常安:作为宪法命题的多民族大国的族群治理与国家建构

选择字号:   本文共阅读 497 次 更新时间:2012-06-12 08:42:57

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  有的少数民族公民产生不适状态进而将本“属于现代化内容的发展视做是主流群体的‘民族同化’和‘汉化’”。在现代化大潮中,一部分少数民族公民进入城市,“由于生活环境和文化背景的巨大差异,少数民族流动人口城市适应的问题逐渐凸显”。而“在社会转型中体会到‘失落’的民族成员,当正式的国家制度不能或不能充分地提供利益保障时,人们会倾向于向民族寻找安慰和力量,这使得民族的重要性增强,民族的利益一致性被强调和放大,人们通过民族被重新非正式的组织起来,利用共同的语言和文化感受,组织起以宗教、地缘或精英人物为纽带的社会网络”,[3]在此时,其民族成员的民族意识和归属感,自然会得到极大的增长,甚至有可能超越国家认同。

  其次,上世纪九十年代以来,随着苏联、南斯拉夫等传统的多民族国家的解体,其内部民族纷纷独立建国,这也使得国际上民族分离主义一时喧嚣甚上。以前苏联为例,其解体后独立的加盟共和国很多与我国边疆地区接壤,这些国家的独立,无疑给一些民族分裂分子以心理暗示;国外极端民族主义思潮的传入,也导致了一些少数民族公民本民族意识的无限放大。另外,我国民族自治地方的陆地边境线达119万公里,与14个国家接壤,且35个民族跨国而居,即所谓跨国民族问题,跨国民族很容易在政治、经济、文化、宗教上相互影响,且极易滋生泛民族主义,泛民族主义以历史上同源或同一民族为依托,利用语言、宗教和文化习俗等方面的同源性,宣扬“历史民族”的辉煌,并图谋实现大民族国家或民族共同体;[4]即使除去泛民族主义对于各国国家安全的危害,长期的生活、贸易、宗教往来,加上共同的地缘联系与历史渊源,也有可能导致这些跨国民族民族意识的强化和国家认同的淡化。

  再次,民族意识的增长,与国家在族群治理政策体系中通过民族识别、民族优惠对于民族身份的固化也有一定关系。按照马戎的说法即是,“多年来,我们的政策在重视落实少数民族政策的同时,很容易强调少数民族的‘自我认同’而忽视对他们进行‘中华民族’认同意识的培养与巩固。这样,政府在落实民族政策、宣传保障少数民族权益的同时,很容易在客观上淡化了少数民族对‘中华民族’的认同意识”。[5]实际上,包括汉族在内的各个民族,自古以来就是多元一体格局下的中华民族的一分子,加强各族人民的中华民族认同和中华人民共和国的公民认同,无论是对于各民族团结互助、共同繁荣局面的维护,还是国家统一、边疆安定的巩固,都具有重要意义。

  3、基层治理与国家建构

  一个完善、高效的基层治理体系,既是政府承担地方治理职能的一种责任所在,也是国家建构的重要内容,而对于一个多民族大国来说,民族自治地方的基层治理,既关系到境内各族人民对国家的政治认同,也是维系和巩固民族国家政治秩序的重要方式。因此,在新中国成立初期,国家通过民族自治地方的建立、民族自治机关的设置、民族干部的培养,少数民族地区民主改革等一系列政治措施,建立起了一个完善的民族地方基层治理体系。正是因为有着一个完善的基层治理体系的存在,我们才有理由说从清末开始的中国这个多民族国家的民族国家建构历程,只有在建国初期,才实现了质的飞跃。

  新中国成立初期,国家通过中央访问团的派遣、大批技术干部和知识分子的支援少数民族地区,少数民族地区经济、文化、教育等基础设施的建立,有力地促进了少数民族地区经济、社会的发展。但到目前为止,由于自然环境、传统生产方式、经济基础等原因,一些地方仍然处于非常贫困的状态,且随着改革开放后市场经济体制的深化,少数民族地区一些传统的生产方式也面临极其严峻的挑战,一些少数民族基层地方的富余劳动力现象日趋严重,文化、教育、医疗、卫生等基础设施也存在滞后现象。因此,如何解决民族自治地方基层地区的民生问题,便成为考量国家族群治理绩效的一个重要指标,改革开放以来,国家也采取了多种措施来促进少数民族地区的脱贫、发展工作,但如何使得这些投入和优惠政策、援助项目真正促进民族自治地方基层地区的民生保障,则是需要进一步思考的话题。

  上世纪五十年代民族地区基层治理体系的确立,某种程度上也是国家权威在民族自治地方基层地区的一种重塑,通过少数民族地区民主改革等一系列措施,旧的政治权威被政党和政权领导体系代表的国家力量所取代,这也是清末、民国时期中央政府暗弱、对边疆民族地区某种程度上只能维系版图的完整而无法深入统治的一种全面改观,也是社会主义民族国家建构的重要成就。改革开放以来,随着国家政权与基层社区关系的重新定位,国家政权相对于少数民族基层民众而言,虽然仍处于最高地位,但基层政治秩序在一些地方已呈现出多种秩序并存的局面,如丁志刚所指出的,在西部传统势力强大的地方和宗教色彩较为浓厚的少数民族地区,人们表现出对家族人物、宗族领袖、宗教人士和民族精英的较高认同,家族人物、宗族领袖、民族精英和宗教人士在当地民众心目中的地位明显地要高于基层干部;这种情况一定程度上又助长了非体制内精英通过各种方式向国家基层政权渗透,控制或架空国家基层政权的意图。[6]而这种多元政治秩序,和法学界民间法、民族习惯法研究中所倡导的法律多元已经有了本质的区别,它实际上是对于国家认同和国家建构的一种潜在消解。

  4、后冷战时代地缘政治格局中的边疆安全问题

  在后冷战时代,所谓“民族问题”一直被视为西方国家制约、分化中国的一张王牌,藏独、疆独、台独问题中,均有西方国家或隐或显的身影。无论是青藏高原、还是南疆腹地,在欧亚大陆地缘政治格局中的战略地位都极为重要,这对于那些一心称霸世界的国家来说,一方面可以通过挑起这些地区的事端达到干扰中国内政进而制约中国这个被其视为最大竞争对手实力的目的,另外一方面对这些地区的逐步渗透,也可满足其现实的经济、政治利益。

  这一招并不鲜见,无论是藏独还是疆独,就其历史渊源,都与西方殖民主义者对于我国边疆民族地区的觊觎和挑拨是分不开的,例如英帝国主义者于西藏,沙俄之于新疆。而在后冷战时代,伴随着上世纪九十年代以来的所谓民族分离主义浪潮,这些公然挑战一个独立国家领土主权的分裂行为,在西方国家一些理论家的粉饰下,穿起了所谓“民族自决”的外衣,实际上,所谓民族自决,是典型的民族分裂,其背后的实质,则是后冷战时代地缘政治格局中赤裸裸的国际霸权主义,比如美国近几任总统会见达赖的行为,就是试图通过打所谓“民族牌”来给中国施压的典型事例。另外,藏独叛乱势力的大本营设在印度的达兰萨拉,新疆七·五事件后土耳其政府格外激烈的反应,也是这些国家将中国视为欧亚大陆地缘政治格局竞争对手、进而试图通过或明或暗的支持中国境内分裂势力来达到削弱中国实力的目的。这种对于一国内政事务的公然干涉,违背了国际法的基本原则,而对于东突等恐怖活动的公然认可,更是对基本人权等国际人道主义价值的公然践踏,但这些国家仍然做出此等行径,其原因只有一个,就是地缘政治格局中的国家竞争。

  而由于这些分裂行径披上了所谓“民族自决”的外衣,加之国外一些不熟悉中国多民族国家历史的人士有意无意的渲染,再加上随着全球化大潮深入各国经济、政治、文化的频繁交往,很容易使得这种分裂思潮披着所谓族裔意识的外衣传播开来。而实际上,这种所谓的绝对族裔主义,已经不是宪法和民族区域自治法中所反对的“地方民族主义”,而是典型的分裂国家、危害国家安全的违法犯罪行为。对于后冷战时代这种国家间竞争的利害关系与严肃性,以及所谓绝对族裔意识的危害性,我们必须引起足够的警觉。

  

  三、多民族大国的族群治理与国家建构:作为宪法命题

  

  新中国成立初期我国创立的以民族区域自治制度为核心的族群治理宪法体系,施行几十年来,有力地保障了少数民族公民各项政治、经济、文化权利的享有,同时也使中国这个多民族大国的社会主义民族国家建构取得了巨大成功。而此时,种族隔离在美国仍然是合法制度,澳大利亚还在实行强制同化的所谓“白澳”政策,英国则被北爱问题搞得焦头烂额,诚如有论者所言,“以二十世纪五十年代的眼光观察,全球范围内,中国的民族政策极具感召力,它不仅仅是一种历史性贡献,更代表了人类社会一种‘先进的’价值取向,民族无论大小,一律平等,换句话说,这可能是当时世界上‘最好的’民族政策”。[7]

  但如前所述,无论是族群治理还是国家建构,都无法在一种宪法制度奠基之后就一劳永逸,尤其是被深深的镶嵌在市场化、全球化大潮中的当代中国,无论是其族群治理中所呈现出的一些新的特征,还是后冷战时代基于地缘政治和原教旨主义等多重因素导致的民族分离主义暗潮汹涌,都对我们在当下如何继续完善我国的族群治理宪法体系、增强国家建构能力提出了新的要求。

  因此,如何探求多民族大国的族群治理与国家建构的宪法之路,是当代中国公法学人一种无可回避的学术职责,笔者以为,对于中国这个多民族大国的族群治理和国家建构命题来说,至少包含国家认同塑造、少数人权利保护、地方治理、中央与地方关系等多方面的宪法话题,在此不揣陋昧,简述一二。

  1、国家统一与民族区域自治

  民族区域自治是在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权,这是大家耳熟能详的一句法学常识,它清楚的揭示了民族区域自治制度,是以维护多民族社会主义国家的国家统一为基本前提的,而不是一种无限度的自治,从宪法和民族区域自治法中对于民族自治地方和民族自治机关法律地位的相关规定也可见一斑,如“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”(民族区域自治法第二条),民族自治地方设立自治机关,自治机关是国家的一级地方政权机关(民族区域自治法第三条)。因为,对于一个多民族大国来说,国家统一、民族和睦,既是各族人民生活安康的保证和前提,也是这个多民族大国国家建构程度的重要体现。曾有论者认为,民族区域自治制度的职能已从注重国家统一到确保民族自治地方自治权的落实。但民族自治权的真正落实,又何尝能离开一个统一强大的主权独立国家的支持?更何况国家统一意识的塑造对于一个多民族大国国家建构还具体极为重要的政治意义。因此,我们在对民族区域自治制度的理解方面,必须要清楚的把握到其与国家统一不可分割的联系,而非仅仅强调民族区域自治,忽视国家统一。

  民族区域自治制度作为我国族群治理的重要宪法制度,在我国社会主义宪法体系中无疑占有重要地位,但其必须服从于社会主义这一我国国家的根本属性,服从人民代表大会制度这一我国根本的政治制度。新中国成立初期之所以要在少数民族地区进行轰轰烈烈的民主改革,即是为了确保民族区域自治制度的社会主义属性和各族人民真正当家作主这一人民代表大会制度的应有之义。民族自治地方作为我国领土不可分割的一部分,其与中央政府之间的关系,根据我国宪法的规定,中央与地方关系处理实行单一制原则,这和联邦主义国家有着本质的不同。民族自治机关,也必须遵守国家机关所遵循的民主集中制、法治原则、精简与效率原则等基本活动原则,如民族区域自治法第三条即规定“民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则”,另外其作为中央国家机关的下属机关,也必须遵循宪法第三条中央和地方的国家机构职权的划分的规定,即“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。

  因此,有学者提出的“全国人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度是我们国家的三大基本政治制度。民族区域自治制度作为三大基本政治制度之一,其组织形式也应与其他两大基本政治制度一样从上到下具有同样规模同样地位的组织形式,以有利于保护少数民族和民族地区的利益,促进少数民族和民族地区的发展”,[8]其初衷固然是好的,但实际上却存在对我国宪法体系的严重误解。因为,人民代表大会制度,是我国的根本政治制度,而在中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度这一我国政党制度中,“中国共产党的领导”诚如有论者所言实际上也是我国宪法最为核心的原则,民族区域自治制度在我国宪法体系中的地位,显然是要服从于上述两种政治制度的,即它与上述两种政治制度的关系是服从关系而非平等关系。

  所以,在新的历史条件下,我们要坚持和完善以民族区域自治制度为核心的族群治理宪法制度,但必须要清楚的把握其与国家统一不可分割的关系,也要正确认识民族区域自治制度在我国宪法体系中的地位,而不是将其无限拔高,事实上也只有如此,才能真正发挥民族区域自治制度在我国族群治理和国家建构宪法体系中的作用,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《西北民族研究》2012年第2期

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