马岭:宪法中的任免权

选择字号:   本文共阅读 863 次 更新时间:2012-07-06 10:24:11

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  一、任免权之“任”

  

  宪法中规范的任免权之“任”,即产生,是指一个乃至几个国家机关通过依法“产生”其他国家机关的有关成员,进而“组建”这些国家机关(如换届时全面的“任”),或通过依法“产生”某国家机关的个别成员以“改变”这些国家机关内部的成员结构(如在任期内对个别人员的先“免”后“任”)。

  

  (一)“任”的主体

  

  即谁有权任,其任的资格是什么?根据是什么?宪法中规范的任免权其权力主体主要有议会、国家元首、政府首脑等。在实行两院制的国家,议会的任免权可能属于议会中的某一个院(如在美国主要属于参议院),在我国这样的议会设立常设机构且该常设机构有很大权力的体制中,议会的任免权往往在议会和其常设机构之间有一定的分工。

  

  1、议会的“任”

  

  议会在行使任之权时,其“任”的对象是否能够被“任”,有的是议会可以独立决定的,有的则必须与其他国家机关联手才能完成。前者如土尔其、以色列、新加坡的总统由议会选举产生;[1]我国国家主席、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长也完全由全国人民代表大会独立选举产生(我国宪法第62条第4、6、7、8项);在法国,“特别高等法院是由国民议会和参议院在两院每次全部或部分改选后,在各自的议员中选出人数相等的成员组成”(法国宪法第67条)。后者如我国总理的产生需有国家主席提名,副总理等需有总理提名,最高权力机关才能决定(我国宪法第62条第5项);在俄罗斯,联邦政府主席人选由总统向国家杜马提出后,国家杜马才能审议并作出决定;[2]日本总理大臣由国会从国会议员中提名,天皇依据国会之提名任命(日本宪法第67、6条)。

  

  2、国家元首的“任”

  

  国家元首的“任”之权,在有的国家是虚权,在有的国家是实权,但一般都需要与议会或政府首脑配合才能行使。如政府首脑的产生,或者由国家元首提名,议会决定,国家元首任命,如我国总理由国家主席提名,全国人民代表大会决定,国家主席任命;或者由总理建议,总统任命,如新加坡宪法第19条第1款规定:“总检察长的任命应由总统在取得总理的意见后从具有任高等法院法官资格的人中任命之。”在有的国家,国家元首则在某些方面有独立的任命权,如“法国总统有权直接任命总理,既不需要任何人附属,也不须提交国会作信任投票”。[3]

  

  3、政府首脑的“任”

  

  政府首脑的“任”之权,一般也要受议会或元首制约,或受二者的共同制约。政府总理的任之权受国家元首和议会共同制约(但主要是受议会制约)的,如在我国由总理提名部长,最高权力机关决定,国家主席任命(宪法第62、67、80条);只受议会制约的,如美国总统提名部长,参议院审议(虽然美国总统既是国家元首,又是政府首脑,但提名部长应该视为其作为政府首脑所享有的权力);只受元首制约的,如在俄罗斯,由联邦政府主席向总统提出联邦政府副主席和部长的人选,总统任命(无须征得国家杜马的同意)。[4]在英国等议会制国家,政府首脑本身是议会中多数党领袖,因此确定内阁成员实质上就是首相的权力,首相只是在形式上受元首制约。“在法律上,女王有权任免国务大臣,但实际上自1834年起,无不接受首相的建议,即由首相组阁提名,女王在形式上予以任命。”[5]因此实际上由英国首相“负责组建内阁,当内阁出现必须改组的情况时,首相有权改组内阁。”[6]此外,也有政府首脑独立享有任免权的情况,如日本宪法第68条规定:“内阁总理大臣任命国务大臣。……内阁总理大臣可任意罢免国务大臣。”[7]德国基本法第69条第1项规定:“联邦总理任命一个联邦部长为他的副总理。”等等。

  

  (二)“任”的对象

  

  宪法中规范的任免权其对象主要是国家最高领导人,如国家元首、政府首脑及其成员、宪法法院法官或最高法院法官等。这些人员的产生和去留,其素质、才干及品行直接关系到国家最高统治权的运作,关系到政府的廉洁及工作效率,关系到分权体制的有效运转以及整个国家在国民及国际社会中的形象,因此需要由宪法亲自规范、把关。

  政府官员由议会产生是基于什么理由?为什么议会除了拥有立法权之外还应当拥有任免权?[8]民主制的基本要求是政府应由选举产生,但人民直接选举产生政府全体成员往往成本太高。从理论上说,由人民直接选举政府首脑及其成员能够更好地体现人民的意志,但鉴于操作上的困难或对选民情绪化的担心,[9]多数国家由选民直接选举(或者变相直接选举)的往往是国家最高行政首脑,如法国总统由选民直接选出,美国总统、英国首相是变相的直接选举(随着时间的推移,美国总统在事实上已经由间接选举演变为一种直接选举;英国首相的产生事实上是由选民选出的,选民选举产生议会中的多数党,该党的党魁自然成为首相,英王的任命只是一个形式),而政府的其他成员则是由政府首脑提名,议会批准(或决定),或政府首脑提名,元首任命。政府首脑由选举产生显示了政府的民意基础,而政府由首长组阁则凸显了首长的领导权,即议会不能直接“领导”内阁及其部长。即使同是“监督”,议会对于由自己选举产生的人员和对由自己批准(或决定)产生的人员的“监督”也是应该有区别的,前者可以也应该是全面深入的,而后者应保持适当克制——由议会批准(或决定)产生的人员不仅要受议会监督,而且往往还要受提名人的领导,议会与自己批准(或决定)产生的人员之间本身应保持一定距离。在许多国家,国家最高行政机关是直接选举(首脑)和间接选举(政府成员)的结合,是公民(选举政府首脑)和议会(根据首长提名)共同组建了中央(或联邦)政府。

  在我国这样普选制没有完全实现的国家,中央级国家机关的组建与公民之间缺乏直接的联系,即使是最高权力机关也是由下一级权力机关(而不是由选民)选举产生的;最高国家行政机关由最高国家权力机关和国家元首或政府首脑共同组建(国家权力机关决定,国家元首或政府首脑提名);国家元首则完全由最高权力机关产生;最高国家审判机关、最高国家检察机关、最高国家军事机关则由这些机关的“一把手”(院长、检察长、军委主席)与最高权力机关共同组建(前者提请或提名,后者选举或决定),而这些机关的“一把手”本身都是由最高权力机关选举的。在这些国家权力组建的过程中,只有权力而没有权利,是一种从权力中产生权力的权力循环,省市级以上的权力构建与公民选举权之间完全失去了联系。这样的权力体制设计固然和我们的民主化程度尚处于“初级阶段”有关,但也可能和我们的制度设计者没有真正理解并接受代议制民主有关,我们长期以来的历史都是官选官、官查官、官免官(准确地说是大官选小官,大官查小官,大官免小官),是一种自上而下的任、查、免的官吏制度,而不习惯于民选官、民告官、民免官的自下而上的民主机制。虽然民主体制并不完全排除官选官、官查官、官免官的途径,但至少有一部分官应当是民选、民查、民免的,如议员、政府首脑,甚至国家元首,否则代议制的民主性质就可能发生质变。[10]

  

  (三)“任”的形式

  

  “任”的形式包括选举、批准(或决定)、任命等,其中选举、批准(或决定)一般是议会产生其他国家机关成员的形式,任命则多是国家元首和政府首脑产生有关人员的形式。

  

  1、选举

  

  选举有直接选举和间接选举之分。直接选举的对象主要是议员,但有的国家还包括国家元首或政府首脑以及地方行政官员(州长、市长等)。如法国总统由公民直接选举产生,有的国家部分法官也由选民选举产生,如“美国的治安法官由选举产生”,[11]虽然两百年来美国人一直就选择法官应采用任命制还是选举制进行争论,但现在美国有“将近一半的州”的法官实行普选(只有约4个州由州议会选举)。[12]间接选举一般是议会选举,如德国联邦宪法法院的成员,“由联邦议院和联邦参议院各选出半数。”[13]意大利宪法第83条规定:“共和国总统由议会在两院议员联席会议上选出。”我国最高权力机关选举的对象是全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、委员、秘书长,国家主席、副主席,中央军事委员会主席,最高人民法院院长,最高人民检察院检察长。美国国会在特殊情况下可以选举产生总统、副总统,即“当总统候选人都未获得绝对多数票时,众议院应当立即从得票最多的三名候选人中投票选出1人为总统。当没有一个副总统候选人获得绝对多数票时,参议院应从得票最多的两名候选人选出人为副总统。”[14]众议院曾在1801年选举杰斐逊、1825年选举昆西·亚当斯为总统,即是国会在特殊情况下行使这种权力。[15]

  

  2、批准(或决定)

  

  由议会选举产生全体政府成员是不现实的,议会不能包揽太多,某些机构的性质需要其或高效运作,或独立运行,这使议会产生的部分人员主要采用批准(或决定)而不是选举的方式。各国议会批准(或决定)产生的人员不完全相同,“阿根廷对法官、高级军官、大使、高级行政官员的任命由国会批准;日本各类公共官员特别是某些高级官员的任命需要国会两院批准;美国总统根据参议院建议并取得其同意后任命的高级官员将近2、6万名,其中包括政府各部部长、局长、委员会主席、外交使节、最高法院法官等”。[16]根据20世纪80年代对80多个国家的统计,比利时、墨西哥、韩国等10个国家的议会参与委任审计署或其他相当机关的官员;有36个国家的议会任命包括最高法院法官或其他司法官员如检察长、议会司法督察专员等官员;有7个国家由议会任命大使和外交官。[17]

  议会的选举权和议会的批准(或决定)权之重要区别在于“提名人”。在议会“选举”中,“提名人”是议会内部的一群人(议会内的某个或某些机构或一定数量的议员联名),如德国联邦议院在选举联邦宪法法院法官时需选出一个选举委员会,联邦议院内的每个党团均可对该选举委员会提出名单;[18]我国《全国人民代表大会议事规则》第34条第1款规定:“全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选,中华人民共和国主席、副主席的人选,中央军事委员会主席的人选,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选,由主席团提名,经各代表团酝酿协商后,再由主席团根据多数代表的意见,确定正式候选人名单。”[19]而在议会“批准”(或“决定”)产生相关人员时,“提名人”往往是议会外的某个人(多是国家元首或政府首脑),如在我国,“决定”产生的对象是国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,中央军事委员会副主席、委员、秘书长等(宪法第62条),其中国务院总理需由国家主席提名,国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,需由国务院总理提名;中央军事委员会副主席、委员、秘书长由军委主席提名,在这里,提名人是议会外的人,而且是特定的某个人(只有他才有权提名)。在议会批准(或决定)产生有关人员时,提名权往往是比批准(或决定)权更举足轻重的权力,如美国总统提名、参议院批准产生有关人员时,这种“行政任命从根本上说是总统的一种特权,而参议员的角色仅仅是一种形式而已。……因为拒绝批准总统的提名并不允许参议院提议其他人。”[20]当议会对政府官员只有批准(或决定)权而没有提名权时,一方面是因为政府需要相对集权(追求效率),组阁是首长的重要权力之一,另一方面表现了议会与提名人之间的制衡关系。“执行官员的权威取决于任命执行者的方法。执行者这一方面显然需要独立性”。[21]虽然“由上级机关任命公职务人员或官员的方法通常被视为一种不民主的方法”,但“有些工作涉及到专业指导和技术安排,出于这样的需要,并根据职业官员的原则,任命的方法是不可避免的,但与此同时,也出现了另外一些方法,据说他们按民主制的思路缓和和改进了这种独断方法:例如,一切职能部门的最高官员——即部长——均须取得或人民或人民代议机关的信任”。[22]“由议会本身提名内阁成员的事从来被认为是不可取的。……实际上,议会所决定的仅仅是两个或至多三个政党中哪一个应组成政府。至于该政党的成员中谁最适合于担任政府首脑则由该党自行决定。按照英国议会目前的做法,……议会并不提名任何阁员,而是由国王按照议会所表明的一般愿望和意向任命内阁首脑,其他阁员由内阁首相推荐任命。”提名人对自己的提名需要有“强烈的个人责任感”,同时需要对被提名人有充分的了解而不是对其“一无所知”,(点击此处阅读下一页)

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