李中建:我国农民工政策变迁:脉络、挑战与展望

选择字号:   本文共阅读 641 次 更新时间:2012-07-14 09:57:55

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李中建  

  更重要的是,由于流动性大,企业担心在职培训的收益外流,对农民工采取只用不培养的态度,很少将农民工纳入到企业的职业培训和发展规划中。一旦农民工的体力、耐受力不复存在,随时就会被城市就业部门所抛弃。其次,从社会资本来看,虽然基于乡土网络的地缘、亲缘关系能够为农民工就业提供有效的支持,但这种网络毕竟是封闭和狭隘的,在城市中所能接触的资源极为有限,不仅无法保证在城市部门的摩擦性失业中获得稳定的支持,而且由于社会身份、经济地位的差异,农民工只能依赖和认同老乡、熟人等乡土网络,缺少向外延伸的途径,在城市中既没有归属感也无主人翁意识,呈现出“内卷化”的趋势,成为工作在城市、生活在社区,却又是局外人的特殊生存状况,基本上丧失了在社会阶层中向上流动的可能性[10]。最后,从物质资本来看。农民工工资水平普遍偏低,务工收入微薄。上世纪90年代,扣除物价因素后,农民工的实际工资收入基本没有增长;2004—2007年,实际工资年均增长7%左右,增幅比同期城镇职工低3—4个百分点[11]。如果考虑社会保障欠缺、劳动保护薄弱和加班、拖欠等因素,靠工资收入是很难实现彻底转移的。再看农民工的土地经营权和宅基地,虽然土地对农民工是一种终极的保障,但对于那些虽然已经在城市有稳定就业门路和较高务工收入的农民工而言,即使他们向城市的迁移意愿强烈,由于目前的土地市场发育不完善,土地经营权流转所带来的经济收益较低,而宅基地和农村房产的转让还存在政策法规上的限制,城市高昂的房价显然使农民工在城市安居的愿意无法实现。可以说,农民工现有的人力资本和物质资本状况决定了其流动的不稳定性和转移的不彻底性。

  (五)对农民工管理与农民工服务需求脱节使政策的有效空间极为狭窄

  国务院2001年开始清理整顿对农民工的收费,随后又取缔了不必要证件的办理要求后,流入地城市仅仅能通过办理暂住证和婚育证进行社会治安和计划生育的管理与服务。客观上看,现行的政策取消了对农民进城务工的限制及不合理收费,有助于农民工的平等就业,但流人地城市则基本上用管理取代了服务,呈现出政府部门和农民工“两不情愿”的局面:一是农民工的公共服务需求与供给形成了巨大的缺口。农民工所急需的职业培训、就业服务、劳动权益维护、子女教育、卫生防疫等公共服务缺乏明确而积极的提供方,而城市的管理及公共服务部门的编制、经费则是按城市居民的规模而确定的,将其对象扩大到农民工群体无疑会加剧人员、经费的紧张,这就是近些年各界呼吁的让农民工平等享受城市公共服务但没有实质性进展的症结所在。而由此出现的农民工合理需求与公共服务供给的巨大缺口,在合法的、正规的服务缺失的情况下,一些不规范的、灰色的组织则从中“补位”:不达标甚至有安全隐患的农民工子弟学校解决子女上学难题,老乡会甚至帮会帮助其讨薪、工伤赔偿等,非法行医、黑诊所去弥补正规医疗机构所没有覆盖的空白区域等。二是政府部门的管理手段与农民工的流动就业状况不匹配,导致管理手段低下。以证件管理为例,以前曾经以就业证作为控制外来流动人口规模的手段,但农民工本来从事的工作就是大量的非正规就业,基本上不理会办理就业证的要求,就业证管理自然效果甚微;在就业证作为对农民工规模和信息采集渠道被取消后,管理部门主要靠暂住证获得相关信息,但农民工流入城市的主要目的是实现在家乡所达不到的经济收益,尽量节约其住房支出,暂住证办理率低。一些城市转而采取出租屋管理为核心的管理手段,但一方面房屋出租人并不会主动配合管理部门申报流动人口状况,同时,它又不能涵盖占流动人口高达39.61%的集体户人口,而居住在集体宿舍、工地等的农民工仍无法纳入到管理部门的视线之内[12]。政府的管理、服务愿望与以农民工为代表的流动人口状况、需求不匹配严重限制了现有政策的作用空间。

  

  三、未来我国农民工政策的展望

  

  鉴于农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分,农民工政策不仅将影响工业化、城镇化的道路、方向、水平和质量,而且决定着未来我国的产业工人队伍的素质、未来城乡人口分布结构,未来的农民工政策的效果应体现在农民工就业质量和转移稳定性的提高上,近期的政策措施宜从如下几个方面展开:

  (一)加强教育和技能培训,通过提高素质实现农民工高质量、高稳定性就业

  要实现从“中国制造”向“中国创造”的转变,要大幅度转移农村剩余劳动力和缩小城乡收入差距,都离不开农民工劳动技能和素质的提高。在农民工就业前培训上,加大对农民工培训的投入,整合分散的培训资金,积极构建以就业效果为评价标准的培训体制机制建设,由农民工自主选择培训机构,切实提高职业培训的质量和效果。在农民工的在职培训上,要根除“一厂两制”现象,主管部门要监督企业按规定提取2%职工工资用于职工培训,参照企业职工中城市户口和农村户口的比例,将农民工的在职培训和晋升纳入到企业的员工发展规划中,打通农民工在体制内的上升通道。

  (二)全面落实劳动权益保护,实现农民工体面就业

  输入地政府要将维护农民工劳动权益作为政府基本职责,作为促进社会公平正义、维持社会稳定的重要环节来部署。城市政府要在充实劳动执法的编制和预算上,切实强化劳动执法队伍建设,根据行业特点,持续推进劳动合同签订率,完善农民工工资付出保障制度。积极探索工会组织建设的有效途径,指导各种所有制企业建立工会,确保农民工有利益代言人,发挥工会在推进工资集体协商、生产安全、职业病防治中的关键作用,将农民工劳动权益和社会权益构筑在能代表其利益的工会、代表社会公正的政府和代表厂商的雇主三方有效协商体系中,建立工资合理增长的长效机制。

  (三)多渠道筹措资金,逐步实现农民工的安居问题

  将农民工纳入到城市住房保障体系中,建立健全城市保障性住房体系的资金筹措机制,按一定比例抽取国有土地转让收益,政府财政补贴的方式,根据本地农民工总量情况,将那些有稳定就业收入、居住一年以上的农民工与市民同等对待,大幅度增加农民工也能住得起、交通方便的廉租房或经济适用房的供给量。在税收、土地规费、银行信贷上,鼓励各种社会资本投资于保障性住房建设,逐步将流动的农民工通过适用性住房稳定下来。

  (四)扩大公共财政支出,通过农民工共享城市公共服务促进稳定迁移

  流入地城市要将农民工的就业服务、子女教育、医疗卫生、计划生育、精神文化需求统筹考虑,在制定本市经济社会发展规划时,将农民工对公共服务的需求计算在内。通过财政持续投入的方式,加大对城市基础教育、医疗卫生、职业介绍服务方面的投资,使有稳定就业门路的农民工子女能受教育、夫妻能团圆、家庭能更完整、医疗卫生更有保障,实现从候鸟式流动向稳定移民的转变。这种转变对于城市年龄结构的年轻化,对于改善农民工状况,包括对于改善城市用工短缺和用工成本逐渐升高,都会起到积极的作用。

  (五)确保承包土地权益,为农民工转移提供有效保障

  土地作为农民工的最终保障,在整个工业化、城镇化过程中,都将发挥着稳定器的作用。继续推进土地经营权流转,完善土地经营权市场,对于已经在城市有稳定就业门路、不愿返乡的农民工,通过出租、参股、出让其土地经营权等方式,为农民工在城市购买住房或租赁门店提供资金支持,盘活其土地承包权。禁止违法收回、调整、强迫农民转让承包地的做法,始终使农民工向城市的流动与迁移建立在自愿、自由的基础上,避免其他发展中国家快速城镇化过程中出现的大城市病和贫民人口在城市聚居问题。

  

  【参考文献】

    [1]欧阳慧.我国农村劳动力转移的阶段特征及政策演进[J].重庆社会科学,2010,(2):25-28.

    [2]中华全国总工会新生代农民工问题课题组.关于新生代农民工问题的研究报告[N].工人日报,2010-06-21(1、3).

    [3]国家人口计生委流动人口服务管理司.中国流动人口生存发展状况报告[J].人口研究,2010,(1):6-18.

    [4]蔡昉.人口转变、人口红利与刘易斯转折点[J].经济研究,2010,(4):4-13.

    [5]都阳.农村劳动力流动:转轨时期的政策选择[J].经济社会体制比较,2010,(5):90-97.

    [6]张翼.“十二五”期间中国必须关注的三大人口问题[J].河北学刊,2010,(1):8-15.

    [7]城市化进程中的农民工问题课题组.珠江三角洲农民工调查报告[J].珠江经济,2007,(8):61-74.

    [8]陈诗达,张春玉.浙江农民工问题调查报告[J].浙江经济,2007,(11):32-35.

    [9]周其仁.机会与能力——中国农村劳动力的就业和流动[J].管理世界,1997,(5):81-100.

    [10]刘传江.新生代农民工的特点、挑战与市民化[J].人口研究,2010,(2):34-39.

    [11]韩俊.中国农民工战略问题研究[M].上海:上海远东出版社,2009:31.

    [12]宋健,何蕾.中国城市流动人口管理的困境与探索—基于北京市管理实践的讨论[J].人口研究,2008,(5):41-47

  

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