姜明安:论中国共产党党内法规的性质与作用

选择字号:   本文共阅读 3949 次 更新时间:2012-06-03 21:47:50

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姜明安 (进入专栏)  

  

  摘要: “党内法规”的基本性质属于社会法和软法。但是由于我国宪法确立的中国共产党的特殊领导地位,中国共产党党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。从而,中国共产党的党内法规又同时具有一定的国家法和硬法的因素。中国共产党依法领导国家,依法执政。依法领导和依法执政既要依国家法律,又要依党内法规。但党内法规应服从国家法律,国家法律优位于党内法规。党内法规一般调整党的组织、活动与党员的权利、义务,在某些公共治理和社会管理领域,党内法规也调整国家公权力和社会公权力关系。因此,党内法规也应纳入国家统一的违宪、违法审查机制,以保障国家法制的统一。

  

  关键词: 党内法规 社会法 软法 依法执政

  

  1990年,中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》),将省级党委以上党的领导机关制定的规章制度统称为“党内法规”。[1]最近,中央决定启动对该《暂行条例》的修改,着手制定新的《中国共产党党内法规制定条例》,拟正式确定以“党内法规”作为中国共产党规范党组织的工作、活动和党员行为的具有“法”位阶的党内制度的总称。

  “党内法规”的概念最早由毛泽东同志提出,之后历届党的领导人沿用。[2]而党的正式文件则是从上世纪九十年代开始使用这一概念。到现在,这一概念产生、发展、演变已历时几十年。虽然党的历届领导人和不同时期的党的文件,在使用这一概念时,赋予这一概念的内涵、外延及性质、功能、作用并不完全相同,但基本指向和基本涵义大致是相同的。在当下中国经济、政治和社会转型的重要时期,特别是公权力运作由过去的单纯国家管理向公众广泛参与的公共治理和社会管理的特殊历史条件下,中央决定以正式《条例》确立这一概念,并对其制定主体、调整事项的范围、制定体制、原则、程序及适用等加以统一规范,具有重要的历史和现实意义。

  

  一、中国共产党党内法规的现状

  

  自改革开放以后,中国共产党中央、中央纪律检查委员会、党中央各部门、中央军委及军委总政治部,以及各省、自治区、直辖市党委制定和发布了大量的规范性文件,仅中央层级的,被中共中央办公厅法规室、中纪委法规室和中组部办公厅收入《中国共产党党内法规选编》的规范性文件即有332件。[3]这些作为“党内法规”的规范性文件调整着党和国家政治、经济、文化建设中广泛的社会关系,对党和国家的发展、改革、创新发挥了和还将继续发挥重要的作用。

  《中国共产党党内法规选编》(1978 – 1996)、《中国共产党党内法规选编》(1996 -2000)和《中国共产党常用党内法规新编》[4]共收入中国共产党33年期间(1978 – 2011)发布的党内法规332件。不过,这332件中约有20%是重复收入,因为有些党内法规在制定若干年后又进行了修改,故在制定时的《选编》收入后,修订后的《选编》中又收入了其修正的版本,如《中国共产党章程》三次修改,故在三个《选编》中均收入。另外,最后一个《选编》因为是“常用法规选编”,故重复收入了前两个《选编》中少量的目前仍常用的法规。因此,三个《选编》实际所载的法规数应为250件左右。当然,中国共产党33年期间发布的党内法规远不止250件,也远不止332件。因为这只是“选编”,而且只是选编中央层级的,各省、自治区、直辖市党委制定和发布的党内法规并未纳入选编范围。下面笔者仍仅以以上三个《选编》所载的党内法规332件作为分析数据,对党内法规的类别、内容和调整范围做一梳理和分析。

  在这332件党内法规中,由中国共产党代表大会、中共中央、中共中央办公厅制定发布的148件,占46%,由中纪委、党中央各部门(如中组部、中宣部)制定发布的184件,占54%。在中共中央、中共中央办公厅制定发布的法规中,有少量是与国务院、国务院办公厅共同制定发布的,如中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等。另外,在中纪委、党中央各部门制定发布的法规中,也有少量是与国务院有关部门共同制定发布的,如中纪委、监察部《关于纪检监察机关接待处理集体上访的暂行办法》、中组部、劳动人事部《关于确定建国前干部参加革命工作时间的规定》等。这些由党政共同发布的规范性文件叫“党内法规”似乎不合适,认定其“党内法规”的性质应该说是不妥的。随着党内法规的法制化、规范化,这类形式的法规今后应该会越来越少,直至不再存在。

  上述332件党内法规,其中有187件是完全规范党内事务的,占56%,另有145件是既规范党内事务,也规范政务和社会事务,有的甚至是完全规范政务的,占44%。例如,中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》等。中国共产党运用决定、决议或其他形式的党内法规规范政务和社会事务是由中国共产党的特殊执政地位决定的,是中国特色社会主义的“特色”之一。

  从内容上分析,上述332件党内法规涉及政治、经济、文化和其他各个方面的关系。三个《选编》的作者从党务的角度将之分为10 个专题:(一)党章和最具重要性的法规。如中共十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》等,共10件;(二)党员。如中共中央制定发布的《中国共产党党员权利保障条例》等,共9件;(三)党的组织制度。如中共中央制定发布的《关于县以上党和国家机关领导干部民主生活会的若干规定》等,共22件;(四)党的中央组织。如中共中央办公厅发布的《关于中央直属机关领导体制问题的通知》等;共4件;(五)党的地方组织。如中共中央制定发布的《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例》等,共4件;(六)党的基层组织。如中共中央制定发布的《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》等,共32件;(七)党的干部。如中共中央制定发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部竞争上岗暂行规定》等,共68件;(八)党的纪律。如中共中央制定发布的《中国共产党纪律处分条例》、中共中央办公厅发布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等,共106件;(九)党的纪律检查。如中纪委制定发布的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、中纪委、监察部制定发布的《关于保护检举、控告人的规定》等,共50件;(十)其他。如中共中央、国务院制定发布的《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等,共25件。[5]

  从规范性上分析,上述332件党内法规中,除党章外,以条例、准则、规则、规定、办法命名,规范性较强,“法”味较浓的有120件,占36%;而以决定、决议、纲要、细则、意见、通知等命名,规范性较差,“法”味较弱的有211件,占64%。根据《暂行条例》和即将制定的正式《条例》的要求,党内法规的名称仅限于党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则7种。因此,上述三个《选编》中收入的332件“党内法规”在名称上大部分是不符合要求,不达“法规”标准的,这些“党内法规”在内容和形式上大多也不符合法的基本特性:民主性、公开性、普遍性和规范性。即使其中以条例、准则、规则、规定、办法命名的规范性较强,“法”味较浓的上述120件党内法规,也有一些尚与“法”的要求有较大距离。因此,在目前的形势下,抓紧制度新的正式的《中国共产党党内法规条例》,对党内法规的内容、程序和形式予以法制化、规范化,对于中国共产党依法执政,建设法治国家不仅具有十分的必要性,而且具有极大的迫切性。

  

  二、中国共产党党内法规的特殊法律性质

  

  《暂行条例》和即将制定的正式《条例》既然将“党内法规”定性为“法规”,无疑已明确其姓“法”,而使之与一般的“党内制度”相区别。[6]

  在传统的法学教科书中,通常都将法与国家联系起来。“法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和”。“法离不开国家。……没有国家就不可能有法”。[7]这种“国家——控制法范式”的法理论对“法”的界定与解读,在国家垄断公权力的时代应该说还是一定程度反映了当时法现象的客观真实,从而具有一定的正确性。但是,在社会公权力逐渐发达,公共治理和社会管理日益兴起,国家公权力逐步向社会转移的现代社会,这种法理论及对“法”的定义离今天法现象的客观真实性就越来越有差距了,从而也越来越难阐释今天调整现实社会生活,规范今人行为的各种不同形式的法规则了。罗豪才与宋功德教授在其合著的《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》一书中指出,“这种法范式将国家当作法制化的唯一轴心,强调法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性,它与不同的国家观联结在一起形成不同的法律模式:在其一端,它与全能政府联姻产生一种国家运用依附性的法律工具控制社会的管理法;在另一端,它与夜警国家联姻产生一种社会依靠自治型法控制国家的控权法。…… 国家——控制法范式虽然长期以来居于主导地位,但伴随着多中心的、强调合作共赢、尊重不同主体性的公共治理模式的崛起,这种传统的法范式陷入了严重危机之中,一种与公共治理相适应的回应型法开始取而代之,国家——控制法范式正在成为过去时”。[8]

  现代法的范畴不仅包括国家法,而且包括社会法和国际法,不仅包括硬法,而且也包括软法。作为与国家法相对应的“社会法”,是指由社会公权力主体,如政党、社会团体、行业组织、社会自治组织等制定的调整其内部关系和相应社会公权力运作所涉及的外部关系,规范社会公权力组织内部机构、内部成员行为以及相应社会公权力运作所及外部组织、外部人员行为的规则系统。[9]作为与硬法相对应的“软法”,是指由公权力主体(包括国家公权力主体、社会公权力主体、国际公权力主体)制定或认可的规范相应共同体成员行为,调整公权力主体与相应共同体的关系、公权力主体与相对人的关系、公权力主体相互关系的,不具有国家强制约束力的规则的总称。[10]

  相对于国家法和硬法,社会法和软法有着更长久的历史。作为国家法和硬法的基础的国家在人类历史上的存在是非常短暂的,而作为社会法和软法的基础的社会却与人类的生存、活动有着同样长久的历史。恩格斯说,“国家并不是从来就有的。曾经有过不需要国家,而且根本不知国家和国家权力为何物的社会”。国家是与经济发展的一定阶段与阶级的产生和阶级斗争相联系的。“在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时,国家就由于这种分裂而成为必要了。现在我们正以迅速的步伐走向这样的生产发展阶段,在这个阶段上,这些阶级的存在不仅不再必要,而且成了生产的直接障碍。阶级不可避免地要消失,正如它们从前不可避免地产生一样。随着阶级的消失,国家也不可避免地要消失。以生产者自由平等的联合体为基础的、按新方式来组织生产的社会,将把全部国家机器放到它应该去的地方,即放到古物陈列馆去,同纺车和青铜斧陈列在一起”[11]由此可见,国家并不与人类社会同在,在阶级社会之前和之后,并不存在国家。但是,在不存在国家的社会中,人类的行为不能没有规则,人们之间的社会关系不能没有法调整。只是这种规则不是由国家制定或认可,这种法不是由国家强制力保障实施。这种规则之所以与国家法、硬法一样也称“法”,是因为它具有法的一般特征:由一定的人类共同体通过一定的程序制定或认可;反映共同体全体成员或多数成员的意志和利益;规范共同体成员的行为;调整共同体内部和外部的各种关系;通过一定的激励和制约、制裁措施保障其实施。

  社会法和软法不仅存在于人类长久的没有国家存在的历史时期,而且也存在于有国家存在,即国家社会并存的人类社会历史阶段。国家不是哪一天突然产生的,也不是哪一天突然消亡的,其产生和消亡都是一个相当长相当长的历史过程。在国家形成的初期,社会因素的比重大于国家,人们的行为受制于社会必然甚于受制于国家。之后,随着经济的发展和政治的演进,国家越来越强势,社会越来越萎缩,以至于到后来国家几乎垄断了对人类共同体各个领域、各个层面的控制权。这时,在人类共同体的生活中,国家因素大大超过社会因素,人们的行为虽然不能说完全受制于国家,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期

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