【摘要】执法检查的原始及主要的功能在于确保宪法和法律的实施。然而在实践中，执法检查在承担其主要功能的同时也逐渐地成为执政党形成、宣传、推行、检校其政策的一种有力的制度工具。执法检查政策功能不适当地强化将会对作为国家正式决策体系核心的人民代表大会制度构成诸多挑战。因此，回归宪法和法律对于执法检查监督的定位是必要的。

【关键词】执法检查；政策功能；功能变迁

一、引言

执法检查的主要功能在于确保“维护法律的尊严，促进法律的贯彻执行”[1]。更具体而言，其主要目的在于“检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题”[2]。然而在实践中，执法检查则承载着更为多元的功能。例如，笔者在前期研究中曾发现，作为监督程序的执法检查已经成为全国人大常委会反思自身立法缺陷的一种重要平台，成为了立法程序外完善法律的制度途径。[3]本文将尝试揭示其另一种重要的功能——即宣传执政党的政策、检查政策执行情况以及向执政党提出相关政策建议。

二、执法检查政策功能生成与加强的过程

作为法律监督的一种形式的执法检查并非从一开始就被赋予政策功能。事实上，执法检查实践与执政党政策的对接经过了一个从模糊到清晰的认知过程，期间也经历过一些思路和策略上的反复和调整。在此过程中，政策的重要性则逐渐被强调和强化。

（一）1993年之前：以立法与工作监督服务大局、法律监督旨在纠正违法行为

执法检查的功能定位是与全国人大常委会对于其所承担的监督工作、乃至全部工作的功能定位以及战略部署息息相关的。前者是后者的必要组成部分，且受到后者定位的影响和牵制。在我国，全国人大常委会的履职过程不可能不反映整个国家的工作大局和执政党的重大战略。自1979年五届全国人大三次会议开始，全国人大及其常委会的立法工作就已经非常直接地体现了国家发展的重点及紧迫性命题。20世纪70年代末、80年代初最主要的立法议题便是为百废待兴的共和国提供一套政权组织建设和改革开放所急需的法律规则。全国人大常委会于1985年对其立法策略所做的总结部分地印证了这一判断。[4]为了实现“把保证和促进改革开放作为首要职责，把加强社会主义民主和法制建设作为中心任务”的目标，[5]全国人大常委会进一步提出要在履行立法与工作监督职能中突出重点。此后，这一思路又被反复得到强调。[6]

与上述思路形成强烈对比的是，全国人大常委会最初对于开展法律监督的功能定位和实践思路颇为纯粹。1987年，全国人大常委会就提出，“要进一步明确人大及其常委会的法律监督，主要是对国家行政、审判、检察机关及下级国家权力机关违反宪法和法律的行为进行监督。”[7]直到1988年，七届全国人大常委会开始要求执法检查要有所侧重（“有选择地”、“重要”），但侧重点的选择并未像其对工作监督的定位那样被要求参照“现代化建设和改革开放中的重大问题”加以确定。[8]

（二）1993-1998年：政策功能初次定位——以国家大局确定执法检查重点

1993年，八届全国人大常委会最初对其任期内的工作规划似乎与七届全国人大常委会没有实质性的区别。乔石委员长在常委会第一次会议上提出要“围绕经济建设这个中心，全面履行宪法、法律赋予的职责”。法律监督仍然被定位于旨在“维护宪法的尊严和法制的统一”、“纠正有法不依、执法不严、违法不究、以至执法犯法、以言代法、以权压法的现象”。[9]

三个月之后，《第八届全国人民代表大会常务委员会工作要点》（简称“《要点》”）正式通过。在法律监督方面，除了重申乔石委员长的讲话精神之外，《要点》再次强调工作监督的开展要“围绕改革和建设的重大问题及人民群众关心的‘热点’问题”。[10]

然而，萧规曹随紧紧是短暂的现象。是年9月，全国人大常委会通过了作为执法检查“制度化初步尝试”[11]的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称“《若干规定》”）。《若干规定》对执法检查定位的一个重要调整就是借鉴工作监督“突出重点”、“服务大局”的思路——

“应围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，以及人民群众反映强烈的问题，确定一个时期执法检查的重点。特别要加强对有关社会主义市场经济方面法律实施情况的检查监督，保障和促进社会主义市场经济的发展。”[12]

尽管《若干规定》仍然坚持将执法检查的主要功能定位于“检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题”[13]，但围绕重大问题确定检查重点的策略已经为政策因素的渗入预留了足够的空间。尽管此时对执法检查与执政党政策关系的描绘和强调仍然处于“犹抱琵琶半遮面”的含蓄状态，但“改革开放和社会主义现代化建设的重大问题”无疑是执政党最为关注且最迫切需要解决的问题，其也必然会被排在执政党政策列表的首要位置。从以上规定的内容可以看出，全国人大常委会认为执法检查选题的确定应当能够直接地反映执政党的政策导向。因此，八届全国人大常委会也就理所当然地将当时执政党的首要政策重点——建设社会主义市场经济——作为其执法检查的首要主题。

1993年底，乔石委员长不仅重申了执法检查选题的政策偏好，而且进一步要求各级人大要贯彻落实十四届三种全会的决议，“促进各项改革措施的实施”、“监督已经依法出台的各项改革措施的实施情况，及时主动地提出改进工作的建议。”[14]

这一新要求一方面突破了《若干规定》对执法检查政策功能的狭隘定位，要求包括执法检查在内的监督实践将检查执政党各项政策的实施情况作为必要的内容，尽管此时的政策被限定在“依法出台的改革措施”。另一方面，其也要求监督实践应当发挥能动性——即不仅仅要监督政策的实施情况，而且要适时地提出相关的政策建议。这一新思路实际上比较完整地勾勒和规划了执法检查的政策功能。

在八届全国人大常委会任期之内，上述思路得到了很好的贯彻。[15]田纪云副委员长在总结任期内执法检查活动的经验时也指出，常委会“围绕改革开放和现代化建设的重大问题以及人民群众关心的热点问题，进行重点检查、反复检查、跟踪检查。……坚持把农业、教育、环保等方面法律的实施情况作为检查的重点，锲而不舍，常抓不懈。”[16]

（三）1998-2003：政策功能调整——执政党的工作大局成为执法检查的服务对象

九届全国人大常委会期间，执法检查的功能定位出现了几次反复。李鹏委员长在上任之初对常委会工作与国家工作大局之间的关系定位似乎更接近于七届全国人大常委会的思路。一方面，他主张立法与工作监督要突出重点、服务大局：“立法要同改革和发展的重大决策相结合”、“要围绕全国人民代表大会批准的国家计划和国家预算，改革和建设中的重大问题，人民群众普遍关心、社会反映强烈的问题，开展工作监督”[17]。另一方面，他似乎尚未关注到八届全国人大常委会对于执法检查所做的功能调整，仅仅提出“要有计划有重点地开展执法检查，切实改进和完善执法检查工作，使执法检查更富有成效”[18]。

1998年底，李鹏委员长在总结《农业法》执法检查活动时将实施法律与贯彻政策联系起来，他说，

“刚刚结束的党的十五届三中全会专门讨论了农业和农村工作，对农村经济、政治、文化的建设和发展做了全面部署。委员们结合三中全会精神，就进一步做好农业和农村工作，提出了许多好的意见和建议。要求各级政府和有关部门加强农业法制建设，进一步贯彻实施好《农业法》。”[19]

上述讲话可被视为九届全国人大常委会将执法检查活动向执政党政策靠拢的一种表现。常委会试图借助执政党政策的东风推动相关法律的实施。

次年，在制定工作计划时，九届全国人大常委会不仅实现了监督思路向八届全国人大常委会战略的回归，而且回归之余还实现了一个很大的突破——即从强调服务于国家的工作大局到强调首先服务于执政党的工作大局。常委会明确提出了以下思路：

“把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。紧紧围绕党和国家工作的大局开展监督工作，进一步加大监督力度，……增强监督实效，……保障和促进改革、发展、稳定重大决策的贯彻落实。”[20]

这是全国人大常委会第一次明确地要求首先将执政党的“工作大局”，而非国家的工作大局（“改革开放和现代化建设中的重大问题”可以首先被理解为国家的大局）作为包括执法检查在内的监督工作的重点。几天之后，他再次指出，只有“围绕党的中心工作、人民群众普遍关心的大事、社会反映强烈的问题开展监督”，“才能得到党委的支持、政府的重视、群众的欢迎，也才能有针对性”[21]。

2002年底，李鹏委员长在总结九届全国人大常委会监督工作时强调监督主题的确定“要围绕改革、发展和稳定的重大问题和人民群众普遍关心、社会反映强烈的问题”[22]，并认为这是“五年来常委会开展监督工作最基本的经验”[23]。

（四）2003年至今：监督工作的重点在于推动中央重大决策部署的贯彻落实

十届全国人大常委会延续和进一步强化了九届全国人大常委会对监督工作的定位。

仆一上任，吴邦国委员长就表示十届全国人大及其常委会要“全面贯彻党的十六大精神，紧紧围绕国家工作大局和经济建设这个中心，在党中央的坚强领导下，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，……认真履行宪法和法律赋予的职责，……努力开创人大工作新局面……”[24]次日，在新一届全国人大常委会第一会议上，他用很大的篇幅专门论述如何坚持正确的政治方向。[25]对于监督工作，他认为，无论是法律监督还是工作监督，目的都是为了“更好地做到有法必依、执法必严、违法必究，为了保证宪法和法律得到切实执行”；监督的内容主要是检查被监督对象“是否违宪、违法，是否全面、准确地执行了国家的方针政策。”[26]为了增强监督实效，“要把主要精力花在抓重大问题和人民群众普遍关心、关系人民群众切身利益的热点难点问题上。”为此，他要求新的常委会组成人员“要更多的考虑事关改革发展稳定全局的、长远的问题”，而不是忙碌于琐碎的日常工作。[27]

2004年4月，吴邦国委员长在围绕“三农”问题的执法检查会议上专门做了一个长篇的统一认识的讲话，并提出了以增强监督实效为核心的监督工作新思路：

“为什么要开这个会，这涉及今年人大工作的思路问题。我们一再强调，要增强人大工作的实效，……这当中关键的一条，就是人大工作要紧紧围绕党和国家的工作大局，紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题，紧紧围绕关系群众切身利益的问题，……集中力量、突出重点，抓住关键，抓出党和政府满意、群众满意的效果。”[28]

同年8月，吴邦国同志在总结对《监督法》草案审议意见时专门阐述了监督工作与党的领导之间的关系：

“要提高人大监督工作的质量，关键是监督的内容要紧紧围绕党和国家工作的大局，紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题，紧紧围绕关系群众切身利益的问题。……做好人大的监督工作必须坚持党的领导的原则，……使人大的监督工作有利于加强和改善党的领导……”[29]

2005年颁布的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（又称“中央9号文件”）有关监督工作的表述也基本上重申了上述新思路。[30]

出人意料的是，上述有关监督新思路的表述并未被反映在此后颁布的《监督法》之中。该法在有关执法检查的政策功能定位部分依然延续了李鹏委员长的表述，即要“选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”[31]。

然而，执政党重大政策对20,04年之后所开展的监督活动的影响则更加显性化。例如，2004年之所以要围绕“三农”问题开展执法检查和工作调研，部分原因在于检查中央出台的一系列支农政策“能否真正落到实处”[32]。2004年底，常委会对于2005年工作的安排直接受到了中央政治局常委会2005年工作要点的影响，并且决定将对作为“全党和全国工作的重中之重”的“三农”问题作为增强监督工作实效的重心和重点。[33]同样，2006年的监督工作的重心则在于着力“贯彻落实十六届五中全会提出的建设社会主义新农村和建设资源节约型、环境友好型社会及创新型国家等重要目标。”[34]2006年，常委会又将“围绕建设创新型国家的目标、推动全国科技大会精神和有关法律政策的贯彻落实”作为其监督工作的重点。是年，对《专利法》的执法检查则是这一监督重点的体现。[35]

2008年3月，连任的吴邦国同志在十一届全国人大一次会议上再次强调“要以增强监督实效为核心，继续加强和改进监督工作……”[36]与此同时，有关监督工作的新理念已经呼之欲出了。在新的监督理念之下，人大监督工作与具体政策之间将会实现更为及时地无缝对接。同年8月，李建国副委员长在一份执法检查报告中指出：“这次检查坚持把监督法律的实施与督促有关政策的落实结合起来，把对面上情况的了解与对重点问题的研究结合起来，围绕中心，突出重点，努力增强监督工作的针对性和实效性。”[37]

此后，全国人大常委会在制定2009年监督工作计划时首次明确提出要“把推动中央重大决策部署贯彻落实作为监督工作的重点”[38]。这一新表述产生了广泛的影响。它直接导致了《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（简称“《工作报告》”）的体例，使其从传统的以职权为中心的表述改为以职权服务对象——执政党政策为中心的表述。[39]当然，它也将会毫无疑问地对监督工作的实践产生深刻的影响。从此，包括执法检查在内的监督工作的主要功能从确保法律的执行转移到了确保政策的贯彻落实。此后，这一新的表述和功能定位被不断地重复。[40]

（五）小结

显而易见，从笼统地要求“围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题”确定执法检查的重点到将“推动中央重大决策部署贯彻落实”作为监督工作的重点，从要求监督工作为国家服务到要求其为落实执政党的具体政策服务，包括执法检查在内的人大监督实践越来越成为执政党宣传、推行、检校政策的一种制度工具。在此过程中，法律与政策之间、人大与执政党之间必要的制度距离越来越被缩短，甚至被完全消解。

三、执法检查承载政策功能的主要原因

在执法检查实践中，我们可以清晰地观察到执政党各种政策的痕迹。执法检查的诸多环节都凸显了全国人大常委会对执政党政策的执行和宣传功能。那么，原本旨在确保立法权威的执法检查为何在实施过程中部分地演变成为全国人大常委会执行和宣传执政党政策的平台呢？笔者认为，功能演变是由一系列制度原因所决定的。

（一）这一功能转变正是我国的政党制度在人民代表大会制度中的实践和体现。

宪法确认全国人民代表大会是国家的最高权力机关。然而，共产党员占主导地位的最高国家权力机关[41]在事实上接受同样由宪法确认其领导地位的执政党的领导则是由政党执政运作规律所决定的政治现实。执政党通过组织系统动员其党员在客观上有能力主导最高国家权力机关、最高国家行政机关和最高司法机关的决策议程和结果。在这一层面上，在这一层面上，在立法、行政、司法三个领域享有最高决策权的全国人大及其常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院都被要求在各自的职权范围内贯彻执行执政党的重大政策。[42]在执政党的领导体制下，立法、行政、司法等部门在形式上和法律制度层面的分工有时会被融合和打破。在执行执政党的政策方面，各个机关之间并没有严格的分工，它们必须共同确保执政党政策的实施和落实，从而出现以“分权不分工”、互相合作和帮衬为表征的大政府格局。[43]诚如李鹏同志所言，“在我国，人大和‘一府两院’都是在党的领导下，根本目标是一致的，只是职责有所不同。这种关系是我国政治体制的一大特点，也是一大优势，有助于国家机器高效运转。”[44]

因此，掌握国家立法权的全国人大常委会也理所当然地成为大政府格局中的一个环节，其不仅要在立法中贯彻执政党的政策，[45]而且也要在监督工作中宣传和执行政策。总之，全国人大常委会必须用实际行动来证明其对执政党政策的拥护和贯彻。吴邦国委员长曾经以汶川地震灾后重建为例强调人大系统这一不容推卸的政治责任：

“四川汶川特大地震，给灾区人民生命财产造成极大损失，也给国家经济社会发展带来严重影响。……全国人大常委会……认真落实中央部署，从人大工作自身特点出发，……全力支持抗震救灾和灾后恢复重建，充分发挥了社会主义制度集中力量办大事的政治优势。”[46]

（二）在立法和监督过程中宣传和贯彻党的政策的积极程度将直接影响执政党在立法和监督工作中对人大的支持程度。

执政党政策的有效实施的确需要调动各个权力分支的力量通过投入资源、深入基层加以推进和巩固。但另一方面，立法、行政、司法等机关工作的顺利开展当然也离不开执政党的支持和配合。因此，这是一个相辅相成、互惠互利的合作机制。如果全国人大常委会能在工作中对执政党“投之以桃”，那么执政党当然也会相应地“报之以李”。况且对于全国人大常委会而言，在执法检查过程中宣传和执行执政党的政策并非是一种额外负担，而是水到渠成的工作。执法检查的过程与政策调研存在类似之处，因此，全国人大常委会完全能够利用现有的制度资源实现一举两得的结果——既确保法律的实施，又宣传执政党的政策。此外，对于人大系统而言，执法检查的频度和可见度都比立法工作高，因而也更更像是日常工作。通过执法检查经常性地督促执政党政策的执行比起通过立法将执政党政策一次性地加以消化吸收，前者的效果当然更胜一筹。

（三）法律实施效果的进一步提升需要依赖和调动执政党的组织资源。

一方面，从规范权力运作、引导人民守法的角度来看，领导干部、尤其是党员领导干部带头守法在我国仍然具有现实意义和功用。这一特殊的法律实施模式的重要性也被全国人大常委会以及执法检查组不厌其烦地进行强调。例如，全国人大常委会在1998年《水土保持法》执法检查报告中曾明确指出，“贯彻《水土保持法》的关键在领导，各级领导干部要带头执行《水土保持法》，要深刻认识到，只有把水土流失问题解决了，生态环境改善了，农业生产才能搞上去，社会经济的发展才会有后劲、有保障、可持续。”[47]

另一方面，自20世纪90年代中期开始，随着党委书记兼任人大主任逐渐成为一种政治惯例，人大系统能够借助党委系统进一步推动法律的实施。因此，在借助执法检查显示其对执政党政策的贯彻力度的同时，全国人大常委会也需要借助执政党具有广泛动员和统摄能力的政策平台为自身所制定法律的顺利实施寻找重要的支撑和契机。同时，执政党的绝大多数政策所涵盖诸如环境保护、民生保障、廉政建设等主题也都已经或多或少地被上升为法律，政策与法律的交集并不罕见。从这些意义上说，“乘着政策的东风”未尝不是一种理想的选择。此外，从内部公文传递的流程及其所反映的政治礼仪的角度而言，当某些执法检查报告必须呈送、分发给各级党委的时，报告的内容也应当适当地提及、甚至强调执政党的政策。因此，多年来执法检查实践还形成了一个惯例，即在检查结束之后检查组一般还会与省一级的党委领导交换意见或者向他们反馈检查的情况。[48]

（四）某些法律的实施必须依赖于执政党分支及外围组织的支持和推动。

在我国，一些法律的实施既离不开执政党的分支以及外围组织的支持，更必须依赖它们破解执行过程中所面临的一些难题。否则，提高这些法律的实施状况是难以想象的。那些以特定人群为对象的法律是最典型的例子。例如，《公务员法》的实施离不开组织部以及编办的支持；《法官法》、《检察官法》、《律师法》的执行在目前条件下也离不开各级政法委的支持；撇开妇联谈《妇女权益保障法》的实施也是比较天真的一种想法；团系统是《未成年保护法》实施过程必须依赖的组织资源；《归侨侨眷权益保护法》的实施也必须依靠侨联的力量加以推动……

上述现象是由我国独特的政治现实所决定的。一方面，这些组织直接参与甚至主导了立法过程，[49]因此它们更加了解立法的背景、也更有能力评判法律实施情况与立法初衷之间的现实差距究竟有多大。同时，这些组织凭借其对执政党政策的敏感度和领悟力能够及时准确地把握执法工作的侧重点以提高法律实施的效果。

另一方面，这些组织在法律实施过程中担当着举足轻重、甚至不可替代的职责。例如，中共中央于2006年专门针对《公务员法》的实施颁布通知。通知首先强调“贯彻实施公务员法，推进公务员制度建设……是各级党委和政府的一项重要职责。”其次，通知明确了法律实施过程中的一些具体要求，如“严禁扩大实施范围和参照公务员法管理范围，不得滥设职位，不得超编和扩大范围进行登记，不得超职数配备人员。对违反规定的，要及时、坚决予以纠正，并依法追究有关领导人员及其他直接责任人的责任。”最后，通知还要求“各地区各部门对公务员法实施过程中遇到的问题，要及时采取措施，认真妥善处理，重大问题要及时报告中央。”[50]

总而言之，为了确保法律得到更好的实施，全国人大常委会就必须依靠在立法和执法过程中扮演重要角色的各种党群组织，而调动后者积极性的重要方式就是通过其所习惯的动员模式——政治动员和政策宣传。

（五）某些法律实施效果的提升的确需要更宽阔的政策视野

法律不能被置放在真空中。法律的实施不可能脱离其所依托的宏观生态环境，包括政治生态。因此，有时仅仅围绕微观的法律规则谈执法可能无法实质性地推动法律的进一步实施。在这一意义上说，法律与政策的对接似乎不可避免。

全国人大常委会的组成人员不仅深知政策的重要性，而且善于运用政策思维提出解决执法困境的方案。例如，在谈到如何进一步提高《老年人权益保障法》的实施水平时，陈斯喜委员就提出要培养积极老年化意识、坚持居家养老的模式以及提倡孝道，[51]尽管这些建议与既有的法律规则并不存在紧密的联系。再如，徐显明委员认为，只有当把食品安全看做是国家安全的组成部分加以管理、用创新社会管理的思维来解决食品安全的问题时，我们才能进一步提升《食品安全法》的实施水平。[52]

四、执法检查政策功能的主要表现

就实践而言，执法检查所承载的宣传、执行以及形成政策的功能主要体现在以下四个方面。

（一）根据执政党的政策偏好确定执法检查的重点

全国人大常委会经常根据执政党的各种重大政策确定执法检查的主题。自1993年起，全国人大常委会便要求“应围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，以及人民群众反映强烈的问题，确定一个时期执法检查的重点。”[53]这一方针被历年的执法检查实践所贯彻，并且最终被进一步吸纳到《监督法》中。[54]近年来，全国人大常委会更是强调“要把推动中央重大决策部署的贯彻落实作为人大监督工作的重中之重，”[55]

具体而言，执法检查主题的选择分别反映了执政党宏观、中观和微观的政策导向和重点。在宏观层面，有关市场经济秩序、资源环境方面的法律成为了执法检查实践中最主要的主题。这两大主题相应地反映了建设社会主义市场经济以及和谐社会这两类宏大的、成为执政党政策焦点的问题群。例如，全国人大常委会在1993年特别强调“要加强对有关社会主义市场经济方面法律实施情况的检查监督，保障和促进社会主义市场经济的发展。”这方面的法律也自然成为八届全国人大常委会执法检查的主题。[56]对这些法律的实施情况进行高密度的检查对于处于起步阶段的社会主义市场经济建设而言无疑是重要的。2006年十六届六中全会之后，执法检查则被要求与构建和谐社会这一宏大执政主题紧密对接。[57]

在中观层面，全国人大常委会也经常围绕执政党在某一时期、某一领域的政策展开与该政策相关的法律实施情况的检查。例如，2006年为贯彻“走自主创新道路、建设创新型国家”政策而展开的《专利法》执法检查。[58]又如，吴邦国委员长明确指出，作为2008年执法检查主题的《农民专业合作社法》、《环境影响评价法》分别涉及“社会主义新农村建设”和“资源节约型、环境友好型社会建设”这两个“都很重要”的政策。[59]1994年至1998年连续五年开展的《农业法》执法检查则与当时占据执政党政策优先选项前列的“三农”问题息息相关。

在微观层面，有些执法检查则是为了配合执政党某一特定的专项政策而展开。例如，1995年有关《妇女权益保障法》是为迎接作为当时执政党外交工作重头戏的世界妇女大会而开展的。再如，2006年开展的一系列执法检查活动都与中共中央在一些最新会议上所确定的重大政策密切相关：跟踪检查《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农业法》的目的之一在于检查“中央农村工作会议提出的支农政策的落实情况”；开展《专利法》执法检查在于“推动全国科技大会精神……及政策措施的贯彻落实”；对《民族区域自治法》进行执法检查则是为了“贯彻落实中央民族工作会议精神”；[60]而有关《归侨侨眷权益保护法》的执法检查是在2005年中共中央下发关于加强新形势下侨务工作的文件、并召开全国侨务工作会议这一大背景下进行的。[61]

（二）宣传执政党的政策

在一些执法检查活动中，全国人大常委会领导人或者执法检查组成员也会不失时机地向全国人大常委会组成人员、地方党政领导及工作人员以及作为被检查对象的国务院、最高人民法院、最高人民检察院宣传与所检查的法律相关的执政党的政策。全国人大常委会及执法检查组借此希望执法机关能够联系最新的政策动向开展相应的执法工作、提高执法的针对性。

有时这种宣传活动更多地具有务虚的成分，其目的主要在于提醒被宣传对象相关政策的重要性以及相关法律的实施所依托的新的政策环境。例如，李鹏委员长曾经在执法检查动员会议上用大量的篇幅论证贯彻实施《农业法》与学习“三个代表”思想之间的关系，以此提醒检查组成员“与时俱进”地开展工作。[62]再如，2000年《乡镇企业法》执法检查报告中则要求各级政府和有关部门认真领会江泽民总书记有关发展乡镇企业重要性的讲话精神，并指出“我们要认真贯彻这些重要指示精神，加强学习，提高认识，推动乡镇企业的改革和发展……”[63]

然而，有时政策宣传则颇为务实，旨在确保承担执法职责的有关机关在明确政策内容的基础上通过执法活动落实相关政策。例如，今年8月有关《农村土地承包法》执法检查的过程中，作为检查组组长的乌云其木格副委员长明确指出，“执法检查中，要大力宣传中央的精神和农村土地承包法等法律、法规，特别是要让大家了解中央关于‘现有土地承包关系要保持稳定并长久不变’的精神。”[64]再如，1996年全国人大常委会曾经告诫行政系统要严格按照中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》和《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》的要求，确保“本世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%。”[65]

政策宣传的另一面则是将中共中央及其所属部门所出台的一些新政策、新措施作为它们执行法律、提高法律实施效果的一种表现，以此提倡各级党委通过灵活的政策推动法律的实施。例如，在涉农法律执法检查过程中，执法检查组不止一次地强调当年的1号文件对相关法律实施的重要性。[66]再如，1990年《森林法》执法检查报告指出，“1987年6月，中共中央、国务院发出‘关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示’，进一步推动了《森林法》的深入贯彻，造林绿化事业蓬勃兴起，使林业的发展出现了新局面。……林区秩序开始由乱到治。”[67]1992年一份执法检查报告认为，“1991年9月中央工作会议确定了搞活国有大中型企业的20条政策措施，……使贯彻实施《企业法》的步伐明显加快。”[68]2003年《未成年人保护法》执法检查报告指出，2002年由中央综治委牵头成立中央综治委学校及周边治安综合治理工作领导小组以及同年所开展的为期两个月的校园周边环境的集中整治是预防未成年人违法犯罪、保护未成年人合法权益的重要举措。[69]

（三）检查政策的执行情况

当然，执法检查所承载的政策功能最直观及最核心的体现无疑是在检查过程中了解相关政策的贯彻执行情况，确保中央及地方“一府两院”以及相关党群系统机关不折不扣地落实相关政策的精神和内容。通常而言，这一过程主要包括以下三个方面的内容：

1、肯定落实政策的情况

执法检查组以及全国人大常委会在检查过程首先需要对相关政策的贯彻状况进行评估，而评估结论也往往以肯定为主。

1994年《农业法》执法检查报告指出，“去年以来，各地根据中央、国务院关于减轻农民负担的有关规定，以贯彻《农业法》为契机，采取了一系列措施，认真清理了涉及农民负担的文件，废止了不正当的收费项目，加强了对农民收费的管理，使这些年来农民负担不断增长的势头有所遏制。”[70]1999年，全国人大常委会执法检查组对国家林业局以及各地政府贯彻中共中央、国务院实施天然林资源保护工程的决策的情况表示首肯。[71]在2001年有关《农业法》的执法检查报告中就对农业部及时根据中央部署调整农业结构的做法也给予了肯定。[72]2006年，执法检查组对最高人民检察院认真落实中央“建立预防腐败体系实施纲要”所采取的一系列措施也表示赞赏。[73]

2004年《土地管理法》执法检查报告则用相当的篇幅全面系统地总结了各地方、各部门对中央有关政策的执行情况：“我们从执法检查和工作调研中了解到，党中央、国务院有关‘三农’问题的一系列重要指示下达后，各地方、各部门已引起普遍重视，中央的各项农业政策措施正在逐步得到落实，乱占滥用土地、耕地大量减少的势头得到初步遏制，土地违法案件正在陆续查处，农民种粮积极性明显提高，粮食的播种面积和产量有望回升，农业生产形势出现转机。实践证明，中央的政策措施是及时、正确、有效的。”[74]

在肯定地方政府贯彻政策所取得的成绩时，执法检查组往往对地方党委对相关工作的重视也给予了肯定。例如，1994年《农业法》执法检查报告中特别提到“山东省委连续两次召开农村工作会议，专门研究农业和农村工作，就深化农村改革，加快农业发展等问题出台了一系列政策措施”，并对“省、市（地）党委、政府都各有一名负责同志分管农业，县（市）、区党委、政府主要负责人亲自抓农业”的领导分工模式给予了肯定，认为这是巩固农业基础地位的一种表现。[75]

2、发现执行政策所存在的问题

当然，政策执行的情况并非总是令人满意。当执法检查组以及全国人大常委会发现政策执行过程及结果出现偏差或问题时，它们仍然会直言不讳地指出这些问题。

1998年，执法检查组在一份报告中指出，“各级政法机关不同程度地存在经费不足的问题，有的地方甚至连干警的工资都发不了。‘皇粮不够杂粮补’已成为一些政法机关解决经费问题的普遍做法”，并认为“这种现象不同程度地影响了公正司法，损害了政法队伍在人民群众中的形象。”[76]1999年，执法检查组则委婉地提示了北京大气污染的治理情况与党中央、国务院的期望存在差距。[77]2004年《土地管理法》执法检查报告对于各地普遍存在的占有土地欲望过于强烈的现象予以批评，并希望各地将思想统一到中央的方针政策上来，通过实际行动巩固近期土地治理整顿的成果、防止违规设立开发区行为的反弹。[78]

与此同时，在分析、挖掘贯彻政策过程中存在的问题时，执法检查组也往往将此与领导干部对政策重要性认识不足、对政策实施的重视不够联系起来。例如，1995年《环境保护法》执法检查报告就认为，导致“贯彻基本国策往往流于一般号召，没有采取有效的行动”的首要原因便是“高层领导对环境保护重视不够”[79]。同样，执法检查组在2005年《统计法》执法检查报告中指出，助长“官出数字、数字出官”、统计数据作假等现象的根本原因在于各级党政领导干部并未树立“科学的政绩观”。因此，检查组建议要“改进和完善干部考核办法，建立科学的绩效评价制度”[80]。

3、提出改进政策执行的建议

在发现问题之后，执法检查组的重要工作就是提出一系列有针对性的建议推动政策和法律的执行。

有时，执法检查组只提出提交笼统的建议，并未给国务院和地方政府提出非常具体的任务和时间表。例如，2001年《农业法》检查之后要求检查对象“要继续认真贯彻全国减轻农民负担工作电视电话会议精神，抓好各项减负政策的落实”、“要根据中央的统一部署，搞好农村税费改革试点工作。”[81]2005年，全国人大常委会提出要“按照党的十六届五中全会要求，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，统筹城乡劳动者就业。要加快建立政府扶助、社会参与的职业技能培训机制，积极创造条件开展创业培训，……适应技术进步、产业升级和经济发展的需要。”[82]

有时，执法检查组会相对谨慎地提出一些比较明确的任务要求，但同时也给有关部门留下必要的决策空间。例如，为了解决一些政法机关经费不足问题、杜绝司法腐败现象，执法检查组于1998年建议“各级财政部门在调查研究的基础上，根据政法机关的实际需要，在力所能及的情况下切实保障政法机关的各项经费开支，以促进政法机关的清正廉洁、公正执法，更好地发挥职能作用。”[83]

有时，执法检查报告则用非常严厉的措辞要求有关部门严格遵守有关政策所提出的具体的行为规范、不得随意逾越。例如，1994年《教师法》执法检查报告就要求要“按照中央和国务院有关规定，凡拖欠严重、措施不力的地方，不准新建楼堂馆所，不得购买小汽车，不批准出国考察。凡滥铺摊子、上项目搞建设而影响发放教师工资的，要坚决停下来，首先保证教师工资的发放。”[84]同样，1998年的一份执法检查报告也明确提出，“党中央决定各级政法机关的经费开支和各种罚没款项一律实行‘收支两条线’，一律不允许经商办企业，是一项防止腐败的重大举措，必须不折不扣地坚决执行……”[85]

（四）向执政党提出政策建议

宣传执政党政策、检查政策执行情况无疑是执法检查所承载的最主要的政策功能的。但是，这并非政策功能的全部内容。事实上，在执法检查过程中，全国人大常委会并非单纯的充当政策接收者、宣传者和实施监督者，其也会不失时机地在充分调查研究基础上向中共中央及其所属机构提出各种政策建议。

就政策建议的内容而言，有些建议非常微观具体。例如，全国人大常委会至少在两个场合提出希望有关部门通过在相关干部学校或党校开设特定的法律课程的方式以提高领导干部的法律意识、对相关工作的重视程度以及决策水平。1995年，其提出要“将《环境保护法》列入下一个五年普法教育规划，各级党校和行政管理学院开设环保课程，以提高各级领导干部的环保意识和决策水平，保进《环境保护法》的深入实施。”[86]2004年，其又提出通过“在相关干部学校开设工会法课程”不断提高各级领导干部“贯彻执行工会法的自觉性。”[87]再如，全国人大常委会于1994年建议在中央农业工作小组之外“设立农村政策研究室，加强对农业和农村工作的政策研究。”[88]

有些建议的内容则相对中观。尽管其并未向执政党提出非常明确具体的问题解决方案，但也提供了相对清晰的改善工作的路线图。例如，全国人大常委会曾经在两份执法检查报告中对干部选拔的新思路、新导向提出了比较明确的政策建议。1992年，全国人大常委会在检查《行政诉讼法》实施情况的过程中提出要“在地方各级领导干部中培养、选拔一批学法、懂法的干部”，并提出以下几个方面的颇有说服力的理由：

“我国正在加快改革开放，加强民主法制建设，必须拥有一批有丰富经验、精通法律的人才。当前从各地情况看，省、市、县各级领导干部中熟悉法律的不多，随着政府职能的转变，今后必将更多的以法律手段来调控经济。为了适应建立市场经济和开展国际经济贸易、技术合作的需要，在省、市、县各级领导干部中有步骤地配备一些懂法的干部是十分必要的。”[89]

1995年，全国人大常委会提出要进一步改善妇女的参政状况，强调“各级领导班子要把培养选拔女干部摆上工作日程，纳入工作目标，切实加强领导”、“实现到本世纪末各级党政领导班子中至少各有一名以上女性的目标”。最后，其更是明确要求“要在今冬明春全国乡级人大换届选举时，认真做好女代表的选举工作。在坚持标准、公平竞争的基础上，争取使妇女参政状况继续有所改善。”[90]

另一些政策建议则以务虚为主，当然内容也相对宏观。例如，1995年全国人大常委会向中共中央提出要进一步提高各级领导干部对环保问题重要性的认识，更加重视对环保工作的领导。[91]

针对全国人大常委会提出的各种政策建议，执政党根据情况给予了不同的回应。有些建议并未受到“有求必应”的礼遇。例如，1994年提出的设立农村政策研究室的建议就未能得到中共中央的积极回应。目前专门从事农村政策研究的机构是中央政策研究室的农村研究局。

然而，有的政策建议则会得到执政党中央的积极回应。例如，2006年全国人大常委会在《农村土地承包法》、《土地管理法》和《农业法》执法检查的基础上分别提出了“调整农业投入统计口径”、“整合政府支农投资”、“建立稳定的农业投入增长机制”“改革和完善农业技术推广体系”、“切实保障务工农民和被征地农民的合法权益”、“建立农村义务教育经费保障机制”、“加强农村社会事业建设”等重要建议。这些建议最终“得到了党中央、国务院高度重视。”[92]

中共中央对于有关加强环境保护工作建议的回应态度与举措则特别值得一提。如前文所述，1995年在检查《环境保护法》过程中，常委会则曾经罕见地用严肃且语重心长的口吻地建言中央务必重视环保工作：

“各级党政领导要用跨世纪的眼光和政治家的敏锐高度重视环保工作，充分认识环境保护的重要性、迫切性、艰巨性和长期性，真正把它摆到基本国策的战略地位上来。要象抓计划生育那样抓环境保护，两项基本国策不能一手软，一手硬，两手都要硬。希望中央把这个问题再次加以重申和强调，在制定‘九五’计划和宏观决策时，排上队，提出具体要求，并有硬措施，这样才能收到更大效果。”[93]

这一微言大义的呼吁也得到了有效的回应。1997年3月，中共中央召开了第一次中央计划生育和环境保护工作会议，江泽民同志在会上做了重要讲话。江泽民有针对性地指出，“计划生育和环境保护都很重要，都关系到我国经济和社会发展的全局，都是我们必须长期坚持的基本国策。……”[94]同时，他又进一步阐述了计划生育与环境保护之间相辅相成的机密联系，并号召各级党和政府重视这两项工作。此后，中央计划生育和环境保护工作会议象中央经济工作会议、中央农村工作会议等重要会议一样，成为了中共中央惯例性、常规性的会议。[95]1999年，全国人大常委会再次利用执法检查的机会对中共中央的上述政策举动表示赞赏，并且将环保工作的改进归因于上述政策变化。[96]

与上情下达式的宣传、执行执政党政策功能相比，提出政策建议则是一个下情上达的过程。通过政策这一媒介，全国人大常委会与中共中央之间形成了一种双向互动的良性合作关系。

由于执政党以及中共中央是诸多重大事项的最终决策机关，因此，接受执政党领导的全国人大常委会在发现问题后提出政策建议便成为既符合体制安排，又为体制所要求的一种实践。

五、存在的问题

不可否认，将执法检查与执政党的政策对接在很大程度上符合我国现阶段政治体制的运作逻辑并因此具有其存在的合理性。同时，如上文所述，这种制度对接也已产生了一些积极的效果，如利用政策对实践的敏感反应能力而因时因地制宜地调试法律实施的侧重点、借政策东风有助于提高地方政府对某些法律实施情况的重视程度、通过执法检查过程发现政策执行中的问题并提出完善政策的建议等。然而同样不容忽视的是，执法检查政策功能的发挥也带来如下值得我们关注的问题。

（一）背离了法定的功能定位

根据宪法和《监督法》的规定，包括执法检查在内的法律监督的首要和主要目的在于确保宪法和法律的正确实施。也就是说，它首先应当是一个确保国家意志得到贯彻和推行的程序，而不是推行执政党政策的制度途径。在执政党政策尚未经过法定程序上升为国家意志之前，特别是在未对其做合宪性、合法性审查之前就不假思索、不加甄别地予以概括性承认并且通过执法检查等监督方式加以宣传和推行逾越了政党与国家两大政治系统之间必要的界限。

尽管宪法确立了执政党的领导地位并且将全国人大常委会确定为最高国家权力机关的常设机关，但宪法并未将这两个政治实体排除在其约束和控制之外。宪法序言宣称，“一切国家机关……各政党……都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第五条第三款则进一步重申了上述原则。[97]因此，无论是执政党将其主张和意志上升为国家意志，还是全国人大常委会在履行职权过程中体现执政党的意志，首先都必须遵循宪法法律所规定的程序。

此外，执法检查制度诞生的主要目的也在于纠正违法违宪的行为，[98]因此，执法检查的实践更应该恪守宪法法律，否则便违背了该制度设立的初衷。

（二）淡化对法律规则执行的关注、影响法律规则的稳定性

不可否认，将执政党政策纳入法律实施的过程、赖以执政党的组织资源推动法律的执行的确能够在一定程度上带来一些积极的社会效果。然而同样毋庸置疑的是，在执法检查过程中不适当、甚至过度凸显政策色彩也必然会对执法的效果带来消极的影响。从时间成本考虑，如果执法检查组在检查期间过度关注政策的实施无疑将分散其对法律规则执行情况的注意力。如果他们在与检查对象的交流过程中始终聚焦于政策的执行，那将会进一步给作为检查对象的执法部门带来一种错觉——政策的重要性胜过法律规则。可预见的结果便是，执法机关及其工作人员将会把更多的时间和精力投入到确保政策、而非法律的执行上，这无疑将直接地减少执法资源的分配。

同时，由于决策程序相对宽松以及决策的即时性要求，执政党政策的存续期限通常比法律短暂，而且富有灵活多变的特点。相反，法律规则往往趋于稳定、也必须处于相对稳定的状态以便为社会和公民提供相对稳定的行为预期。因此，过度强调让法律规则服务和迁就于政策则将不可避免地破坏法律规则本应具有的稳定性。毫无疑问，这将会弱化社会及个人对法律规则的重视、依赖和遵守。

无论如何，过于强调政策功能也将违背执法检查制度的初始目的——确保法律得到遵守和实施。

（三）对其他法律实施情况关注不够

如前文所述，全国人大常委会根据执政党各个层面的施政重点确定执法检查主题已经成为一种惯常实践。同时，有不少政策性很强的法律（如《农业法》）更是执法检查活动的宠儿，其实施的状况得到了非同一般的关注和重视。然而，与立法资源一样，监督活动所需的资源也是异常稀缺的。2007年至2010年间，全国人大常委会每年能开展执法检查的法律数量分别为4、5、3、6部，平均每年4.5部。[99]根据最新的统计数据，我国现行有效的法律共有239部[100]，因此平均每年只有1.88%的法律能够成为执法检查的对象。毫无疑问，一部能否成为执法检查的对象需要经过一个富有高度竞争性的遴选程序才能最终确定。

同时需要强调的是，不同主体在遴选程序所享有的话语权和决定权是不完全平等的。例如，与全国人大常委会相比，全国人大代表在监督议程设定上的影响力就显得颇为微弱。全国人大代表的监督议案需要经历更多的筛选关卡才有可能成为全国人大常委会监督工作计划的一部分。在实践中，全国人大代表提出的一些开展执法检查的议案并未被有关专门委员会立即采纳，后者往往以“建议全国人大常委会在研究制定以后年度的执法检查工作计划时统筹安排”[101]、“可考虑待法律实施一段时间后，常委会再适时安排对该法进行执法检查”[102]、“根据情况和常委会执法检查工作的总体部署，适时提出开展……执法检查的建议”[103]等各种口径加以回应。尽管有些回应的确具有一定的合理性，但总体而言，这种回应结果与政策性较强所得到的待遇在客观上形成了强烈地对比。

显而易见，在议程资源竞争过程中，全国人大代表所关注的一些法律未能获得全国人大专门委员会以及常委会相同程度的关注以至于无法被纳入到执法检查的程序之中。议程资源分配的不均衡将直接导致很多法律的实施状况始终无法得到作为立法者的全国人大常委会的足够的关注，这无疑将进一步影响到对这些法律的及时完善。[104]

六、完善建议及结语

上述三个问题的存在的确与执法检查的制度初衷相去甚远。对这些问题无动于衷不仅会影响到对执法检查制度本身的价值判断，而且将进一步混淆法律与政治两个体系之间必要的制度区分。因此，制度性的回应必不可少。本文认为，有以下两种完善方案可供选择：

（一）完全消除政策功能

如果认为上述三个问题的存在可能否定、颠覆执法检查的制度价值，那么唯一的完善方案就是将政策因素完全地排除出执法检查的过程。具体而言，可行的调整方案就是回归1993年之前的监督功能定位——即将工作监督与法律监督做必要的功能区分，前者可以适当承载一些政策功能，而后者必须严格地被限定于确保宪法法律的实施。但是，这一方案不仅可行性不大，而且制度代价也不小。就可行性而言，将政策因素完全排除出执法检查过程似乎与执政党日益将决策重心向人大系统倾斜的趋势背道而驰。逆风改革所要面临的困难可想而知。此外，这种因噎废食的方案也将丢弃掉政策功能的一些正面的、积极的价值。

（二）扬弃发挥政策功能

另一种更为稳健务实的完善便是在承认政策功能存在必要性以及其所衍生出的各种积极影响的基础上扬长避短，有针对性地抑制、甚至消除政策功能所派生的一些负面影响，从而使法律与政策的对接真正实现弊大于利。具体而言，有以下几个制度细节层面的调整方案值得加以考虑：

1、执法检查的选题不能唯政策，而应兼顾执政党和社会的需求

鉴于监督议程资源的稀缺性以及执法检查对于执法资源分配的导向性作用，全国人大常委会在遴选及确定未来执法检查选题时应当全面评估开展监督的必要性。不仅应当关注执政党所关注的那些法律的实施状况，而且也要将那些社会及民众普遍关注、对社会生活产生广泛影响、实施过程面临较大问题的法律列入执法检查的选题。唯有结合上、下两种不同的制度关切才能最有效地发挥执法检查的制度效用。

2、执法检查的过程应更多地关注法律规则的实施情况

执法检查的制度初衷是通过检查法律实施的情况督促相关的执法机关提高执法水平。因此，执法检查组以及全国人大常委会理应将监督的时间及人力资源投入到对具体法律规则运行情况的评估中。尽管执法检查的选题不可避免地要反映执政党的政策需求，但选题确定之后的检查过程不应当过多地再次导入政策因素，法律规则应当成为最核心、最重要的关注对象。

3、进一步提高执法检查对执政党决策的影响能力

法律实施状况的好差与执政党的政策导向以及组织资源等因素密切相关。因此，执法检查实践除了要着承担监督执法机关工作、提高立法质量等直接的任务之外，还要积极挖掘出影响法律实施的一些根本性、体制性的诱因并在此基础上适时地通过影响执政党的决策加以一劳永逸的解决。

（三）结语

待不相容检查对政策执法检查实践承载起政策功能的确游离了其制度初衷，但这种意料之外的功能演变却似乎又符合我国现行政治制度的常理。尽管法律永远无法存在于政治（策）真空之中，但根据法治的要求适当区分法律与政策的不同功能、适当拉开法律与政策的制度距离则是必要的。执法检查政策功能的发挥必须纳入到法治的轨道。当然，这并不等于将政策作为与法律水火不相容的现象加以对待。诚如彭真委员长的谆谆告诫，我们“不仅要靠党的政策，而且要依法办事”[105]。

林彦，上海交通大学凯原法学院副教授，美国威斯康星大学法学博士。

【注释】

本文为2010年教育部人文社会科学研究青年基金项目“全国人大常委会执法检查权的完善与重构”（项目批准号：10YJC820069）的阶段性成果。

[1]《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。

[2]同前注。

[3]参见林彦：《执法检查：立法程序外完善法律的制度途径》，载《北大法律评论》第11卷第2辑。

[4]“党的十一届三中全会以来，为了保障社会主义现代化建设的顺利进行，全国人大和全国人大常委会把制定经济方面的法律作为立法工作的重点。”引自《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1985年）。

[5]《七届全国人大常委会工作要点》（1988年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。

[6]参见1990年、1991年及1992年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》。

[7]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1987年）。

[8]《七届全国人大常委会工作要点》（1988年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。

[9]《乔石委员长在八届全国人大常委会第一次会议上的讲话》（1993年3月31日）。

[10]《第八届全国人民代表大会常务委员会工作要点》（1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。

[11]林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力：全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。

[12]《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。

[13]同前注。

[14]《乔石委员长在第八届全国人大常委会第五次会议上的讲话》（1993年12月29日）。

[15]参见1994-1998年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》有关监督工作的描述。

[16]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1998年）。

[17]李鹏：《为加强社会主义民主法制，推进依法治国而努力工作》（1998年3月21日在第九届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上）。

[18]同前注。

[19]《李鹏委员长在九届全国人大常委会第五次会议上的讲话》（1998年11月4日）。

[20]《全国人大常委会1999年工作要点》（1999年4月23日第九届全国人民代表大会常务委员会第十四次委员长会议通过）。

[21]《李鹏委员长在九届全国人大常委会第九次会议上的讲话》（1999年4月29日）。

[22]《李鹏委员长在第九届全国人民代表大会第二次会议闭幕式上的讲话》（1999年3月15日），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1999年第2期。

[23]《李鹏委员长在第九届全国人大常委会第三十一次会议上的讲话》（2002年12月28日）。

[24]《吴邦国委员长在第十届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》（2003年3月18日）。

[25]《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第一次会议上的讲话》（2003年3月19日）。

[26]同前注。

[27]同前注。

[28]《集中力量突出重点加强监督深入调研保障和促进涉农法律政策措施落到实处——吴邦国委员长在全国人大常委会围绕“三农”问题开展执法检查和工作调研会议上的讲话》（2004年4月28日），http://www.npc.gov.cn/npc/wbgwyz/content_1614425.htm（最后访问日期：2011年10月15日）。

[29]《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第十一次会议上的讲话》（2004年8月28日）。

[30]参见《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》（2005年5月26日）。

[31]《监督法》第二十二条。

[32]《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第十次会议上的讲话》（2004年6月25日）。

[33]《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第十三次会议上的讲话》（2004年12月29日）。

[34]《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第十九次会议上的讲话》（2005年12月29日）。

[35]《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二十一次会议上的讲话》（2006年4月29日）。

[36]《吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》（2008年3月18日）。

[37]《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告》（2008年）。

为方便叙述，在下文中，除早期一些表述方式特殊的报告外，“《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国>[注释]法〉实施情况的报告》（[注释]〉法执法检查报告》）

[38]《全国人大常委会2009年监督工作计划》（2008年12月15日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次委员长会议通过、2009年3月23日根据第十一届全国人民代表大会第二次会议精神修改）。

[39]2009年之前，《工作报告》不管是对过去工作的总结还是对未来工作的规划大多以“立法工作”、“监督工作”、“代表工作”、“对外交往工作”、“常委会自身建设”等职权事项展开，条理也比较清晰。2009年的《工作报告》则彻底改变了这一长期坚持的风格。在中央重大决策部署这一主线之下，“全力支持抗震救灾和灾后恢复重建”、“积极推动经济又好又快发展”、“着力促进解决民生问题”等政策话语成为了总结过去工作的副标题，而在这些副标题之下的内容中则杂糅了立法、监督等各项工作。或许我们应该追问，对报告的体系做如此调整是否适当？

[40]参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2009年）、《第十一届全国人民代表大会第三次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》（2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议通过）。

[41]有学者统计，历届全国人大代表中党员的比例平均达到65%。参见张恒山、李林：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第80页。

[42]为了实现执政党对三个权力分支的政治领导，每个权力分支内部都在法定决策机构之外成立了相应的党组，用以协调组织内部党员的行动并使执政党能够主动每个领域的政策制定和执行。正如李鹏同志指出的，“党对人大的领导是通过在人大的党组织和党员并团结一切可以团结的力量来实现的。”（李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》（上），新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第50页。）

中国共产党的这一领导策略事实上与其他国家执政党领导国家的体制并不存在多大的区别。例如，在美国，执政党对正式制度的影响无处不在。如果某一个政党同时掌控了联邦政府的立法、行政和司法三个分支，那么政党对国家的领导在很大程度上能够超越“分权与制衡”的权力运行逻辑而具有了更高的统一行动的效率，当然也可能会导致权力过分集中而缺乏监督的弊端。因此，有学者指出，美国政治的实质是“政党分治”，而非“权力分立”。参见DarylLevinson&RichardPildes,SeparationofParties,notPowers,119Harv.L..Rev.2311(2006).

[43]这一格局在日常政治中很容易被我们所察觉。例如，尽管中央政治局常委之间都存在着较为明确的分工，但当他们到地方就中央某一政策的执行情况进行调研时都又自然而然从自个分管事务的角度强调执行政策的重要性并从分管事务的角度提出落实政策的一些指示和指导。我们几乎每天都能在《人民日报》、《光明日报》、“新闻联播”、新华网等官方主流媒体上捕捉到类似的场景。

[44]《李鹏委员长在第九届全国人民代表大会第二次会议闭幕式上的讲话》（1999年3月15日）。

[45]有关这一方面的卓越研究，详见韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，载《战略与管理》2001年第5期；韩丽：《中国立法的非正式性及其政治功能》，载《当代中国研究》2002年第2期。

[46]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2009年）。

[47]《〈水土保持法〉执法检查报告》（1998年）。

[48]参见《全国人大常委会视察组关于六省区森林法执法情况的汇报》（1990年）、《“三法一决定”执法检查报告》（1994年）、《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）、《〈关于深入开展法制宣传教育的决议〉执法检查报告》（1995年）、《〈农业法〉执法检查报告》（1995年）、《〈产品质量法〉执法检查报告》（1999年）。

[49]例如，《未成年人保护法》就是由共青团中央和教育部共同起草的；《工会法》是由全国人大常委会法工委与全国总工会共同起草的；《残疾人保障法》是由民政部与中国残疾人联合会共同起草的；2005年《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国妇女权益保障法〉的决定》则是由中华全国妇女联合会独家起草的。参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2008年版，第41、43、45页。

[50]《中共中央、国务院关于印发《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知》（2006年4月9日）。

[51]中国人大网：《陈斯喜：应对老年化一定要加强长远的战略谋划》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2011-08/26/content_1668035.htm（最后访问日期：2011年10月15日）。

[52]中国人大网：《徐显明：用创新社会管理的思维解决食品安全问题》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2011-06/30/content_1661891.htm（最后访问日期：2011年10月15日）。

[53]参见《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。

[54]《监督法》第二十二条规定，“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”

[55]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2009年）。

[56]1993年的《全民所有制工业企业法》、《产品质量法》、《食品卫生法》（试行）、《药品管理法》、《进出口商品检验法》；1994年的《关于惩治生产、销售、伪劣商品犯罪的决定》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》；1995年的《台湾同胞投资保护法》；1996年的《劳动法》；1997年的《食品卫生法》、《产品质量法》。

[57]吴邦国委员长曾就学习贯彻六中全会精神提三点意见，其中第三点指出，“要围绕构建社会主义和谐社会的目标任务，以贯彻实施监督法为契机，把关系改革发展稳定大局和社会普遍关注的影响社会和谐的突出问题作为监督重点，综合运用……执法检查……等形式，加强对带有普遍性、倾向性问题的监督，增强人大监督工作的针对性和实效性，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。”参见《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二十四次会议上的讲话》（2006年10月31日）。

[58]执法检查报告对此毫无保留：“这次执法检查，是常委会紧紧围绕党和国家工作大局，为进一步落实科学发展观，加快实施‘走自主创新道路、建设创新型国家’这一新时期国家战略的一项重要举措。”参见《〈专利法〉执法检查报告》（2006年）。

[59]《吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上的讲话》，载《全国人大常委会公报》2008年第7期。

[60]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2006年）。

[61]《〈归侨侨眷权益保护法〉执法检查报告》（2006年）。

[62]“现在，全国上下都在认真学习江总书记‘七·一’重要讲话和‘三个代表’重要思想，这次执法检查组也要按照‘三个代表’的重要思想来检查农业法的贯彻实施情况。首先，我们要代表最广大人民群众的根本利益。我国的农业人口占70%多，是一个很大的群体，我们要关心他们的收入、他们的生产。要本着这个思想，带着对广大农民群众的深厚感情去检查农业法的实施情况。第二，我们要代表先进的生产力。中国的耕地面积不会有很大的增长，……只有通过农业的技术改造，推广先进技术，提高质量，提高产量，才能解决我们今后至少还要增长3亿人口的需求问题。……这么多人要吃饭，靠什么，只有靠发展先进的生产力。……第三，我们要代表先进文化的发展方向。要加强农村教育。农民素质的提高是保证农村经济发展的重要因素。……如果放松了农村教育，那影响不仅是当前的而且是长远的，因为只有提高农民的素质，我们才能实现农业的现代化。”引自《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国农业法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》（2001年8月23日根据录音整理），载全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年版，第19-20页。

[63]《〈乡镇企业法〉执法检查报告》（2000年）。

[64]廖文根：《人大常委会将开展农村土地承包法执法检查》，载《人民日报》2011年8月28日，第001版。

[65]《〈教育法〉执法检查报告》（1996年）。

[66]参见《〈土地管理法〉执法检查报告》（2004年）。

[67]《全国人大常委会视察组关于六省区森林法执法情况的汇报》（1990年）。

[68]《关于检查全民所有制工业企业法执行情况的汇报》（1992年）。

[69]《〈未成年人保护法〉执法检查报告》（2003）。

[70]《〈农业法〉执法检查报告》（1994）。

[71]《〈森林法〉执法检查报告》（1999年）。

[72]《〈农业法〉执法检查报告》（2001年）。

[73]《〈法官法〉和〈检察官法〉执法检查报告》（2006年）。

[74]《〈土地管理法〉执法检查报告》（2004年）。

[75]《〈农业法〉执法检查报告》（1994年）。

[76]《〈关于加强社会治安综合治理的决定〉执法检查报告》（1998年）。

[77]参见《〈大气污染防治法〉执法检查报告》（1999年）。

[78]《〈土地管理法〉执法检查报告》（2004年）。

[79]《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。

[80]《〈统计法〉执法检查报告》（2005年）。

[81]《〈农业法〉执法检查报告》（2001年）。

[82]《〈劳动法〉执法检查报告》（2005年）。

[83]《〈关于加强社会治安综合治理的决定〉执法检查报告》（1998年）。

[84]《全国人大教科文卫委员会关于检查〈中华人民共和国教师法〉执行情况的报告》（1994年）。

[85]《〈关于加强社会治安综合治理的决定〉执法检查报告》（1998年）。

[86]《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。

[87]《〈工会法〉执法检查报告》（2004年）。

[88]《〈农业法〉执法检查报告》（1994年）。1995年，全国人大常委会再次提出相同的建议。参见《〈农业法〉执法检查报告》（1995年）。

[89]《〈行政诉讼法〉执法检查报告》（1992年）。

[90]《〈妇女权益保障法〉执法检查报告》（1995年）。

[91]《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。

[92]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2006年）。

[93]《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。

[94]江泽民：《在中央计划生育和环境保护工作会议上的讲话》（1997年3月8日）。

[95]如今，会议的名称已被改为“中央人口资源环境工作会议”。

[96]“在大气污染防治法实施过程中，国家以及有关城市主要采取了一下一些措施：

1、领导重视，投入增加，加快治理污染进程

党中央、国务院十分重视环境保护工作。自1997年以来，中央已连续三年召开了计划生育和环境保护座谈会，国务院也召开了第四次全国环境保护会议，研究部署了环境保护的战略方针和措施。1995年以来，国务院有关部门还实施了《中国跨世纪绿色工程规划》，将‘三河三湖两区一市一海’的环境治理列入国家重点，积极采取措施，加快治理进程。1998年国家加大了环境保护的投入，环保投入占GDP的比例由原来的0.7－0.8%上升到1%……”引自《〈大气污染防治法〉执法检查报告》（1999年）。

[97]该款规定，“一切国家机关……各政党……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

[98]参见林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。

[99]各年度所检查法律的具体情况如下：2007年：《义务教育法》、《法官法》、《检察官法》、《民族区域自治法》；2008年：《未成年人保护法》、《农民专业合作社法》、《环境影响评价法》、《劳动合同法》、《义务教育法》；2009年：《畜牧法》、《工会法》、《食品安全法》；2010年：《台湾同胞投资保护法》、《妇女权益保障法》、《科学技术进步法》、《清洁生产促进法》、《农业技术推广法》、《节约能源法》。

[100]参见《中国特色社会主义法律体系》白皮书，人民出版社2011年版。

[101]参见《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》（2009年10月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。

[102]参见《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》（2009年10月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。

[103]参见《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》（2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）。

[104]事实上，同样的现象也存在于司法领域。例如，近年来最高人民法院通过各种方式向下级人民法院强调一定时期的司法重点工作。在宏观层面，该院通过发布年度《人民法院工作要点》有倾向性地将主要的司法资源分配到一些重点领域。在微观层面，该院也会不时地针对突发社会的情势将部分司法资源调度到一些具体问题（如司法参与地震地区灾后重建、参与打击危害幼儿园小学周边治安的刑事犯罪活动等）的处理上。具体实例可参见以下文件：《2011年人民法院工作要点》、《最高人民法院关于充分发挥刑事审判职能作用深入推进社会矛盾化解的若干意见》（2010年12月31日）、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实维护学校、幼儿园及周边安全的通知》（2010年5月10日）。

与议程资源分配不均所引发的后果一样，不均衡地分配司法资源无疑将影响到其他问题得到司法解决的可能性以及及时性。从公民平等享有司法资源、平等接受司法保护的角度来看，这无疑是很不正当的一种分配结果。

[105]彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》（1984年3月13日在省、自治区、直辖市人大常委会负责人会议上的讲话）。