马岭:地方立法权的范围

选择字号:   本文共阅读 688 次 更新时间:2012-06-19 08:39:54

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  【摘要】地方立法应排除中央立法、中央执行,以及中央立法、中央和地方共同执行的事务。有些领域的立法权各国不甚统一,有的由中央定原则、地方定细则,有的由中央和地方共有。地方立法通常表现为职权立法和授权立法,还有“可中央立法、可地方立法”的模糊地带。在地方立法的类型中,执行性立法是大国不可缺少的,特殊性地方立法是所有国家对个别问题进行调整的手段,普通地方立法往往与一国的民主进程有关。我国地方立法权的总趋势应是“放”而不是“收”。

  【关键词】地方;中央;立法;执法

  

  从世界范围来看,不论单一制还是联邦制,绝大多数国家的地方政权都有一定的立法权,[1]只是立法的范围、内容有所不同罢了,而这些不同点也从一个侧面显示出该国地方与中央的不同关系。本文探讨的是中央立法权与地方立法权的分工,希望以此澄清地方立法的大致范围。

  

  一、属于“中央立法,中央执法”的事务

  

  明确中央立法的内容,有利于我们弄清地方立法的范畴,不仅单一制国家是如此,即使“在所有联邦制国家中,宪法上授予联邦的不可分享的权力条款在事实上便是拒绝授权予州”。[1]而中央立法的边界可以先从中央执法的角度去确定,判断一个事务是国家事务还是地方事务的依据是多方面的,从事务的执行者来判断是一个较为简单的方法,即如果某事务只能由中央执行,则一定属于中央立法的范畴,因为中央执行的事务不可能由地方立法。如在德国,联邦的“行政”范围大体上在“外交事务、劳动就业、海关以及联邦武装力量”等方面;在丹麦,“中央政府”保留了国防、立法、警察和外交等少量的管理功能;在瑞典,“中央政府”主要负责外交政策、国防、警察和司法、高等教育和研究,[2]那么在这些国家,这些方面的立法也就属于中央议会而不可能属于地方议会。[2]

  从世界各国来看,中央立法、中央执法的范围大体有以下两个方面:

  (一)涉及国家主权的领域

  如国防、外交等。国防涉及到捍卫主权、维护国家统一和领土完整等问题,由国防引申出的军事制度通常也是国家统一建立、统一管理和指挥的,因为军队的作用是国家用以抵御外国侵略、从而保卫国家领土和主权完整,而不是各地方用来保护本地利益(包括本地治安)的,国防是国家的防务而不是地方的防务,军队是国家的军队而不是地方的军队,军队应国家化而决不能地方化。[3]外交是一个国家与其他国家或与国际社会交往的事务,涉及的是国家间的关系,这种交往有政治性的,也有经济性和文化性的,因此外贸、关税等也多是中央权力的领域,即使在众多的联邦制国家,防御权、条约执行权、外贸权、关税等通常也都属于联邦。[3]世界各国不论采用什么结构形式,这些权力一般都由中央施行、因而也就需要中央立法,[4]如根据美国宪法和联邦最高法院的有关宪法解释,联邦议会的立法范围主要有16个方面,“默示立法权限”有5个方面,[4]其中包括宣战、颁发捕获敌船许可状,制定关于陆上和水上捕获的规定;建立陆军、海军;对外贸易;规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为;办理外交和缔结条约等。德国《基本法》第73条规定了联邦议会的11项专有立法权,其中包括外交及国防;联邦国籍;迁徙自由、护照、移民及引渡;关税与通商区域之划一、通商与航海协议、货物之自由流通及国外贸易之支付,包括关税保护与边界保护;等。印度联邦议会的专有立法事项有96项之多,包括国防、外交、外币、外汇等。[5]瑞士宪法规定联邦有“宣战、媾和以及与外国缔结同盟和条约、特别是关税与商务条约”的权力(第8条)。法国宪法第34条规定国家议会制定的法律有权规定“国籍”以及“国防的总的组织”之基本原则,第59条规定“媾和按联邦法律规定”。

  (二)涉及中央国家机构组织法等国家政治体制问题

  中央国家机构(中央议会、中央政府、国家司法机关等)的组织一般由宪法做出规范后,中央立法作出更具体的规定,各中央机构的组织法均由中央立法机关制定,包括这些机构产生的具体方式、行使职权的程序等等,其实施主体也是中央机关。如根据《1867年宪法法案》,加拿大议会有权制定法律建立联邦法院,“这意味着议会有权通过关于这些法院法官的任命、工资、任职和离职方面的法律。”[6]葡萄牙宪法第167条规定国家议会绝对保留的立法权包括“宪法法院的组织、职能与工作程序。”德国《基本法》中经常出现“其细节由联邦法律规定”或“可以根据联邦法律”或“必须以法律的方式”等字样的规定,“德国法学家称之为‘宪法委托立法’,即关于这些领域的立法内容和目的,基本法不做具体规定,而是委托给联邦议院制定法律。”[7]如《基本法》第21条规定了政党制度,该条第3项规定:“其细则由联邦立法规定之。”第54条规定了总统的条件、任期、产生办法等,“具体办法由联邦法律规定”;关于议员的物质保障“其详细办法另由联邦法律规定”(《基本法》第48条第3项);德国的特别法院也“只能根据法律设置”(《基本法》第101条第2项)。《德国联邦宪法法院法》于1951年2月1日在联邦众议院通过,3月12日由联邦总统签署并公布在《联邦法律公报》上,该法规定了联邦宪法法院的组织和管辖权、其法官的选任和待遇,以及有关审理程序等。[8]

  

  二、属于“中央立法,中央和地方都要执法”的领域

  

  有许多事务应当由中央立法,但中央不可能负责其全部执行,而要由中央和地方共同执行,即使在联邦制国家,大多数国家的行政职能也是由州政府负责执行的。[9]但这些事务显然不可能由各地方立法,因为它们并非是地方事务而是国家事务,需要各地有统一的规则、行动、程序或需要各地商议合作,这是维护国家法制统一、协调发展经济的要求,以防止各地在基本制度方面政出多门,各自为政,侵犯人权。这大致包括四个方面。

  (一)大量的行政性法律

  行政法律的执行者主要是政府,包括中央政府和地方政府,如德国《基本法》第83条规定:“除本基本法另有规定或许可外,各邦应以执行联邦法律为其本身职务。”美国在行政法律方面,“几乎主要的法律,包括联邦法律在内,都是由州执行的。”[10]加拿大的《文官法》、《财务行政管理法》、《公务员雇佣法》、《公务员关系法》、《公务员利益冲突与离职后行为法》、《公职人员退休金法》等,其规范的对象包括联邦和各省行政机关从事文职工作的人员(截止1997年,约为200万人)。[11]

  (二)涉及中央和地方关系的协调

  此种纵向关系首先应由宪法规范,在此基础上由中央(而不是地方)立法加以具体调整,如德国《基本法》第73条规定属于联邦议会的专有立法权包括:“联邦与各邦左列事项之合作:1.刑事警察事项。2.保护自由民主之基本秩序、联邦或一邦之持续与安全。3.防止在联邦境内使用暴力或准备使用暴力而危及德意志联邦共和国外在意义之行为。以及联邦刑事警察机关之设置及国防犯罪之扑灭。”印度的联邦议会在某些情况下可以为各邦立法,“按照宪法规定,如果联邦院以出席并参加表决议员的2/3多数作出决议,议会则有权就决议中指明的各邦的立法项目立法;如果有两个或两个以上的邦通过决议,议会就有权为提出要求的邦立法。另外,在紧急状态下,议会有权为全国或者部分地区就各邦的任何事项立法。”[12]“美国国会1911年通过一项法令,拨款给农业部隶属的林业局,使它得以应一州或数州之请,在保护可通航河流长满树木的流域进行放火方面和它们合作”。[13]中央的这些立法同时指向中央和地方两方面,“管”地方也“管”中央,对地方(地方议会和地方政府)有法律效力,对中央(主要是中央政府)也有法律效力,中央政府对地方的介入、干预等行为也要加以规范和约束,中央也要依法办事,而能够规范中央政府的法律(中央政府所依之法)只能是中央立法。[5]

  在调整中央和地方关系时,并非完全由中央说了算,宪法往往对此有较为明确的安排,如中央立法时要广泛征求地方意见甚至需要地方直接参与,为防止中央侵犯地方利益,在机构及其人员的产生上,中央的立法机关应当真正由民选代表组成,这样其侵犯地方利益的可能性会大大降低(即中央立法最容易侵犯地方利益的是独裁专制国家)。同时,在中央立法机构中设立两院是保证地方利益均衡的有效机制,在联邦制国家,“通常有一些关于各构成单位在关键性中央机构中的代表性上的特殊的制度安排(特别是在上议院)以提供地方对中央决策的参与”,其中最特别的是德国的上议院,其联邦议会由各州组成,而“各州代表由其政府任命并由其部长首领率领。影响到各州的立法(现在大致占到全部立法的40%)必须得到联邦议会的同意,这就意味着中央政府需要各州政府的同意来通过这些议案。”[14]在挪威,“从20世纪70年代早期开始,在国家决策层面就有代表地方政府利益的强大保护组织”,几乎没有任何关于地方政府的决议是在“国家联合会”(在国家设置的代表地方政府的联合组织)没有参与的情况下作出的。[15]此外,违宪审查制度也是防止中央立法侵犯地方权力的有效途径,在联邦制国家往往有“一个仲裁人或一种程序(通常涉及法院,但有时也包括公民投票或上议院程序)来管辖政府之间的宪法争议。”处理这类纠纷的“经典方式是诉诸法院”。[16]

  (三)涉及地方和地方的横向关系

  这类关系中的一部分可以靠各地方自己通过协商对话加以协调,如阿根廷的宪法和法律规定,各省之间可以签定有关司法管理、经济利益和公益事业的地方协议(但不得签定政治性的地方协议)。[17]在美国,“宪法第一条宣称各州缔结协约必须征得国会同意,但实际上并没有这么严格。在一些小事情上,各州往往不经国会正式批准即自行缔结协议,但如涉及重要的政治和财产权利,则必须遵守宪法规定。”“经国会同意,各州可以互相签定协约来实现一般和特殊的目的;它们已经签定了许多涉及二个或更多州的协议,包括下列事项:桥梁建筑、防治洪水、石油生产、工资管理、制止犯罪、减少水的污染以及保护海生鱼类。各州可以不经国会同意制定统一的法律相互授予特权,或者规定在特殊事情上对各州公民给予同样的待遇。按照立法,已有三十一个州同意省免州际引渡逃犯的历史性要求。许多州以一致行动制定了公共汽车和卡车运输互惠条例。”[18]但这些地方间关系有时也不可避免地需要中央权力的适时介入,其纠纷有时也需要中央出面“干预”,至少需要中央立法予以规范。如德国《基本法》第29条第7项规定:“各邦领域之其它改变得由相关各邦以国家邦约为之,或改变邦籍之领域其人口不超过五万人者,得依须经联邦参议院同意之联邦法律为之。细节以须联邦参议院及联邦议会多数议员同意之联邦法律定之。”葡萄牙宪法第141条规定省的边界的变更应在国会批准的组织法的范围内协商。[19]在联邦制下,“州际贸易”通常属于联邦的权力,偶尔是中央与地方“共存、联合或分享的。”[20]在美国,国会通过法令扩充了联邦宪法关于各州间的罪犯引渡内容,规定“根据合法申请,‘罪犯逃往州之行政当局有义务’将该犯拘捕并移交给要求引渡州的代理人。”[21]总之,涉及到各地方之间的政治、经济、贸易、文化等方面的协调与合作的问题,各国通常将其立法权放在中央,实施权或在中央或在地方,或由中央和地方共同实施。

  中央为地方事务立法时通常要遵守平等对待原则,“分配给其构成单位相同的权力”应是一种“通常”的状况,但也不可避免地会有区别对待。如英国“已经转移了实质性权力给苏格兰议会,特别是在教育、卫生和地方事务上(给威尔士和北爱尔兰的权力就比较少)。”印度尼西亚“为亚齐省作了特殊安排”,加拿大的魁北克省“享有相对于其他省份的不同权力”,[22]挪威通过一部特别的和临时的法律给予首都奥斯陆“以特别许可,允许它采用地方政府的议会形式来代替传统的比例代表制。”[23]

  (四)涉及经济、文化、社会生活等方面需要“全国统一”规划的领域

  一个国家的经济、文化、社会生活等方面的内容很多,这些问题有的需要中央立法,有的可以地方立法,即使不需要国家权力介入而主要由市场调节或公民自治的某些领域,政府无须负责其实施,但国家通过立法加以规范通常还是必要的,哪怕社团的自治章程也要在法律规范之内(如《社团法》)。这其中凡涉及到需要“全国统一”规划的问题通常需要中央立法,如货币权、度量衡和历法以及交通(铁路、空运)、邮政等。[6]澳大利亚宪法第51规定联邦议会的立法范围包括“通货、硬币的铸造和合法货币”(第12项);德国《基本法》第73条规定属于联邦议会的专有立法权包括“通货、货币及铸币、度量衡及时间与历法之规定”、“完全或大部分属联邦所有财产之铁路(联邦铁路)之运输,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国延安干部学院学报》2012年第3期

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