马岭:委员长会议之设置和权限探讨

选择字号:   本文共阅读 666 次 更新时间:2012-06-06 22:10:56

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马岭 (进入专栏)  

  与各工作委员会之间才是“领导”关系。[13]工作委员会(办事机构)如何为常委会服务,彼此之间应如何协调,要听命于委员长会议;在大会闭会期间如何为大会服务(如筹备大会的各种准备工作),也要服从委员长会议的领导(在大会开会期间如何为大会服务应由大会主席团安排);如何为各专门委员会服务一般主要应由各专门委员会自己安排,“专门委员会的办事机构在工作上是比较独立的,各自对本专门委员会负责,直接受专门委员会主任、副主任领导,但接受秘书处和秘书长的工作安排和协调。专门委员会的财务、后勤和人事方面,一直是由办公厅统一管理。”[14]由于秘书处和办公厅归委员长会议领导,因此不排除必要时委员长会议也可以出面对专门委员会的办事机构进行领导。因此,在人大闭会期间以及常委会开会和闭会期间,委员长会议可以说是人大和人大常委会“办事机构”的头(领导),各办事机构均应协助委员长会议做好人大和常委会会议的安排和组织工作,共同为人大和常委会行使权力提供各种帮助。[15]

  综上所述,我国《宪法》第68条第2款的规定——委员长会议负责“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”,表明委员长会议不是决策机构,不是权力机构,而是处理全国人大常委会日常工作的事务性机构,它只对权力机关的办事机构具有领导权。

  

  二、《全国人大组织法》对委员长会议的规定合宪合理

  

  《全国人大组织法》第25条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定具体分解为四个方面。

  1、决定常务委员会每次会议的会期,拟定会议议程草案。委员长会议决定常委会“每次会议的会期”主要应包括两个方面——决定哪天开会和开几天会;而“会议议程草案”的拟定权是有限制的,因为每次会议的议程有许多相同或相似之处,法律对此应有大致的规定,在实践中形成的某些惯例也是委员长会议在“拟定会议议程草案”时所要遵守的,这两方面的权力都属于常委会的重要日常工作。

  2、对向常务委员会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。笔者认为,议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出,委员长会议对其都应只是一种程序性审查,只要没有程序性的硬伤就都应提交审议,如提案是否符合法定人数,提案内容是否属于常委会的职权范围,提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明,等等,这样才与委员长会议的性质(处理重要“日常工作”)相吻合。

  3、指导和协调各专门委员会的日常工作。这一规定表明委员长会议与各专门委员会之间的关系是“指导和协调”的关系(不是领导与被领导的关系)。指导是业务上的指点、引导,不具有强制性;领导则是命令、服从关系。如专门委员会受常委会“领导”意味着常委会给专门委员会的指示、决定,专门委员会要无条件服从;专门委员会受委员长会议“指导”意味着委员长会议给专门委员会的“指示”只有引导作用。

  4、处理常务委员会其他重要日常工作。这项职权是伸缩性最大的,在实践中委员长会议的职权通过各种法律有了极大的突破,远远不限于《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围,等于频繁地启动了第25条规定的委员长会议的第四项职权,这种将兜底性条款的使用经常化、全面化而不是偶尔为之的做法,不禁令人担忧权力的迅猛扩张可能导致的权力失控。而且,即使是由法律细化兜底性条款,也应当符合宪法对委员长会议的定性,否则很难维护宪法的权威。

  笔者认为,《全国人大组织法》第25条规定的前三个方面基本上符合宪法规定的委员长会议“处理重要日常工作”这一定性,但第四项处理“其他重要日常工作”却在随后的许多法律规定中偏离了宪法为之规定的方向。兜底性条款并非完全不能启动,但也不应频繁启动,其启动应当特别慎重,需要有细致的权力规范,更重要的是,其内容不能违背宪法。

  

  三、《立法法》对委员长会议的规定是逾越《宪法》的扩权

  

  笔者认为,《立法法》中的许多条文超出了《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围,属于该条规定的兜底性条款,而且与宪法对委员长会议处理常务委员会“重要日常工作”的定性有明显的矛盾。

  1、法律草案的提出权。即委员长会议自己直接提出法律案,而不是对别人提出的法律案作出决定(决定其是否进入常委会审议程序)。《立法法》第24条第1款规定:“委员长会议可以向常务委员会提出法律案,由常务委员会会议审议。”提出法律草案显然已不属于“日常”工作。

  2、对法律草案的决定提交权。《立法法》第24条第2款规定:“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会,可以向常务委员会提出法律案,由委员长会议决定列入常务委员会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究,可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”第25条第1款规定:“常务委员会组成人员十人以上联名,可以向常务委员会提出法律案,由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的,应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。”委员长会议既可以自己提出法律草案,又可以决定其他机关提出的法律草案是否上会,这明显有失公平。

  这两个条款显然扩大了委员长会议的职权,法律案的审议需要常委会亲自把关而不应由委员长会议事先做大幅度的筛选。不论是国家机关还是常委会委员联名提出的法律案,委员长会议都应只做形式要件的审查,从而决定列入或者不列入常委会会议议程。而一个法律案的成熟与否,是否需进一步研究,其判断权不应由委员长会议掌握,因为这不属于常委会的“日常工作”。

  3、对各专门委员会意见的协调权。《立法法》第33条规定:“专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时,应当向委员长会议报告。”该条规定意味着报告后委员长会议应有协调权,否则就无需报告。《全国人大组织法》第25条规定委员长会议有权指导和协调各专门委员会的工作,但它指导和协调的是各专门委员会的“日常工作”,而专门委员会在立法过程中“对法律草案的重要问题意见不一致”,显然不属于常委会的日常工作,这样的规定有逾越宪法之嫌。

  4、公布法律草案权。《立法法》第35条规定:“列入常务委员会会议议程的重要的法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”公布法律草案应是一种常态,不公布是例外,因此不公布才需要特别授权,但不论公布还是不公布,此决定权都应属于常委会而不应属于委员长会议,因为这不属于常委会的“日常工作”。

  5、撤回法律草案的同意权。《立法法》第37条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经委员长会议同意,并向常务委员会报告,对该法律案的审议即行终止。”也就是说,委员长会议如果不同意,提案人撤回草案的要求将无效。在国外,一般来说“提案已为主席接受或交付会议讨论,提案人要求撤回的”,主席需“征得全体议员同意后”(而不是主席自己决定)才能撤回,[16]而我国是“经委员长会议同意,并向常务委员会报告”,委员长会议的“同意权”在其它国家是基本没有先例的。

  此外,《立法法》还赋予委员长会议有暂缓表决法律草案的提出权(《立法法》第38条规定:“法律案经常务委员会三次会议审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,由委员长会议提出,经联组会议或者全体会议同意,可以暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议”)、终止法律草案审议的报告权(《立法法》第39条规定:“列入常务委员会会议审议的法律案,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的,由委员长会议向常务委员会报告,该法律案终止审议”)、法律草案表决的提请权(《立法法》第40条规定:“法律草案修改稿经常务委员会会议审议,由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由委员长会议提请常务委员会全体会议表决,由常务委员会全体组成人员的过半数通过”)、法律解释草案列入常委会会议议程的决定权(《立法法》第44条规定:“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案,由委员长会议决定列入常务委员会会议议程”)、对重新提出的法律案列入会议议程的决定权(《立法法》第50条规定:“交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案,如果提案人认为必须制定该法律,可以按照法律规定的程序重新提出,由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程”)等等,这些规定都超出了宪法对委员长会议的定性,它已经不是在处理常委会的“日常工作”。

  

  四、非基本法律对委员长会议的规定是逾越《宪法》和《全国人大组织法》的全面扩权

  

  在全国人大常委会制定的非基本法律中,涉及到委员长会议的主要有:《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等。这些法律(尤其是《全国人大常委会议事规则》和《监督法》)中有许多内容偏离了宪法对委员长会议的定性,脱离了《全国人大组织法》第25条确定的基本轨道。

  

  (一)确定分组会议召集人的权力

  

  《常务委员会议事规则》第9条第2款规定:“常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人,轮流主持会议。分组名单由常务委员会办事机构拟订,报秘书长审定,并定期调整。”关于会议召集人的作用,《常务委员会议事规则》第30条第2款做了规定:“在分组会议上要求发言的,经会议主持人同意,即可发言。”第31条规定:“在全体会议上的发言,不超过十分钟;在联组会议和分组会议上,第一次发言不超过十五分钟,第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求,经会议主持人同意的,可以延长发言时间。”可见“分组会议召集人”的权力是决定哪些人可以发言,以及是否可以延长发言时间。虽然这是一辅助性权力,但它对实质性权力可能有极大的影响(如召集人如果滥用职权,只安排与自己观点相同或相似的委员发言,或只给他们延长发言的机会,或给他们安排在比较好的时间段发言,就可能左右会议的导向),因此分组会议召集人由选举产生或委员轮流担任(而不是由委员长会议决定)应该更符合人大的民主精神。

  

  (二)有关议案方面的权力

  

  1、提出议案权。《常务委员会议事规则》第11条规定:“委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常务委员会会议审议。”而全国人大制定的《全国人大组织法》第32条规定,有权向常委会“提出议案”的是各国家机关、各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上等,没有委员长会议。常委会自己制定的《常务委员会议事规则》第11条显然赋予了委员长会议一项新职权——“提出”议案权。

  2、暂缓表决议案的提出权。《常务委员会议事规则》第20条规定:“拟提请常务委员会全体会议表决的议案,在审议中有重大问题需要进一步研究的,经委员长或者委员长会议提出,联组会议或者全体会议同意,可以暂不付表决,交有关专门委员会进一步审议,提出审议报告。”与《立法法》第38条规定“法律案”暂缓表决的提出权属于委员长会议不同,“议案”暂缓表决的提出者是“委员长或者委员长会议”,而不仅仅是“委员长会议”,表明权力更集中了。鉴于人大的民主议事性质,笔者认为可以考虑由2个以上的专门委员会提出或一定数量的委员联名提出暂缓表决议案更符合民主原则,同时“暂缓表决议案的提出权”也不属于常委会的日常工作。

  

  (三)有关监督方面的权力

  

  1、委员长会议对专项工作报告的年度计划有“通过”权。《监督法》第8条第1款规定:“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据该款应是常委会而不是委员长会议选择,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2012年第5期

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