许小年:国有部门在市场经济中的作用是拾遗补缺

选择字号:   本文共阅读 411 次 更新时间:2012-06-13 10:04:20

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许小年 (进入专栏)  

  

  讨论国有企业和国有资产的问题,需要分成两个范畴,一个叫做应然问题,它应该是什么样的;另一个叫实然问题,它实际上是什么样的。

  应然问题就是市场经济中应该不应该有国有企业和国有资本,或者理论上的最优方案。从理论上讲,到目前为止,我所看过的文献讲得非常清楚:市场经济中没有必要存在国有部门,没有必要存在国有资本。从理论上讲,如果市场经济需要国有资本,那一定是市场失灵了。但是现在包括新凯恩斯主义在内的市场失灵理论,很多概念本身都是错误的。比如说国计民生,经济理论上根本就没有这一说,为什么和国计民生一沾边,市场就失灵了呢?农业、食品、服装和民生最相关,为什么没有搞国企主导?又比如国家安全,为什么涉及国家安全就一定要由国企来做,民营就不能做呢?民企生产军事装备,国家就不安全了吗?美国拥有世界上最强大的军事力量,它的军工企业都是私营的。国家安全和市场失灵的关系,理论上从来就没有说明。国计民生、战略性行业都没有定义,这些概念被政府拿来作为国有经济存在的理论基础,不断地“丰富”和“发展”,以市场失灵为借口,扩大国有经济的范围。现在理论上几乎没法讨论,讨论到最后就是意识形态,实际上等于设立了禁区。

  如果严格地按照经济学的市场失灵理论来衡量,我们会发现,习惯上认为应由政府经营的行业其实并不是市场失灵,例如国计民生和国家安全不会导致市场失灵,国企进入甚至垄断这些行业毫无道理。又比如高速公路,高速公路根本不是公共品,只有王府井(600859,股吧)大街是公共品,只有城里的街道属于公共品。所谓公共品就是私人部门赚不到钱的,不赚钱私人就不愿意做,单纯依靠市场满足不了社会需求,这就是市场失灵。高速公路修在郊外,可以封闭起来设卡收费,私人经营能赚钱,高速公路就不是公共品。公共品的概念亚当·斯密二百多年前讲得非常清楚,我们故意混淆,好像带个“公”字就是公共品。公厕是公共品,因为私人建公厕赚不了钱,但公路不是公共品,机场不是公共品,很多基础设施都不是公共品。公厕不能收费太高,太高的话会激起公愤,公厕赚不了钱,只能由政府来建。

  自然垄断的概念也搞错了,比如电网有可能是自然垄断,但发电厂不是,这个问题过去澄清过不知道多少次了。铁路的路基、路轨可能是自然垄断,但铁路的运营公司就不是自然垄断。同样的道理,电信网络可能是自然垄断,但是电信运营不是自然垄断。为什么电力行业我们讲厂、网分家?为什么铁路部门讲轨道和运营分家,铁道部的市场化改革方案已经设计过多少个了?理论基础都是非自然垄断,完全可以引入民企和市场竞争。

  还有一个时髦的提法是所谓的战略性行业。在创新的年代和高科技的年代,传统的战略性行业提法失去了它的意义。在后殖民主义时代和工业化初期,那些落后国家为了迅速摆脱殖民地的地位,完成工业化,提出战略性行业比如钢铁、煤炭、机械制造、军工,到现在哪里还有什么战略性行业?现在对于经济竞争力至关重要的行业,没有一个是政府能够事先预见到的,没有一个是能够事先进行规划的。电脑行业,IBM、联想是政府规划出来的吗?互联网就更没法规划了。未来的新科技、新的创新都是当前不可知的,你不知道未来的技术、产品和企业是什么样子,怎么规划呢?创新都是在市场中摸索出来的。在创新的时代,政府谈战略性行业没有意义,别以为砸几百亿元、几千亿元下去就能砸出一个新产业,现在的创新根本就不是资本密集型的,Facebook有多少固定资产?资本密集型的、政府可以规划和投资的都是传统行业。

  在应然的领域中能够支持国有经济和国有资本的理由很少,我可以很有把握地讲,如果遵循经济学原理,国有部门一定要收缩到最小,一定是只做那些私人公司做了要赔钱的,或者私人公司做不了的事情。在应然的范畴内讨论国有部门,它在市场经济中的作用就是拾遗补缺,补上私人资本做不了的事。从应然的角度看问题,国有资产保值增值就是一个自相矛盾的命题。你是拾遗补缺的,是来实现社会目标的,服务这些社会目标如果能赚钱的话,私人公司早就冲进去了。正因为私人资本赚不到钱,所以才要政府来做,比如很重要的基础研究。互联网的技术不是私人部门发明的,而是美国军方发明的,像这样的基础技术、基础研究,刚开始大家找不到商业用途,赚不了钱,只能政府来做。一旦民间发现了新技术的商业用途,政府就没必要干预了,有哪一家互联网公司是政府投资的?没有,政府和国企只做那些民间做了赔钱的东西。

  以上是应然领域的讨论,那么实然是什么呢?就是经济学理论无法解释国有部门的存在和国有资本的存在,只能从政治经济学的角度来解释它在现实中的存在。政治经济学的角度就是利益团体博弈的角度,国有部门的存在是因为利益团体希望它存在,因为利益团体离开了它利益就会受损,这就是实然。学术界在这方面做了很多的研究,哈佛大学的施莱弗就做得很好(见《掠夺之手:政府病及治疗》)。

  我们讲了应然,用经济效率衡量,一个最小的国有部门和拾遗补缺的国有部门是最优方案,但这个最优方案在现实中很难实现,我们只能在实然世界中寻求次优。次优就是在不触动现存基本制度的情况下,改进资产经营的效率。把国有资产的概念变成国有资本,再从国有资本转变到秦晓讲的社会化资本,这是一个可行的方案。但是国有资本的社会化不能局限于政府的社会目标,社会化的含义是公众对于国有资产的监督,是公众对于国有资产的使用、经营、分配、投资要发挥实质性的影响,这是国有资本社会化无法回避的一个含义。

  在国有资本的管理中,各级人大常委会要发挥作用。从国有资产到国有资本是一个进步,再从国有资本到社会化资本是另一个进步。在承认目前的现状,不搞民营化的情况下,还是可以有一些实质性的突破,在现有的体制框架内,全国人大常委会监督、问责央企,地方人大常委会监督和问责地方国企。有人也许会问,人大常委会也是政府的一个部门,人大常委会监督会有效吗?我想起码比目前的好。我发现在各项法律中,人大常委会立的法一般都比部门立的法强,因为人大常委会不执法,在立法的时候没有利益在里面。如果行政部门立法,它既是立法者又是执法者,把执法中的那些猫腻全想好了,然后塞进法律,也就是立法时造租,执法时寻租。

  

  作者为中欧国际工商学院教授

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