姚轩鸽:税制改革的中国问题与抉择

选择字号:   本文共阅读 392 次 更新时间:2012-06-21 16:34:31

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姚轩鸽  

  据有关专家推算:1995—2004年这10年内,我国GDP平均年递增8.55%,增长最快的1995年为10.2%,最慢的1999年为7.1%。而税收收入的增长,1995—2004年这10年间,平均年递增17.72%,增长最快的是2005年为25.66%,最慢的是1998年为10.55%。从这些逐年增长的平均数看,税收收入增长比例是GDP增长比例的2.07倍。但从国外税收收入占GDP的比重情况看,1980年,人均国民生产总值300美元以下的国家,税收收入占国民生产总值的比重一般为15%以下;人均国民生产总值1 500美元左右的中等发达国家,税收收入占国民生产总值的比重一般在20%以上;人均国民生产总值超过1万美元以上的发达国家,税收收入占国民生产总值的比重则超过30%。20世纪90年代后国外部分国家税收占GDP的比例:奥地利为42.4%(1993),法国为39.4%(1994),德国为39.9%(1991),印度为16.1%(1992),韩国为17%(1994),日本为20.9%(1993),英国为33.1%(1993),美国为27.6%(1993)。[9]

  或许,在政府看来,最为值得骄傲的是,税收促进了中国经济的高速发展,GDP已经跃居世界第二,“中国模式”似乎正在为世界所“称道”。但是,这种以“低人权”为代价支撑的所谓高速发展和“崛起”,究竟能够走多远,谁也不敢断言。秦晖先生就指出:“ 除了低工资、低福利的传统优势外,中国更以‘低人权’的‘优势’人为压低人力、土地、资金和非再生资源的价格,以不许讨价还价、限制乃至取消许多交易权利的办法‘降低交易成本’,以压抑参与、漠视思想、信仰和公正、刺激物欲来促使人的能量集中于海市蜃楼式的单纯求富冲动,从而显示出无论自由市场国家还是福利国家都罕见的惊人竞争力,也使得无论采用“渐进”的还是“休克疗法”的民主转轨国家都瞠乎其后。”[10]

  而屡屡以调节收入分配不公,在税制改革名义下开征的新税种,事实上根本没有起到缩小贫富差距的作用,相反,是在不断扩大着贫富差距。据国家统计局的数据,1978年中国的基尼系数为0.317,自2000年开始越过0.4的警戒线,并逐年上升,2004年超过了0.465。此后,国家统计局不再公布国内的基尼系数。2010年,新华社两位研究员判断我国的基尼系数实际上已超过了0.5。据世界银行的测算,欧洲与日本的基尼系数也不过在0.24-0.36之间。[11]

  这些无不说明,中国税制或税制改革,早已背离了税制改革增进全社会和每个纳税人利益总量的终极目的,异化为与民争利的税制改革。“不伤一人地增进所有人的利益总量”的帕累托最优原则,早已在“效率优先,兼顾公平”的指导思想簇拥下抛到九霄云外了。我们随时看到的只是所谓的“最大多数人的最大利益”,而且,正是在这一冲突情境中方可使用的终极分标准竟然成为指导中国税制改革的唯一原则。岂不知“最大多数人的最大利益”原则,仅仅适用于征纳税人之间利益发生根本性冲突、不可两全的条件。如果失去这个真实的前提,“最大多数人的最大利益”原则,很可能异化为一些人公开掠夺一部分人利益的理论借口。事实上,不少地方政府振振有词的所谓城市运营性的“拆迁”,对农民土地的大肆掠夺,都是在这一歪理的支持下进行的。笔者曾遇到一位前县委书记,他屡屡在酒桌上津津乐道的是,他曾经为某县40万人的发展,慷慨牺牲了5%的农民利益。试问,这5%的农民凭什么要为其它38万人做出牺牲。如果这个理论能够成立,那么如果杀人可以致富的话,逻辑上就可以杀掉5%的农民。因为这也符合最大多数人的最大利益原则。

  其次,从税制是征纳税人之间权利与义务的规范看,税制改革面临的核心问题是“税权的合法性”问题。直言之,就是说中国税制改革最大的软肋在于税权的民意基础不广泛不牢靠。根本说来是由于政体改革的滞后,中国税制改革的民意基础才如此不坚实,无法反映和体现全体纳税人的税收意志,自然也就无法增进全社会和每个纳税人的利益总量了。因此,真正的税制改革,必须有待于政治体制改革的实质性启动。尽管税制改革可以促进政体改革,甚至是推进政体改革的最佳切入点。

  毋庸讳言,目前正在推进的中国税制改革,从税权的民意基础看,不过是从过去的一元化主导,向政府官员主导转变。或者说,正在从“极恶”向“次恶”转变。或者说,正在从“落后”向“比较落后”转变。坦率地说,还谈不上从“次恶”向“次优”或“最优”转变,从“落后”向“比较先进”和“先进”转变。一句话,由“恶劣税制”向“优良税制”转化。事实上,只有在税权合法性问题得到彻底解决之后,所谓的征纳税人之间权利与义务分配的公正问题才有可能得到有效的解决,否则,严格说来,都不过是利益的调整而已,谈不上权利与义务的公正平等分配。

  再次,从税制是一种征纳税人之间涉税行为应该和应该且必须如何的非权力与权力规范体系看,中国税制改革无疑也面临一个优良“税德”与税法的共创、共融、共享的问题,诸如主体税种与辅助税种、直接税与间接税、单一税与复合税、税率高低等等具体要素的合理搭配问题,特别是直接税与间接税的搭配问题。因为当前中国税制格局是以增值税、消费税、营业税、关税等间接税为主,企业所得税、个人所得税等为辅,间接税收入占到了70%左右,而直接税仅占到30%左右。关于直接税与间接税的优劣,马克思、北野弘久等都有过精辟的论述。马克思指出:“间接税使每个纳税人都不知道他向国家究竟交纳了多少钱,而直接税则什么也隐瞒不了,它是公开征收的,甚至最无知的人也能一目了然。所以,直接税促使每个人监督政府,而间接税则压制人们对自治的任何企求。”[12]

  最后,从税制的基本结构、完整结构与深层结构看,中国税制面临的基本问题在于:

  一是重形式轻内容,仅仅把税制改革的重点放在了税率的高低,税负的“谁负”与轻重,以及税制的分合,税制的单一与复合等具体要素优化方面,自觉不自觉地忽视了税制形式对税制价值的遵从,也就是对征纳两利税制价值的遵从方面。其结果,就是仅仅满足于税制直接要素、表层要素的调整与优化,无视税制根本要素的优化,丧失税制改革的历史大机遇,无助于增进税制全社会和每个纳税人利益总量的终极目的。

  二是从税制的完善结构看,由于仅仅重视税制的形式要素,也就在忽视税制征纳两利价值的同时,也忽视税制价值判断,把税制改革锁定在税制规范要素方面。其危害在于,由于忽视税制价值及其税制价值判断,就完全把税制规范要素的优化看成是主观随意性的东西,根据所谓的现实需要,随时赋予税制改革以具体目的,并以此为指针制定税制改革的方案,其结果在政府主导下的税制改革,实际上就是在政府官员主导下的税制改革,大多举措也就只能反映和体现官员的税收偏好和意志,最终背离税制增进全社会和每个纳税人利益总量的终极目的。

  三是从税制的深层结构看,中国税制改革面临的主要问题是:无视“征纳税行为事实如何的规律”。一方面无视征纳税人之间纳税人的主体地位,倒因为果,以征税人的税收意志为主导。另一方面无视“征纳税人行为事实如何的人性客观规律”,无视“为己利他”的基本规律,企图让“河水倒流”,把征纳税人之间偶尔可能的涉税行为,诸如“损人利己、无私利他、单纯利己、纯粹害人、纯粹害己”等等涉税行为,当作税制规范的基本依据。结果必然是,每一次税改,几乎都是在挑战征纳税人行为的人性规律,都是围绕政府的利益展开,都是在强化义务导向型的税制改革,重纳税人的义务,轻纳税人的权利,缺乏对纳税人权利的根本尊重与在意。与此同时,就是征税人权利的不断强化,义务的相对减弱。

  

  中国税制改革的未来走向与抉择

  

  探讨税制改革的中国问题,目的在于确立未来中国税制改革的基本走向和目标。在全球化的时代大背景下,任何国家的税制改革,尽管可以根据自己国情有所差异,但从其长远发展方向看,在基本结构方面应该是逐渐趋同的。一元并不意味着可以违背税制增进全社会和每个纳税人利益总量的终极目的,也不意味着可以无视征纳税人行为事实如何的规律,优良税制必须经由“征纳税人行为事实如何的规律”,从“税制终极目的”推导出来,优良的税制改革,也应该以此为圭臬逐步抵达。具体说,中国税制改革的未来走向与抉择要点如下:

  第一,必须始终瞄准税制“增进全社会和每个纳税人利益总量这个终极目的”,任何时候,任何地方的税制改革,都要因此作为税制优劣与税改得失的终极评判标准。就是说,凡是有助于“增进全社会和每个纳税人利益总量这个终极目的”实现的税制或税制改革,都是优良、先进的;凡是无助于“增进全社会和每个纳税人利益总量这个终极目的”实现的税制或税制改革举措,都是落后、恶劣的。换句话说,凡是有助于“增进全社会和每个纳税人利益总量这个终极目的”实现的税制或税制改革,不论其具体细节方面存在多少缺陷,其大方向都是没有问题的,差别仅在于实现终极目的速度的快慢。相反,凡是无助于“增进全社会和每个纳税人利益总量这个终极目的”实现的税制或税制改革举措,不论其在具体要素方面多么完善和精致,都要高度警惕,因为它很可能早已背离了“增进全社会和每个纳税人利益总量这个终极目的”。

  当然,具体运用这一终极评判标准时,必须认真区别实际情境。既不能在征纳双方利益尚未发生根本性冲突,可以两全的情境下,为了“特定目的”奉行“最大多数人的最大利益原则”,也不能在征纳双方利益已经发生根本性冲突,不可以两全的情境下,奉行“不伤一人地增进所有人利益”的“帕累托最优标准”。

  第二,要志在彻底解决税权的合法性问题,扩大税权的民意基础。虽然就根本来说,税权民意基础问题的彻底解决有赖于政治体制的实质性启动,但也不能无所作为,坐以待毙,至少应该在现行政体框架内,尝试探索税权使用过程中的纳税人利益表达机制,以及税权的监督与制约机制新路子,以税制改革为切入点,努力推进政体改革,最终扩大税权的民意基础,实现中国税制由“劣”向“优”,由“落后”向“先进”的飞跃。

  第三,不能忽视税制规范诸要素的优化问题,近期应重点促进直接税与间接税比重结构性失调问题的解决,建立“以直接税为主,间接税为辅”的税制形式格局。

  第四,要重视税制基本价值问题的研究,克服既往重形式轻内容的现象。既要注意税率高低,税负“谁负”与轻重,税制分合等具体要素的优化问题,也要突出“征纳两利”税制价值这个重点,把“征纳两利”税制价值作为税制规范要素优化的根据。既不能主观臆断,纵容长官意志主导一切,也不能随心所欲,视税制改革的玩泥巴,无视纳税人真正的税收意志。

  第五,要特别重视“征纳税行为事实如何的规律”的研究,并以此作为税制价值的根据。重点在于尊重纳税人在税收治理中的主体地位,还权于纳税人,一切都要以全体纳税人的税收意志与偏好作为判定税制改革成败的最高标准。同时,要遵从征纳税人现实的觉悟实际,遵从征纳税人“为己利他”的基本行为规律,或者说“人性规律”。只有这样,优良税制才可能获取坚实稳定的人性基础。同样,在这种基础上建立的税制,才是最接近广大征纳税人行为实际的税制,也是广大纳税人最容易遵从和乐于接受的税制改革,更是最有助于增进征纳税人利益总量的税制改革。

  总之,税制改革的中国问题研究告诉我们,在税制改革的大概念下,中国税制改革面临着与世界其他国家不同的主要问题有六个:税制终极目的共识的缺乏、税权民意基础的薄弱、“直接税为主,间接税为辅”税制形式格局的缺位、对“征纳两利”税制价值的无视、纳税人主体地位的缺失,以及对“为己利他”人性基本规律的藐视等。无疑,对这些税制改革主要问题的认定和确立,直接关系着未来中国税制改革的大方向。这些根本问题不解决,税制改革就可能差之毫厘,谬以千里,甚至南辕北辙。而且,任何税制改革都是一项系统工程,不可能一蹴而就,需要长期坚持不懈的努力。

  中国税制改革最犯不起的错误就是——方向性的错误。

  

  2011/6/4

  

  注释:

  [1]胡寄窗.1870年以来的西方经济学说[M].北京:经济科学出版社,1988.191.

  [2]杨伯峻.孟子[C].公孙丑(上). 北京中国国际广播出版社.2011.

  [3] 苏轼. 苏轼年谱(上中下) [C]. 刑赏忠厚之至伦. 北京:中华书局,2005.

  [4]Henry Sidgwick: the Methods of Ethics Macmillan and Co.,Limited, St.Martin S Street,London ,1922.411.

  [5] 苏凤捷.墨子[M].大取.郑州: 河南大学出版社,2008.

  [6][7]莫里斯•迪韦尔热.政治社会学[M].北京:华夏出版社,1987.116. 117.

  [8]王海明.新伦理学[M].北京:商务印书馆,2001.243.

  [9]姚轩鸽.税道苍黄:中国税收治理系统误差现场报告[C].西安:西北大学出版社,2009.8-11.

  [10]秦晖.“低人权优势”惊人竞争力[J].南风窗(深圳). 2009(07).

  [11]陶卫华.走到历史关口的中国税改[J].苏州民商 (苏州). 2011(05).

  [12]马克思.临时中央委员会就若干问题给代表的指示[A].马克思恩格斯全集[C].北京:人民出版社,1972.221-222.

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