另一位自由主义者诺奇克对行政给付制度的批判更为激进。他认为：“个人拥有权利，而且有一些事情是任何人或任何群体都不能对他们做的（否则就会侵犯他们的权利）。”{9}（P1）他论证了大量采行行政给付制度的福利国家必然侵犯个人的权利，尤其是财产权、自由权，因而是不正当的。他指出：“我们每个人都愿意为了获得较大的利益或避免较大的痛苦而承受某种痛苦或牺牲，如节食以求得健康。但为什么不能为了社会整体或大多数人的利益而牺牲某个人或少数人的利益呢？因为并不存在可为自身利益而作出某种牺牲的社会实体。只存在个人，只存在各有自己的生命的不同的个人。每个人都是一个单独的人，只拥有唯一的生命。为他人作出牺牲，并不能像为自己作出牺牲那样能从牺牲中得到更大的利益。每个人在道德上都有同等的尊严，谁也不能凌驾于他人之上，要求他人为其作出牺牲。国家或政府也无权要求一些人为另一些人作牺牲，而必须小心谨慎地在公民间保持中立。”{10}(P225)

就行政给付的生存照顾功能而言，新自由主义者根本不相信自由市场无法解决贫困以及生存照顾服务的提供问题，毕竟迄今为止的人类历史提供了大量证明自由市场能使经济繁荣、财富增长的证据，而贫穷或匮乏的现实存在总是可以被解释为是市场受到了人为干扰、尚未充分发挥其潜能的结果；即使承认市场经济下贫富差距不可避免，穷人无法享受到基本的生存照顾服务，新自由主义者也不相信政府能够解决这一市场无法解决的问题，或者根本就认为政府不应该解决这一问题。{11}(P80)我们可以在诺奇克的经典著作《自由、无政府与乌托邦》中找到太多这样的论述。

对新自由主义者来说，强调对归属的需要不能损害个人自由的基本需求，重要的是“把自由作为第一个考虑因素的出发点，至于个人如何使用他的自由，属于个人伦理和哲学的范畴”。{12}（P14）例如，如果把对穷人的救济看作是个人的事而不是政府的责任，那么，这种“旨在于帮助较不幸的人的私人慈善行为”就被“看作正确使用自由的一个例子”。{12}（P188）相反，如果由国家以再分配的方式来实行福利制度，改善穷人的贫困状况，那就是用强制代替自愿，对自由主义的原则就是根本的破坏。新自由主义者批评行政给付政策削弱了劳动者的工作动机，国家干预破坏了自由竞争原则。他们对福利国家最大的指责，就是大力推行行政给付制度会造成人的依赖性，使人们只知道接受给付，而不愿努力工作改变境遇。“福利国家已把全民族娇惯得既脆弱又懈怠，尤其是劳动大军不经工会同意就可以随意举行罢工，或者躲在工厂的一个角落里聚众玩纸牌而不做他们领取了丰厚报酬应该做的本职工作……工会权力膨胀以及随之而来的官僚主义和缺乏文化素养，引起了强烈的不满”。{13}(P33-34)

三、国家辅助性原则的引入

在现代国家，由于不能归责于个人的原因导致个人的自立性生存出现困难的情况大量存在，个人“自求多福”的极端自由主义主张显然无法应对风险社会中人们的生存权、发展权需要。“福利国家令人尴尬的秘密在于：尽管它对资本主义积累的影响很可能是破坏性的，然而废除福利国家所带来的影响将简直是毁灭性的。”{5}（P7）探讨行政给付制度的限度并非要剔除该制度，而是要防范该制度内在的危险，寻求完善途径。既防范行政给付不节制的副作用，关注自由权的维护，又不轻视国家积极义务的国家辅助性原则已成为现代给付行政的重要原则。

国家辅助性原则的首倡者当推德国法学家福斯多夫，而且耐人寻味的是，福斯多夫先是于1938年发表了《当成是给付主体的行政》，提出了国家对公民负有广泛的“生存照顾”的义务，但1959年，他又发表了《服务行政的法律问题》，对前述观点进行了修正，提出了“辅助性”理论，指出当时的社会和30年代的社会在本质上有极大的差异。除了在国家陷入战争及灾难的非常时期外，在和平时期，应由“社会之力”来解决其成员的生存照顾问题，而非依赖国家及行政的力量。国家只有在社会不能凭己力维持稳定时才充当一种“国家补偿功能”。{14}（P85-86）这一见解在20世纪70年代得到了重视，典型的捍卫者如德国著名宪法学者彼得斯，他认为实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务。但是，这种国家追求、实现公益的行为，必须在社会的个人，凭自己的努力，都无法获得利益，也因此使公益无法获得时，方得为之，故是一种次要性的补助性质的辅助行为。{15}（P189）概其要旨，国家辅助性原则是指，社会保障的责任首先应当由国民个人或者团体自己来承担，只有国民个人或者团体自己不能完全承担或者不能很好地承担时，才由国家予以填补相应的部分，故又称“补充性原则”。根据此原则，私人自主和自治活动应当优先于国家行政。

20世纪70年代以来，许多福利国家和由政府提供大部分社会保障税的国家为应对财政危机、管理危机和信任危机，纷纷践行国家辅助性原则，采取多元化的福利措施。在日本，“行政主体以一般纳税人的负担所进行的给付活动，原则是对私人或家庭、市町村等共同体无法充分实现其生活上的重要利益时，实施的补充性活动。”{16}（P333）在一度实行普遍主义福利的英国，1979年至1997年，历届政府都对公众作出承诺要削减政府的作用，当然也包含着削减国家福利供给，福利制度采行了“补救模式”，即“高度重视家庭、自愿和基于市场的服务—被设定为福利的自然源泉，国家福利只应该在这些机制出现差错时予以提供”。{17}（P8）英国首相布莱尔的政策顾问吉登斯提出的“积极福利”、“福利社会”主张，与大陆法系的德国、日本尊崇的国家辅助性原则也颇多契合该主张强调个人的责任，倡导公民个人和政府以外的机构也应为福利做出贡献，尊重财产自由、市场自治和市民自负其责。“被理解为积极福利的福利开支将不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构（包括企业）一起通过合作来提供。”{1}(P132)“福利供给的重组应当与积极发展公民社会结合起来。”{1}(P122)总之，“各国政府在社会保障制度的提供上，不再扮演传统福利给付中惟一‘提供者’的角色，而是逐渐转为扮演‘减轻负担者’的角色。”{18}(P75)

国家辅助性原则与“分散化”、“去官僚化”等现代行政国家行政组织改革的重点内容相结合，核心问题就是政府之外的其他类型的主体也应承担服务任务。其核心思想如下：

1．强调公民的自立，明确个人的自救责任。吉登斯认为，现代国家仍需要保证公民的自立，公民要在自立的基础上谋求发展，对于自身生存权的继续，个人负有第一位的责任，“无责任即无权利”。公民有能力自求生存，国家就不进行干预。在吉登斯的影响下，英国布莱尔政府突出工作的中心地位，提出“让能工作的有工作，让不能工作的有保障”，强调要把“工作当作为那些有能力工作者摆脱贫困的最佳道路”，“政府的目的是重建围绕工作的福利国家”。{19}(P287）此外，日本《生活保护法》第I条规定：“本法律的目的为国家基于《日本国宪法》第25条规定的理念，对于一切生活贫困的国民，相应其贫困程度实施必要的保护，在保障其最低限度生活之同时，以帮助其本人的自立。”

2．重视家庭的自助功能。家庭成员之间的互相救助对于个人的生存权、发展权非常重要，而且与社会成员之间的救助不同，家庭成员之间的救助是一种法定义务。“在一些国家，政府主导的有关社会保障项目通常与家庭保障有机地结合起来，或者制定相应的家庭政策，对家庭保障给以扶助。”{20}(P168-169)日本《生活保护法》第4条规定了行政给付要以生活贫困者将可以利用的资产、能力以及其他一切应用于维持最低限度生活为前提，民法所规定的扶养者的扶养以及其他法律所规定的扶助均优于该法律的保护而施行。贯彻家庭成员之间的救助义务主要体现在对行政给付申请人及家庭成员的财力审查上。在财力审查的范围上，有些国家如奥地利、德国、瑞士、日本，政府在接受救助金申领时，不仅考察申领人及其配偶的现有财力，申领人的父母、祖父母、成年子女的财力状况也在考察之列。

3．发挥非营利组织的作用。在西方国家历史上，对弱势群体提供救济的职能一度由非营利的各类慈善组织、社区服务中心主导，只是自20世纪二三十年代后，许多国家把公民的生存照顾义务交给了政府主导，纷纷迈向福利国家，非营利组织的作用有所下降。但随着福利病的出现，政府对行政给付的巨额支出感到力不从心，西方社会重新把眼光投向非营利组织。而且，有学者认为，“德国的非营利部门在福利国家成长的过程中不但没有衰落，反而得到了发展。在幼儿保育等方面，第三部门的团体几乎垄断了提供服务的机会。在比利时和奥地利则像在德国一样，有将近一半的社会服务是由非营利性团体提供的。”{1}(P116)

4．适度引入市场机制。在许多国家，以往由政府免费或部分付费提供的保险项目，部分地转移为个人自行依需要向市场购买，即“透过消费而非透过夺取”以达成福利保障，某些保障性服务需支付一定的对价。因为企业比政府机关更具有创新性和回应性，更能灵活地处理复杂的情势，更能了解并回应个人的特殊消费需求。当然，福利给付的再市场化“并非是指所有经费和成本均由个人来提供，实际上，许多私人补充福利方案都相对得到政府的经费补助。”{18}（P76）

必须注意的是，“行政任务承担主体分散化与多元化的目的在于更好地保证公共任务的执行，国家不能借此推卸自己的宪法责任。”{21}(P379)国家辅助性原则仍然视政府为一个重要的福利资源，而非完全由上述组织替代，在保障公民的生存权和发展权问题上，政府也要发挥作用而不能无所作为，在个人、家庭、社会团体、企业、地方办不了、办不好的事务上，拥有巨大财力物力的政府就要积极行动起来，为公众福利提供服务，发展给付行政。国家辅助性原则和积极福利思想旨在把行政给付所针对的每一个消极问题都置换成积极的“变匮乏为自主，变疾病为健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。”{1}(P132)

新中国历部宪法都规定了公民受行政给付的社会经济权利，当下的中国，一方面，人们对行政给付制度的必要性、重要性早已达成共识，另一方面，对行政给付制度力所不逮问题的理论分析也逐渐深入，我国目前以社会保障为重心的行政给付制度改革，在很多方面正在践行“国家辅助性原则”。例如在鼓励个人自救和“工作换给付”方面，我国《城市居民最低生活保障条例》第3条规定：“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。”第10条第3款规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”在家庭自助方面，依据我国婚姻法对家庭成员间扶养、抚养、赡养义务的规定，《厦门市最低生活保障办法》第11条第5项规定：“未通过诉讼或者未通过有关单位向非共同生活的有承担能力的法定赡养人、扶养人或者抚养人要求给付赡养费、扶养费、抚养费的，不享受最低生活保障。”非营利组织发挥作用方面，我国各类非营利的慈善组织一直是为弱势群体提供救济（如资助贫困失学女童的“春蕾计划”）不可或缺的重要生力军。在通过市场机制提供部分生活保障方面，各大商业保险公司开办的重大疾病险和意外伤害险在实践中着实帮助很多人走出了困境。

吕艳辉，黑龙江大学法学院副教授。

【注释】

[1]因给付的财源不同以及受给资格和受给额要求不同，行政给付可大体分为公共救助性给付和保险性给付两大类，前者的给付资金靠赋税保障，后者主要依赖受给者及其雇主的保险金，二者在运作中的副作用表现有同有异，后者会涉及雇主、企业的社会负担。为论述方便，本部分主要分析公共救助性给付运行中的弊端。

[2]行政给付的侵益性还表现在对具体相关人的影响方面。由于国家公共财产和公共资源的有限性，对部分人给付意味着对其他人不能给付或起码不能足额给付，如当存在处于竞争关系的复数申请人时，对竞争关系中的任何一方申请人予以给付，对于另外的非受给者来说，就具有侵害性的效果。但这是微观的效果，本文不予讨论。

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