张群:晚清民国时期的保密法

选择字号:   本文共阅读 370 次 更新时间:2012-05-29 22:22:34

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张群  

  

  鸦片战争以后,中国保密形势空前严峻。一是保密技术严重落后。在中日甲午战争及随后的马关谈判中,中国往返密电全部为日方破译,而中方对此毫无察觉;二是传统保密制度不能适应新形势的需要。如在甲午战争前夕,日本间谍机关在华活动多年,几乎窃取了中国海军的全部情报。而清廷不但不能严守军事机密,甚至纵容一些日本间谍活动;三是新闻自由的冲击。一些重要公文,地方尚未接到正式文件,报纸上已经全文登载。其中大部分属于可以公开的政务文件,但也有一些属于机密外交文件,公开后给政府外交工作带来极大被动。

  面对危机,中国有识之士提出了加强涉外情报保密工作、改革传统保密制度、平衡新闻自由与保密权等主张。清政府一面改进保密技术,一面积极建立健全保密法制。一是建立电报保密制度,定期修订密码本,颁布《泄漏电报处分章程》,确立泄露电报责任追究制度;二是颁布《钦定大清刑律》,设立专章“泄漏机务罪”,确立泄露国家秘密罪及其责任追究制度;三是颁布《惩治泄漏军事机密章程》,建立泄露军事机密责任追究制度;四是颁布《报章应守规则》(1906年)、《大清报律》(1908年)及《钦定大清报律》(1910年)等新闻法规,初步建立新闻保密审查制度,禁止报纸登载国家秘密事项。

  北洋时期,基本沿用前清保密法制,如《暂行新刑律》“泄漏机务罪”基本沿用《钦定大清刑律》有关内容,《报纸条例》“禁载”部分也基本沿用《钦定大清报律》有关内容。但同时,个别地方有所进步,如应报界的要求,陆军部颁布了《报纸应守军事秘密范围条款》,首次对所谓“军事秘密”的具体范围作出规定,使“禁载”有章可循。其内容共有13项:(1)战时军队编制、驻扎地及出发时间;(2)战时后方勤务计划;(3)整旅计划及准备;(4)要塞地域内兵备以及防御设施;(5)国防及作战计划;(6)战斗动态;(7)战时军械、军需运输及存储地点;(8)尚在交涉中的军事外交事项;(9)军队中的异常变动;(10)军队裁并及调遣计划;(11)军械购置及制造;(12)未公开宣布的重要军官的任免、调遣;(13)其他经陆军部禁止登载的内容。

  国民政府时期,日本在东北、华北和华东军事侵略活动逐步升级,直至发动全面侵华战争。国民政府为加强保密工作,先后建立中统和军统机构,专门负责情报和保密工作。抗战爆发之初,国民政府迅即侦破黄濬案,一举铲除藏身行政院内部的日本间谍网,取得对外情报保密斗争的重大胜利。在保密法制建设方面,国民政府也取得较大进展。一是改革刑法典关于泄密罪的规定。在体例上,仿照西方刑法,将“泄露机务罪”有关规定,分别并入第二章外患罪和第四章渎职罪;在内容上,区分战时与和平时期,区分国防秘密、军事秘密和其他秘密,量刑总体上有所减轻,没有死刑。此外,立法院还陆续颁布《陆海空军刑法》、《危害民国紧急治罪法》、《军机防护法》、《惩治汉奸条例》等多个刑事法规,司法院也发布多个司法解释,对泄密罪的定罪量刑作出更加具体的规定;二是完善军事机密保护法制。国民政府除了颁布刑事法规惩治泄露军事机密者以外,还为防止重要机密文件失落,于1947年颁布《防止各部队失落重要机密文件办法》,就军队内部密件的保管、传达以及紧急情况下的处理方法等作出具体规定;三是建立战时新闻保密检查制度。抗战爆发后,国民政府设立战时新闻检查局,颁布《战时新闻禁载标准》、《战时新闻违检惩罚办法》等,对外交、军事、政治、经济等方面禁载事项作出明确规定;四是完善内部保密制度。北洋时期内部保密规定比较零散,多为公文管理规定中的个别条文,至国民政府时期有较大进步,如考选委员会1944年颁布《机密文件管理办法》、军事委员会1947年颁布《防止各部队失落重要机密文件办法》等。中统和军统也有较为完备的内部保密管理规定,如对新加入人员实行背景审查、经常性开展保密教育、设置内部督察制度、严肃违纪查处等。

  纵观晚清民国时期的保密法制,有这样几个特点:第一,在法律体系上,以刑事立法为主,一些单行法如《惩治泄漏军事机密章程》、《军机防护法》等也是作为刑事特别法存在。多数保密法规属于因事立法、临时立法或者内部立法,针对性强,但系统性和权威性欠缺。在内容上,主要强调以刑事手段惩治泄密行为,关于保密管理方面的规定相对薄弱。在制度设计上,有一定的进步,如对军事秘密的范围,晚清规定比较简略,北洋和国民政府时期逐渐明确。

  第二,在指导思想上,将涉外情报保密工作放在前所未有的重要地位,将作为一个国家主权核心内容的国防外交列为重点保密对象,将泄密罪定性为危害国家安全性质犯罪(外患罪),不再以皇权或者皇帝个人为中心,体现出初步的信息主权意识;在保护方式上,开始将新闻自由与保密问题联系起来考察,划定新闻禁载范围,在一定程度上改变了传统社会主要以人的意志定密、无需顾及公开的状况,体系出一定程度的政府信息公开意识;在对泄密罪的惩治上,根据具体情节,规定刑事责任和行政责任,并引进西方诉讼制度,赋予犯罪嫌疑人辩护的权利,改变此前以刑罚为主的惩治方式,体现出一定的人权和法治意识。这些都是值得肯定的;

  第三,从法律与社会的关系来说,晚清民国保密法制基本上是在战争环境中成长起来的,也主要是为战争服务的,在维护国家秘密安全、保障战争顺利进行方面发挥了积极作用。但另一方面,又有着迁就战争以致损害人权的一面。晚清和民国政府均利用保密制度打击革命活动,钳制文化发展,为其反动统治服务。如袁世凯时期以保密为名迫害新闻媒体,造成新闻业的重大衰退,全国报纸由500多家下降到百余家。国民政府时期也大肆扩充新闻禁载范围。1943年《战时新闻禁载标准》所列禁载事项达66条之多。这给保密法制的发展蒙上阴影。

  此外,就保密工作而言,理应形成系统的定密、保密和解密制度。但在晚清特别是民国保密法制中,不约而同的将保密立法的重点放在新闻法上,频繁出台禁载事项规定,使本应是信息传播主体的新闻记者和新闻媒体成为信息保密主体。这不但偏离了新闻法制的初衷,也影响了保密法制的成长,既损害了新闻自由,也不利于国家秘密的保护。

  

  张群,单位为中国社会科学院法学研究所。

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文章来源:《政法论坛》2012年第2期

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