王建华 王云骏:中国共产党对民主党派的资源配置研究

——基于国家治理的考察视角
选择字号:   本文共阅读 845 次 更新时间:2012-06-11 08:20:09

进入专题: 民主党派   资源配置   国家治理  

王建华   王云骏  

  

  摘 要 探讨中国共产党对民主党派的资源配置是否合理,关键是看多党合作的制度建构与价值诉求是否匹配。由此出发可以看出,当前,对民主党派的资源配置还处在“量”的扩张阶段,民主监督还没走出参政议政的制度范畴,已不能适应国家治理的需要。解决上述问题,核心是超越资源配置的革命逻辑,回归国家治理的制度建构。为此,需要创新党派干部选用机制,建构党派监督的制度平台。同时,拓宽渠道,让民主党派参与社会管理。

  关键词 民主党派; 资源配置; 国家治理

  

  随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入,现行政治体制改革滞后的矛盾日益突显。与此同时,伴随网络时代的到来,西方社会价值观正全面影响后发国家的政治进程,执政的中国共产党面临着前所未有的挑战。就多党合作制度而言,在制度供给与运行机制等方面,需要进一步适应时代发展的需要。而解决这一问题的着力点和突破口无疑是中共对民主党派政治资源的合理配置问题,即中国共产党如何在多党合作的制度框架下,把相关政治资源合理配置给民主党派,以最大程度发挥民主党派参政议政与民主监督的作用。

  

  一、多党合作的价值诉求与制度建构

  

  政治资源就是个人或组织所拥有的能够直接或间接影响他人行为的物质性资源与非物质性资源。当民主革命让位于国家治理时,探讨中国共产党对民主党派的资源配置是否合理,实则就是看现有的制度建构是否还能满足多党合作的价值诉求。具体而言:

  1. 价值诉求

  辛亥革命后,政党成为中国现代国家建设的主体。在中国君主制度崩溃之后,整个社会高度分散化,分散化的社会中产生了多个政党。此后,竞争性政党制度的失败,催生了国民党一党建国的政治主张,遗憾的是,单一政党无法应对国家建设的挑战。现代国家建设的重任推动着政党的成长,多党合作随之成为现代国家建设过程中政治发展的必然逻辑。与此同时,作为先进生产力的代表,中国共产党在中国革命与建设的过程中,以实际表现确立了在多党合作过程中的领导地位,由此形成了共产党领导的多党合作制度。因此,多党合作与共产党的领导是中国政治发展的必然选择,也是价值诉求与制度建构的逻辑起点。

  汲取历史与现实的经验教训,为保证多党合作与党的领导的顺利实施,1956 年,中共提出了“长期共存,互相监督”的党派合作方针。鉴于民主党派已经参与了国家政权,这一方针的实质就是要处理好“合作”与“监督”的关系。一方面,要摈弃竞争性政党制度恶性竞争、漠视国家与人民利益的一面,强调各政党应坦诚相待,团结协作,这也是 1982 年中央提出“肝胆相照,荣辱与共”的价值所在; 另一方面,又要借鉴竞争性政党制度中的积极因素,即相互监督的一面,因为没有监督必然产生腐败,任何政党都必须接受监督,中国共产党也不例外。由此可见,多党合作的价值诉求就是试图通过党派间的合作与监督,实现对西方竞争性政党制度的超越。

  2. 制度建构

  梳理中共对民主党派政治资源配置的制度建构,必须立足革命的历史逻辑,在革命情境下,政治资源配置必须满足社会动员与社会控制的需要。一方面,革命的过程就是社会动员的过程,表现在制度建构上,就是强调政治参与的广泛性,以彰显政权的民主性。另一方面,随着社会动员的不断深入,革命政党的社会控制能力不断增强,表现在制度建构上,就是强调革命政权的阶级性质,以巩固新生政权。具体而言:

  其一,民主需要广泛的政治参与。民主就是非个人

  独裁,就是多数人的统治。启蒙运动后,现代革命无不高举民主革命的大旗,为此,中国共产党提出了各革命阶级联合执政的政治主张。基于此,1940 年 3 月 6 日,毛泽东在《抗日根据地的政权问题》的指示中,明确了“三三制”的政权组织原则。“三三制”可谓中共对民主党派资源配置的最早设想。新中国成立后,人民民主专政的国家政权性质,决定了新政权必须体现工人、农民、小资产阶级与民族资产阶级的利益。同时,让民族资产阶级参政议政,还可以通过参与的广泛性来展示民主政权的真实性。为此,中央在加大国务院部、委中非党员构成比例的同时,强调各省、市厅、局长正职和副职中,非党员的比例一般以 1/4 左右或 1/5 左右为适宜。需要指出的是,基于对西方三权分立制度设计的摈弃,除政治协商会议外,新政权没有为党派监督提供更多的制度平台,由此也决定了参政议政与民主监督没有明确的边界。

  其二,革命性质决定民主制度的实现形式。新民主主义革命的性质决定了新政权是几个革命阶级的联合执政,但几个革命阶级在政治生活中的地位是不同的。工人与农民是革命的基本依靠力量,它决定了政权的根本性质,因此,保证党对基层政权的绝对领导成为中共在民主革命过程中一直坚守的底线。在革命根据地,“三三制”原则也主要在县级以上政权表现出来,所谓“中间分子在县级政权机关中占取三分之一,乃至更多一点的位置,对于争取边区和全国的中间势力有重大作用”。由此出发,中共强调,在乡( 市) 参议会和乡( 市) 政府委员会中,共产党员和进步分子占三分之二以上,中间阶层的开明分子占一小部分,这在形式上与“三三制”有出入,但其基本精神则是“三三制”的。建国后,随着土地改革的不断深入,乡村中地主与富农渐被改造,以中间分子为阶级基础的民主党派在乡村基本消亡。改革开放后,民主党派在组织上有了较大发展,但地域分布状况没有大的改变,中共对民主党派的资源配置更多地是基于历史的传承,并一直延续到今天。

  3. 一致与冲突

  基于革命逻辑的制度建构适应了特定时期社会发展的需要,同时,党派资源的特点决定了多党合作的制度安排基本上适应了特定时期政治发展的需要。具体而言,作为社会中上层的民主党派人士,掌握科学知识与专业技术,让他们在中央与省市政府中任职,既可以解决中共人才短缺的困境,又增强了中共的执政合法性与政治影响力。

  从革命到执政的目标转换,决定了执政党由社会动员的主体转变为服务社会的主体,这也是服务型政府的本质含义,由此决定制度建构要以国家治理与服务社会为目标。因此,检讨党派资源配置的历史逻辑,相对多党合作价值诉求与制度安排的一致性,其内在冲突更为突出。建国初期,民主党派虽然在中央政府中占有较多的职位,但其配置的理论基础与价值诉求间出现了逻辑的悖论。根据中国革命“两步走”的理论,中华人民共和国的成立,既标志着新民主主义革命的胜利,又标志着社会主义革命的开始。在土地改革完成后,中国社会的主要矛盾就是无产阶级与资产阶级的矛盾,也就是说,作为民主党派社会基础的资产阶级已经变成革命的对象。因此,这一时期,虽然中央主要领导人就促进民主党派的生存与发展问题有过诸多讲话与指示,但民主党派生存基础的理论悖论是无法消解的,这也是 1956 年之后,中共对民主党派政策出现偏差的根本原因。

  回到合作与监督的制度设计,基于革命的民主政权建设,决定了其制度建构是以国家权力的高效运转为前提的,因此,在新政权中对权力监督的制度建构普遍缺失。同时,梳理这一时期中共对民主党派的资源配置,以参与的广泛性,来彰显执政的民主性,更多地是执政党的一种斗争策略,目的是孤立敌人,壮大自己。也就是说,多党合作还没有真正上升到制度层面去认识与把握。因此,多党合作还缺少科学与规范的制度安排,主要表现为参政议政与民主监督还没有明确的界限,民主监督还缺少制度的支撑。改革开放以来,面对新形势,中国共产党在对民主党派政治资源配置问题上,进行了诸多探索,扩大了省市机关民主党派的任职范围,参政议政与民主监督也有了新的实现形式; 但历史的惯性,使它始终没能超越革命的历史逻辑。

  随着社会主义市场经济与民主法治建设的逐步推进,个体价值取向与利益诉求的多元化成为不可逆转的潮流,由此决定了社会矛盾产生的必然性。消解矛盾的目标诉求,使得执政党的组织理念必须实现从社会动员向国家治理转换。在国家治理的过程中,执政党的首要任务就是为人们在“一个观点多元和利益多元的社会里有秩序地、和平地表达自我创造条件”。为此,执政党必须超越对党派资源配置的革命逻辑,从民主党派参政议政与民主监督的客观需要出发,进行政治资源的合理配置,以维护人民权益与社会公平正义,推进中国特色政党制度的自我完善和发展。

  

  二、民主党派政治资源配置的现状与存在问题

  

  1989 年,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》( 简称 14 号文件) ,第一次把民主党派定位为“参政党”,明确了共产党与民主党派合作协商的政治准则与具体形式,确立了民主党派参政议政与民主监督的总原则。以此为指导,中央与地方统战部门积极探索民主党派资源配置的新路径。由于中共党员在资源总量上已远远超过了各民主党派,较之建国初期,民主党派在中央政府中的职位相对减少; 同时,随着民主党派绝对人数的增长,在省、市地方政权中,民主党派的职位有了增加。但是,中共对民主党派资源配置的总体格局并没有改变。

  1. 资源配置还处在“量”的扩张阶段

  落实 2005 年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》( 简称 5 号文件) 精神,各省、市、自治区党委先后出台了相应的实施意见。以江苏为例,中共江苏省委通过了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的实施意见》( 简称 18 号文件) ,加大选拔民主党派成员和无党派人士在政府和司法机关中担任领导职务的力度。具体包括: 县及县级以上人民政府,要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。省、市政府要有三分之一以上的工作部门选配民主党派成员、无党派人士担任领导职务,其中,政府组成部门的选配比例要逐步达到二分之一。教育、科技、监察等 11 个政府职能部门,必须选配民主党派成员或无党派代表人士担任领导职务。

  梳理民主党派政治资源配置的现状,各地均处在“量”的扩张阶段。一方面,“量”的扩张还没有达到预期目标。根据江苏省委统战部党派处统计,截至 2011 年 6月,现有民主党派成员中,在政府或司法机关担任县处级以上实职干部的有 320 名,据 18 号文件的精神还有一定的距离。受职位所限,民主党派参政议政的积极性还没有充分发挥出来,譬如,部分民主党派主委无法担任省市政协副主席,就直接影响了多党合作的效能。具体而言,各党派为了争取政治安排,对地方党委更多的是依赖而非监督,据民主党派相关负责人反映,基于党派间的资源竞争,部分民主党派对地方党委与政府工作的意见与建议不能充分表达,民主党派“肝胆相照”的诤友作用不能充分发挥。

  另一方面,政治资源还缺乏优化配置。部分缺少专业技术与领导能力的民主党派人士任职专业或综合部门,以致难以胜任受聘岗位。可以想象的是,随着公民社会的到来,国家治理与社会服务工作日益繁杂,仅仅基于“量”的扩张的资源配置,既忽视了党派与个体的差异,也难以应对复杂的社会诉求。由此产生的后果是,一方面,民主党派的参政议政与民主监督流于形式,作为参政党的价值无法体现。另一方面,由于资源配置的主体是中国共产党,社会公众自然对中共资源配置的真实目的产生怀疑,进而影响到中共执政的合法性。

  2. 民主监督还没走出参政议政的制度范畴

  目前,民主监督的形式包括: 在政治协商中提出意见; 在深入调查研究的基础上,向党委及其职能部门提出书面意见; 人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时,可邀请民主党派成员和无党派人士参加; 通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议; 参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动; 应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。由此可见,民主监督还没走出参政议政的制度范畴,或者说,民主监督与参政议政的界限还没有厘清。

  梳理党派民主监督现状,各民主党派与政府部门虽建立了对口联系制度,但由于缺乏监督机制,相关单位表现不积极。据民主党派相关负责人反映,党派联系制度发展不均,有的单位采取敷衍态度,每年开一两次情况通报会即算了事; 还有的联系单位甚至不知道联系的党派。即便对党派重视的单位,由于民主党派通过正常提案程序反映联系单位的问题,而问题同样无法解决,以致联系单位对联系党派失去信任。与此同时,在行风评议员、特约监督员的聘任过程中,由于选聘机制不健全,选聘人员的权力掌握在被监督单位手里,(点击此处阅读下一页)

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