王晓毅:扶贫视野中的民间组织:机遇与风险

选择字号:   本文共阅读 2747 次 更新时间:2005-01-21 20:18:26

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王晓毅  

  

  在过去20多年的缓解农村贫困行动中,中国取得了很大的成绩。与此同时,各种民间组织也从事了许多扶贫活动,自身也迅速发展。从这个角度上说,在民间组织对扶贫做出贡献的同时,扶贫给民间组织的成长提供了巨大的空间。

  

  从事扶贫的民间组织大体上包括了三类,也就是海外的民间组织、国内民间组织和基层的民间组织。

  

  海外的民间组织很清楚,主要是指那些在大陆之外建立的民间组织,包括国际民间组织,也包括港澳台的民间组织,他们在扶贫工作中起到了重要的作用,这些作用主要表现为:

  

  资金支持:这些组织在海外筹集资金,大大增加了贫困地区的投入。比如乐施会和世界宣明会,他们的项目区域涉及到贫困地区的数十个县,在每个县的投入都达到了数百万元,对于贫困地区来说,这无疑是一笔重要的投入。比较起政府的扶贫支持,在项目区域内,民间组织投入的资金更为集中,项目区域往往仅函盖数个乡镇或村,对于这些受益乡村来说,来自民间组织的投入无疑是巨大的,在某些项目点上的投入甚至要比政府的扶贫投入更多。

  

  新的方法和理念的引入:民间组织不仅仅为贫困地区带来了紧缺的资金,也同时将新的扶贫理念带入到扶贫行动中。比如在扶贫中的志愿者精神在很大程度上是随着民间组织进入而开始在扶贫领域中被推广。再比如参与式扶贫也是由民间组织在扶贫项目中逐渐推广开来。比较起多边和双边的援助项目,民间组织的扶贫项目有两个比较明显的特征,首先是民间组织的项目在一个地区的持续时间往往更长,许多项目的持续时间都在10年以上,这给项目以实验和修正的机会。许多民间组织所实施的项目都在实施过程中不断地调整自己的战略和实施方案,以适应当地的情况。此外,民间组织的管理机制也往往具有更大的弹性,可以使他们比较方便地作出战略转移。正是在这个基础上,不同的民间组织形成了自身特色,出现了不同的扶贫模式。有些民间组织以解决贫困地区的基础设施为己任,为贫困地区修建了许多基础设施。一些民间组织以贫困地区的能力建设为己任,致力于对贫困地区的农民和地方干部进行培训。

  

  当联合国将减少贫困作为国际社会前年目标的时候,有越来越多的海外民间机构进入到中国的内地,从事与缓解贫困相关的工作。在许多边远落后的农村地区都活跃着许多民间机构。即使在西藏这样高海拔地区也有许多民间组织在活动。通过参与扶贫活动,民间组织的活动范围大大扩大了。从地域上说,他们到达了很多过去很难到达的地方;从影响上看,民间组织的影响也提高了,他们的活动不仅得到了当地贫困农民的认可,也得到了地方政府的认可。扶贫行动扩大为海外民间组织活动提供更大的空间。

  

  与海外民间组织进入中国的扶贫领域同步的是中国国内民间组织的发展。国内民间组织的背景不完全相同,一部分国内的民间组织具有较强的政府背景,在原有民间组织管理体制下,他们往往与他们所从属的政府机构有密切相联系,如青年团、妇联系统,或民政系统。官方背景为这些民间组织动员资源提供了合法性和强有力的制度保证,在扶贫的资源动员中,他们也起到了重要的作用,典型的如扶贫基金会。与这些具有官方背景的民间组织不同,那些缺少官方背景的民间组织动员资源的能力往往要弱一些。作为国内新生的民间组织,不管是否有很强的官方背景,国际机构的支持都是这些国内民间组织最重要的筹资手段。尽管海外的民间组织和一些国际机构对国内民间组织的资金支持多少还缺少官方的统计,但是可以看到,国内的民间组织,特别是规模比较小、刚刚起步的组织,往往对海外资金的依赖很强。

  

  国内民间组织的发展至少在两个方面推进了中国的扶贫事业。首先是增加了社会参与。民间组织积极参与扶贫项目,使一些有志于从事扶贫的人员有机会参与到扶贫工作中。与政府的扶贫项目不同,多数民间组织参与扶贫工作带有较强的志愿者精神,对于他们来说,扶贫不仅仅作为一项工作,也同时是自己的理想和事业。其次,增加了扶贫资源进入贫困地区的管道。尽管对于多数国内民间组织来说,他们直接筹措资金的能力还比较弱,在很大程度上要依赖海外机构的资金支持,但是通过这些民间组织的活动,资源进入贫困地区的渠道多元化了。许多海外机构,包括许多双边机构,也越来越重视民间组织的作用,给国内的民间组织以支持。

  

  当然,渠道多元化的意义不仅仅在于单纯的数量增加,更重要的在于有多元化的理念和方式的介入,民间组织所掌握的资源,不论是资金和人力资源,都还有限,它们的许多工作都集中在社区层面,社区层面的经验对自上而下的大规模扶贫行动构成一种重要的补充和修正。许多在社区层面卓有成效的扶贫工作,如小额信贷和参与式扶贫,一旦被大面积推广的时候,就产生了许多几乎无法克服的问题。如小额信贷被用于扶持富人,成为产业化的工具;参与式村规划只是表面走过程,形式主义等等,这从另外的一个侧面反映出民间组织在扶贫重的微观行动具有重要意义。

  

  我们知道,中国的农民本身缺少表达的机会,而贫困农民就更缺乏。尽管扶贫被给以了很高的重视,但是贫困人群的声音并没有被很好地表达出来,许多扶贫行动可能反应的并非是贫困者的需要,毋宁说是援助者的需要。在这样的情况下,人们寄希望于民间组织,希望民间组织能够成为贫困者表达自己声音的一个渠道。比如在乐施会强调了贫困者被倾听的权利,这实际上表明贫困者的声音需要被表达出来。通过民间组织的活动,贫困者的声音开始被重视,比如参与式方法在扶贫中的普遍应用,这至少在项目实施的层面上开始倾听贫困农民的声音。但是在更高层面表达贫困者的声音还仅仅是开始,还很不够。许多国内民间组织为了争取更多的国际资源,他们对国际经验和国际间对话的重视要远远重于实际经验的积累,以及和贫困农民的对话。

  

  在国际机构和民间组织支持下,贫困地区也在逐渐产生一些基层的民间组织或准组织,这些组织被冠以各种名义,如农村发展协会、扶贫协会等等,也有一些组织还保留着项目办公室的名义,但是已经获得了越来越大的独立性。它们可能还没有以民间组织的名义注册,但是它们的职能却主要是依靠动员外部资源在本区域内从式扶贫活动。尽管他们可能还从地方政府那里得到经费的支持,但是已经脱离开政府的日常工作,不在政府原有的序列中。他们与国内的民间组织不同之处在于,他们的活动范围往往被限定在一定的区域内,具有很强的地方性。这类组织多数是在县一级活动,因为它们多数是项目的产物,而国际机构开展的扶贫项目多数是以县为单位,项目办也多建立在县一级。其次它们的活动也多局限于执行项目,比较其国内的民间组织,它们更依赖于外部的援助。这些机构本来就是由外部援助建立起来的,况且它们都在贫困地区,在当地几乎没有办法动员任何资源,它们仅仅成为各种援助进入贫困地区的一条管道。由于长期在基层社区执行项目,它们的经验带有很大地方性,是基于每一个地区的扶贫工作而形成的。

  

  比较起国内的民间组织来说,这些基层的草根民间组织(或准组织)的活动更加被动,尽管由于它们的投入才使扶贫项目能够达到比较好的效果,但是它们却很少有筹资战略,它们的活动往往由外部的资助者来左右。对于贫困地区来说,扶贫主要依靠外部资源的进入,从这个角度上说,越在基层的民间组织距离资源就越远,它们独立开展活动的困难就越多,从而在发展中也就更被动。

  

  这些基层的民间组织是在是在扶贫项目中生成的,它们是扶贫项目与贫困农民之间最直接的纽带,国际机构的扶贫理念是通过它们来实施的。许多外来的理念是通过它们的转化和工作,才与当地的情况结合在一起的。但是当项目结束,成为民间组织(或准民间组织)的时候,它们才发现,实际上扶贫资源距离它们很遥远。

  

  民间组织积极的参与了中国农村的扶贫开发,而在参与农村扶贫开发的过程中,它们的能力也得到了提高,它们的活动区域逐渐扩大,它们动员资源的能力也在加强。进入新世纪以后,中国的农村扶贫工作更为艰巨,面对那些经过多年扶贫尚未解决温饱,或者多次返贫的农民来说,帮助他们摆脱贫困更为困难,需要更为细致的工作,这为民间组织更深入的参与扶贫开发提供了机会。尽管民间组织动员资源的能力可能不如政府强,但是可以工作的更为深入,具有更多的灵活性。在面对那些特困人群的时候可以试验更多的方法。

  

  随着民间组织的发展和民间组织重要性的凸显,,民间组织本身也存在着越来越严重的风险,而这种危险如果不被克服,不仅民间组织在扶贫中的作用会受到损害,而且民间组织的发展也会出现问题。

  

  对于海外民间组织来说,最大的风险来自于与本土文化的冲突。海外的民间组织进入贫困地区以后,经常会在内心有一种优势心理,首先它们的是资金提供者,其次它们往往认为自己具有知识上的优势,它们的成员比当地人具有更高的受教育水平,它们所推广的经验往往在其它地方有过成功的经验,因此它们具有很强的自信,他们更多的关注如何将它们的理念和方法推广到项目地区,并取得扶贫的成就。当其行动并没有取得预期的成绩时候,它们往往指责当地的官员和项目执行人。指责它们的工作态度和专业知识。在许多扶贫项目中我们可以看到这种不和谐,当地人抱怨外来的民间组织不了解当地的实际情况,它们的思路并不能解决当地的问题,而海外的民间组织则抱怨当地人的不合作、缺少敬业精神和过于关注自己的收入。

  

  有海外学者对民间组织的发展进行了概括,认为民间组织已经进入到了第三代,第三代民间组织自我定位不同于前两代,它们不再是慈善机构,也不仅仅关注发展战略,而是试图成为发展的催化剂,也就是说不是为贫困农村设计出发展规划,而是要推动农村社区自身的变化。与这种角色相适应,许多海外民间组织将自己称为协助者,而不是发展者。但是称谓上的变化并不意味着行动方式的真正转变,许多海外民间组织因为提供了资金和发展模式而获得了某种权力,它们使用这些权力来促成项目区域向自己的预期的方向转变。

  

  当海外民间组织按照自己的模式实施项目遇到困难的时候,它们往往采取的方式是小型化,也就是缩小项目范围,在一个有限的范围内,通过集中的人力物力投入创造一个典型,这种方式被斯科特称为“微型化”。在一个小范围内,由于许多外在因素可以被控制,投入比较集中,因此可以在一个近乎实验室的环境中实现其预想的目标,但是这种实现并不意味着这种模式具有生存能力,因为集中的人力物力投入和控制影响因素只能在很少的项目点才有可能。这也是地方政府对民间组织项目的抱怨之一,许多地方政府认为,尽管民间组织作了很好的扶贫项目,但是它们的工作却是不可模仿的,因为小范围内的大投入是另外地方所不具备的。

  

  如果说海外的民间组织最大的风险是水土不服,因而将自己封闭在一个小环境中,做一些试验的话,对于国内的民间组织来说,最大的风险是在组织发展中忘记了自己的角色。国内民间组织的发展遇到最直接的问题是如何动员资源,特别是资金。一个组织发展的规模和影响往往与其所获得资金支持的多少有直接关系。国内的民间组织围绕着国际组织的援助展开角逐,以扩大自己所拥有的资源。于是围绕着资源的分配,一些规模较大的民间组织对资源形成了垄断,而一些规模较小的民间组织获得资源的空间被大大压缩。因为国内民间组织的资源很大一部分来源于国际机构,国际机构资源分配中的马太效应也助长了这种资源垄断。民间组织开展活动不得不需要资源,而一旦活动被资源所左右的,民间组织的角色也就发生了改变。

  

  从总体上来说,国内的民间组织发展还刚刚开始,许多民间组织还在向海外的民间组织学习,它们对海外民间组织有很强的依赖,不论是资金的筹措或开展活动的方式。在过去的多年扶贫实践中,国内民间组织对新经验的贡献并不很多,许多民间组织都是在海外资金的支持下,去重复和推广海外的扶贫理念。在新世纪的扶贫工作中,如果国内民间组织不能迅速成熟,去应对中国扶贫中的问题,它们就很难在扶贫中发挥作用。面对那些特别困难的农民,现在缺少现成的经验可供借鉴。

  

  那些基层的民间组织现在的地位很尴尬,尽管许多国际机构都支持在项目结束以后发展出民间组织,但是作为民间组织生存和发展方面所给予的支持却很少。尽管它们现在积累了农村工作经验,但是仅仅这些经验并不足以支持它们作为民间组织的生存。随着海外援助项目结束,许多准民间组织会消失,而那些已经建立起来的民间组织,除了很少的以外,大部分也都很难生存。

  

  如果说在扶贫活动中许多民间组织的到了发展,现在面对更为艰巨的扶贫工作,如果这些民间组织不能形成中国的扶贫经验,不能有针对性地解决现阶段扶贫中所遇到的问题,那么它们的存在将非常困难。

  

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