曹鎏:从温州动车事故处理看我国行政问责制的发展

选择字号:   本文共阅读 704 次 更新时间:2012-05-30 00:08:46

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曹鎏  

  将行政权特别是领导权置于全方位的监督和约束之下。但倍感遗憾的是,所涉官员最终问责处理形式与其被问责的理由之间的对应关系不够明确,这种问责结果的不确定性恰恰反映出我国目前问责制度在实体规制层面的不足,尚需进一步研究。

  综上,笔者认为,与以往问责事件相比,我国政府对“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故的处理,确实在很多方面都是可圈可点的,无论是执政者在这起事件中所表现出来的“不回避问题、敢于承担责任”、“给老百姓一个满意的交代”的真诚与决心,还是整个问责过程包括最后问责决定的作出,基本上能够做到在制度预设的轨道上有序地进行,这足以表明问责这一具有鲜明民主特质的治吏机制己然与我国别具特色的本土资源实现了初步的融合。当然,也许由于我国独特的铁路管理体制,长期以来所形成的这种较为封闭的铁路系统为问责得以全面、彻底地发挥其整肃吏治功能,提供了充分的便利条件,这种厉行处理本身也许带有一定的偶然性,但当“对民负责”、“受民监督”的基本理念已经被执政者确定为问责制发展的精髓所在,特别是当自下而上的公众参与已经能够借助网络形成势不可挡的民意成为执政者自我监督的重要补充,本次温州事故处理本身所具有的示范意义,已经足以使其具有相当的标本价值,一方面,这一典型个案足以折射出八年来我国问责制所取得的进展和进步,另一方面,更预示了我国问责制未来的发展方向,如何最大限度地实现对问责制的全面、彻底规制,提高问责制本身的明确性和可预测性,从根本上提升问责制的权威和公信力,这构成我国问责制深入推行过程中必须解决的现实难题。

  

  二、我国行政问责制的未来发展方向

  

  1.问责涵义之再审视

  行政问责在我国的确立和发展具有鲜明的本土特色。自问责因2003年非典而被正名以来,尽管至今为止,有关问责内涵的争论一直都没有停止过,但这似乎并未影响到问责机制在大陆政坛整肃吏治、以儆效尤的治吏功能的发挥。问责在我国的现实需要中产生,并在我国以执政者为主导的强力推动下得到了进一步的发展和完善,故关于问责内涵的合理解析,必须还要回归到问责在我国被引入以及发展的现实背景中去考量。笔者认为,关于问责内涵的阐释,其关键点并不在于到底是要在泛化意义上去使用问责,将其等同于各种责任追究机制的简称,还是将问责仅仅限定为特定视阈范围内的追责形式,我们需要转换一种思路,摆脱这种广义与狭义之争的巢臼,通过审视问责与我国传统意义上的责任追究机制之不同从而获得合理的解析。基于此,笔者认为,我国现实语境中的问责制,其特殊性主要体现为以下两个方面:

  (1)侧重于对领导责任的追究。2003年非典期间,我国中央政府在短时间内对包括两位省部级高官在内的上千位政府官员因隐瞒疫情或防治不力而制裁的问责举措,正式赋予了问责在我国所应具有的特殊意蕴。可见,问责的重要价值,就在于其剑指享有领导权的掌权者。从某种意义上说,正是问责所独具的这种治官治权的基本功能所承载的能够为政权合法性和正当性保驾护航的能力和威力,使得我国执政者自我完善和净化的目标得以与民众对执政者治理能力与时俱进的期待与渴望达至完美的契合。显然,这种以问责为突破口、依靠执政者主导和民意诉求合力推动下强制完成的治道变革,对于仍旧处于官本位思想影响的我国来说,其对推进民主化进程具有不可替代的重要价值。

  (2)民主性特质。任何新制度的产生都有其独特的意蕴价值。与传统行政管理框架下的上问下责的责任追究机制不同,问责所独具的“以人民需要和公共利益为依归”的根本宗旨使其成为现代民主框架下一种极为重要的权力制约机制。也就是说,问责所独具的这种民主性特质,要求政府及其官员的一切行为都要“对民负责”,“受民监督”,否则将要受到人民的谴责和制裁。显然,这种来自权力所有者—人民而形成的自下而上的监督和机制,对于从根本上弥补依靠执政者为主导的“自我变革”模式在实践中可能会产生的“动力匮乏”具有不可替代的重要价值。当实践中发生对人民权益和公共利益招致重大损害的事件或者事故时,问责视角下对官员领导责任的追究,其旨在于对民意的回应,给老百姓一个满意的、负责的交代,这显然与我国传统意义上的党纪政纪处分有本质的不同,后者更侧重于维护整个科层制管理体制的良性运转以确保管理目标的实现,故对于掌权者领导责任的追究,既可能是因掌权者未依法履职或者未正确履职的行为违反了科层制体系预先为其设定的纪律要求和规范而应受到上级的谴责和制裁,也可能是因为这种领导不力本身已经构成对“人民权益和公共利益”的重大侵害,人民也当然有权对其实施谴责和制裁,虽然这两种性质迥异的谴责和制裁的客体在特定情况下可能重合,但作为两种内在机理截然不同的责任追究机制,两者在任何情况下均应彼此独立,互不影响,并不存在所谓竞合或者吸收的问题。[4]

  2.实现问责法治:中国特色问责之独特发展模式与根本出路

  毫无疑问,问责这一典型的民主控权机制,在我国尚属新生事物。在问责制发展的初期,问责制虽然借助我国执政者为主导的强力推动以及民众的强烈诉求在我国得到迅速发展,但要注意的是,执政者在这场治道变革中既充当主导者,又作为被推动的对象,这种内在的双重身份至少在形式上无法让人相信它的可靠性和持久性,旨在治官治权的问责制在我国的进一步推行必然需要依靠更多的强制力,显然,法律在法治国家所具有的至高无上的权威就恰恰为我们提供了突破口。正如有学者揭示的,“在某些国家,可能并不需要专门制定针对问责的法律,因为长期以来形成的稳定的权力机构中已产生了各种有效的制衡机制与敏捷的反应机制,问责问题能够通过逐渐形成的一个个相应的制度系统得以解决”,[5]但我国的社会形态与历史发展中却包含很多特殊性,实现对问责制的法律规制,并利用法律所应具有的内在道德性、强制性以及权威性的特质,不仅可以彻底结束目前地方问责“分而治之”的混乱局面,同时更可以利用法律所蕴含的程序正义的意旨来抵消难以在实体层面实现对问责机制全方位控制的弊端,毫无疑问,这构成别具中国特色问责之根本出路。

  但立法上的努力如果仅是让问责的基本构成要素披上一层法律的外衣的话,其意义自然聊胜于无。正如博登海默所揭示的:“只有在法律统治的地方,权力的自由行使才算真正受到了规则的限制”,[6]从问责法制上升到问责法治才是最终目标,意即将问责机制中最核心的策略和方法上升为法律并得到良好的实施,这才是我国问责机制得以良性发展的归宿。具体而言,要确保问责机制这一公共物品必须而且只能由中央统一供给,可以先由国务院制定行政法规,条件成熟时,再由全国人大制定统一的行政问责法,这是我国实现问责法治目标的最终归宿,更是惟一出路。与此同时,我们也必须为问责机制在中国的法治化积极主动地创造内在条件和外部运行条件,构建明晰化的权责划分机制,实现信息公开与政务透明,重塑官员问责文化并增强官员的伦理道德意识以及培育成熟发达的公民社会,这构成推进问责机制法治化的必要保障。

  

  曹鎏,中国人民大学法学院讲师。

  

  【注释】

  [1]本次事故造成死亡88人、重伤62人、轻伤140人,铁道部原部长丁关根因此引咎辞职,1988年3月12日全国人大常委会第二十五次会议决定免去丁关根铁道部部长职务。

  [2]本次事故因违章违规、超速行驶而导致列车脱轨、相撞造成72人死亡、416人受伤,中断行车21小时22分,直接经济损失4 192万元,时任济南铁路局常务副局长、局党委常委郭吉光等6名事故责任人被移送司法机关依法追究刑事责任;时任济南铁路局局长陈功被撤职、撤销党内职务处分;时任济南铁路局党委书记柴铁民被撤销党内职务处分:铁道部副部长胡亚东受记大过处分;原铁道部部长刘志军受记过处分;铁道部被责令向国务院作出深刻检查。

  [3]根据2011年8月10日国务院第167次常务会议决定,事故调查组由国家安全监管总局局长任组长,国家安全监管总局、监察部、工业和信息化部、电监会、全国总工会、浙江省人民政府各1名负责同志和3名曾担任过国家有关部门(单位)或地方政府主要负责人且熟悉铁路工作的老同志任副组长。事故调查组下设技术组、管理组、综合组,同时,聘请12名铁路运输、电力、电气、自动化、通信、信号、安全管理、建筑等专业领域的专家组成专家组(其中有全国人大代表2名、全国政协委员1名、“两院”院士2名),并邀请最高人民检察院派员参加事故调查工作。

  [4]本文将国务院对温州事故相关责任人的处理统称为问责,显然是在广义上使用问责一词的,而狭义的问责之内涵,2009年出台的《党政领导干部问责暂行规定》第4条实际上己经对其进行了界定,即狭义之问责是指党纪政纪处分以及刑事责任并列的责任追究方式,因此,我国政府本次对温州事故相关责任人的处理,铁道部于7月24日做出的免职处理和公开道歉,以及12月28日铁道部部长盛光祖的再度道歉,系属于狭义的问责之范畴,而国务院事故调查处理报告中,国务院对54名责任人的处理,则是与狭义之问责并列的党纪政纪处分,可以看出,本次所涉官员被问责(狭义)并没有影响到其后所应受到的党纪政纪处分,三名被免职的上海铁路局局长、上海铁路局党委书记、上海铁路局分管工务电务的副局长均又因对事故发生负有主要领导责任而分别受到行政撤职并撤销党内职务、撤销党内职务处分以及行政撤职并党内严重警告处分。应该说,这个处理本身还是非常值得肯定的,因为问责(狭义)与党纪政纪处分本来就系属于不同的责任追究方式,但是在以前诸多个问责个案中,被问责官员借问责“洗责”、借问责逃避其他责任追究方式的现象则非常普遍,因此问责曾被媒体形容为“政治官员玩弄权术、逃避责任的手段”。

  [5]冯均科:《审计问责:理论研究与制度设计》,经济科学出版社2009年版,第348页。

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文章来源:《行政法学研究》2012年第1期

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