乡镇政权处于国家政权体系的基础层面，是落实党和国家各项农村政策的桥头堡。但目前一些乡镇政权债务繁重，事权大于职权，财政入不敷出，公益事业兴办难，事务性工作繁多，干部积极性不高，职能部门管理不顺，干部素质相对偏低等现状影响乡镇政权作用的发挥。其原因主要是集权式政治体制的影响，监督管理机制运行不畅，乡镇政权职能界定不清，税费改革缺乏配套措施，乡镇干部激励机制弱化。为此，需要加强乡镇法律法规建设，提高乡镇政权驾驭能力，建立增收减负长效机制，合理妥善化解乡镇债务，继续深化乡镇体制改革，以优良管理促乡镇和谐，加大财政转移支付力度。
乡镇政权处在国家行政管理的前沿阵地，处在农村工作的第一线，与广大农民群众面对面，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是落实党和国家各项农村政策的桥头堡。按照2009年《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》规定，乡镇政权应具有促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐四项基本职能。笔者通过对湖南部分乡镇的调查了解，总体感觉乡镇政权建设中存在不少问题，这些问题解决不好就会影响乡镇政权作用的发挥。
一、乡镇政权建设存在的主要问题
湖南是中部省份，经济欠发达。湖南乡镇政权建设中，普遍存在乡镇财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，乡镇干部积极性不高，效率低下，农民增收困难，医疗、教育等负担过重等问题。这些问题导致了农村基层政权的社会整合能力、引导能力和运作能力低下。
(一)乡镇债务繁重。在对邵东县乡镇的调查走访中得知，几乎所有乡镇干部都认为“当前农村政权建设的最大问题是债务问题”。湖南邵东县的25个乡镇中，大部份负债在500万以上，最少也有100多万，有的甚至上千万。乡镇债务主要有四个方面成因：一是为完成上级下达的达标升级任务而借贷，比如“普九”达标、修路、水利设施、新农村建设等。这类借贷约占原始债务的一半左右；二是乡镇超支形成的借贷；三是农村合作基金会清理整顿，向上级财政借贷用于垫付农民存款资金遗留的债务，这类债务约占乡镇债务三分之一；四是借款形成的利息。
(二)事权大于职权。在乡镇工作实际中，由于权责不统一，导致许多工作无法顺利进行，许多矛盾应运而生。一是人权与事权不一致。乡镇要管理行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、民政、公安和计划生育等多项工作，而很多部门实行垂直管理，一定程度上导致了人权与事权的分离；二是财权与事权不一致。现行财政体制是倒金字塔式的结构，一般而言，基层财政很为有限。但却要乡镇承担许多本应由国家、省市县级财政承担的事务，致使乡镇机关运转困难，乡镇无力拿出资金用于公共建设和推动农村经济社会的发展。这样，势必导致农村基础设施、义务教育、医疗卫生等公共服务面临尴尬境地；三是权力与责任不一致。“上面千条线，下面一根针”，如城镇管理、计生处罚、安全生产、环境保护等执法的主管权在上级，工作职责和责任却在乡镇，导致关系无法理顺，有责无权，有权无责，权责分离，工作难以开展。许多本应由上级部门承担的任务转由乡镇担责，从而形成乡镇“有限权力”和“无限责任”的弱势局面。
(三)财政入不敷出。从上个世纪90年代中期开始，国家实行分税制改革，尤其是税费改革之后，乡镇财政越来越吃紧。其主要原因，一是乡镇财政收入来源单一，收入大大减少，特别是农业型乡镇不仅财政减收，而且以前的集资摊派、搭车收费等“增收”渠道一律被堵死，财政收支更难平衡，运转更加困难；二是乡镇机构膨胀，冗员太多。一些乡镇编外人员甚至超过编内人员，不少地方乡镇站所大的有十几人，甚至几十人。近年来虽然进行了机构精减，但是很多乡镇没有效果，出现所谓的“下减上不减，名减实不减”的现象；三是不切实际的基础设施建设耗费大量资金，许多乡镇在小城镇和新农村建设的旗号下，不针对实际需要，不量力而行进行基础设施建设，使本来有限的资金变成一堆“钢筋混凝土”；四是许多乡镇日常开支很大，浪费严重。有的财政困难的乡镇居然也要养好几辆小车，有的乡镇为招商引资，不得不乱开口子；五是上级活动摊派过多，乡镇压力太大。
(四)公益事业兴办难。农村税费改革后，一方面乡镇财力下降，“无钱办事”的矛盾日显突出。另一方面乡镇负债面大，还债与办实事之间产生矛盾。在乡镇现有财力下，既要保“吃饭”，又要还债务，还要办实事，乡镇领导感到“巧妇难为无米之炊”，尤其近几年来，湖南很多乡镇遭受频繁的自然灾害，一些道路、桥涵、堰渠等基础设施破坏严重，这些仅靠上级有关部门有限投入远远不够。按政策规定，税费改革后乡镇财政必须是有多少钱办多少事，但是在全面建设小康目标的推动下，很多乡镇需要在道路建设、农村水利、办学条件等方面投入大量资金，乡镇靠现有的财力不可能完成这些任务。调查中了解到，由于水利设施荒废，农民进行农业生产时最大困难就是用水不均，村与村、家与家之间经常发生抢水现象，但是乡镇无力拿钱来修水渠。与此同时，农村村级公路维护、基层基础建设甚至乡村中小学校建设都面临同样问题。
(五)事务性工作繁多。乡镇工作缺乏规律性，突发性事件繁多，乡镇干部疲于奔命，时间和精力不足。由于基层事务原本就多，县委县政府及各县直机关安排的工作都要完成，并且质量要求高，从而造成乡镇干部工作十分繁重。近年来，乡镇招考进来的公务员较少，加上县直机关经常从乡镇抽调工作人员，致使乡镇力量更为单薄，有些工作缺乏专业技术不能胜任。调查中一个乡有行政编制22名，现只有在编行政干部15名，其中一般干部3名，乡镇站所还缺编6名，乡镇干部在做好本职工作的同时，往往还要参与计划生育、招商引资、综合治理、疫病防治、沼气池建设等，一般干部有的身兼三职或四职，精力受到牵制，不能全身心投入到本职工作中。
(六)干部积极性不高。在乡镇干部中，存在着“五苦”的说法：晋升机会少，工作环境差，物质待遇差，学习机会少，工作困难多。正如一位乡干部说：“手中无权，兜里没钱，求人的多，能办的少”。由于目前乡镇用人导向倾向年轻化，注重任用35岁以下的干部，致使35岁以上的乡镇干部没有盼头，产生“船到码头车到站”的思想，工作懒散。与机关干部相比，多数乡镇干部认为工作量繁重，待遇差距很大，无论怎么努力，也不可能增加工资，更不可能得到提拔，因而工作积极性不高，久而久之，有的感到前途无望，产生消极思想，做一天和尚撞一天钟。
(七)职能部门管理不顺。乡镇一级政府可以说是“麻雀虽小，五脏俱全”，上级政府有什么职能部门，乡镇政府就有相应的职能部门。但是，随着职能部门越来越多地实施垂直管理，真正分流到乡镇政府的权力很为有限。乡镇干部普遍反映：“安全、土地、计划生育、综治、信访等具体事项都由各个职能部门管理，可是一旦出了问题，就拿乡镇开刀。我们时刻提心吊胆。”一位工作了20多年的乡镇干部说：“现在上面把向农民收钱的口卡死了，把拨钱的口拧紧了，权力上收了，责任下放了。农村合作医疗、农民养老、农村低保、计划生育、修路架桥、村务公开，总之所有不给权却要办的事全都落在乡镇肩上。”甚至对一些乡镇所属部门的工作，乡镇政府也只有建议权。很多职能部门实行的是条管，即乡镇职能部门的人事、财政、行政等权力全部由县直部门管理。这样，乡政府和相关乡镇职能部门之间完全没有了原来的领导隶属关系，而成了协调配合单位。
二、乡镇政权建设的问题成因
总体而论，现行法律法规为乡镇政权提供支持的少。1995年修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人民政府的职责。基本上是按照县以上人民政府的职责模式照搬的，而乡镇人民政府比上级政府面对的情况要复杂得多，工作环境、行政权威、可用资源更无法相比，因而这种规定未能适应它们的客观需要。法律法规的空泛规定与基层的具体实际脱节，使乡镇基层政权建设存在诸多问题。
(一)集权式政治体制的影响。我国宪法第三条规定：“国家机构实行民主集中制的原则。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是对中央和地方国家机构职权划分的法律规定，但宪法规范下的中央与地方关系体制在实践中还要受到多种因素的制约，从而造成规范体制与实践体制的偏差。乡镇政权居于政权层级的最底层，无疑是“责大、权小、能弱”。上级政府将工作的任务指标分解到乡镇，乡镇再分解到村，考核严格，基层有很多“一票否决”的悬剑。由于乡镇政权组织管理的事情涵盖了政治、经济、文化和社会等各个方面，一些乡镇出现了疲于应付上级任务而忽视民生和发展的要求。
(二)监督管理机制运行不畅。由于乡镇监督管理机制不健全，决策程序简化，短视政策措施时有出台，随意开支造成大量不必要的债务。一是人大监督流于形式。宪法规定，我国的乡镇一级设立乡镇人民代表大会，乡镇人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。然而现实情况是，乡镇人大的性质和地位尚未得到充分认识和重视，一些乡镇干部对人大的权力、地位缺乏正确认识，认为程序性监督尚可，实质性监督不必要，在乡镇重大决策中人大职权往往被虚置化；二是纪检监督乏力。乡镇领导班子成员和乡镇七站八所负责人的人事任免权均在上级部门，因而无法有效监督；三是监督制度不健全，一些乡镇财务管理不规范，开支较为混乱。
(三)乡镇政权职能界定不清。农村税费改革以来，乡镇可支配财力收入明显减少，尤其全面停征农业税后，乡镇在财力运转上更加捉襟见肘，一些乡镇甚至连办公经费都无着落。然而，随着农村经济的发展，农民民主意识的不断增强，提供优质高效服务的需求却日益增大，特别是在生产、流通、环境、卫生、文化、教育、交通等经济和社会领域，期盼着更多优质、高效、全方位、个性化的服务。分税制和财政包干制的实行，导致乡镇政府职能不清，上级政府往往将自身应当承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如计划生育、义务教育、民兵训练等。乡镇因财力限制在大多数情况下无力承担，不得不在制度外转嫁给农民。而这个时候，上级政府或组织往往又以不许增加农民负担为由，督查乡镇不得乱收费，致使乡镇财政面临更大窘境。现实环境条件下，乡镇职能界定不清晰、体制机制不顺严重制约了乡镇服务功能的发挥。
(四)税费改革缺乏配套措施。农村税费改革在很大程度上减轻了农民负担，但同时却加重了乡村两级的债务,扩大了财政缺口,使得乡镇政权组织运转更为困难，乡村两级无钱来发展农村公益事业。乡村干部普遍反应，“能按照上级要求维持稳定，不出大问题就不错了，根本不可能来考虑发展”。乡镇政府为了维持正常运转,有时不得不将现在的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给农民，从而导致税费改革的目标无法实现。因此，没有相关配套的综合改革，单一的农村税费改革无法解决农村社会面临的种种矛盾。
(五)乡镇干部激励机制弱化。一是物质激励成了“无米之炊”。乡镇公务员的低收入水平以及乡镇财政的窘况，使得乡镇公务员物质激励成为“无米之炊”；二是精神激励“有名无实”。在常见的乡镇各类评先评优中，要么是轮流坐庄，要么是以评选乡镇领导为主，评选环节很难体现民主，往往由领导拍板决定评选结果。大部分乡镇公务员对评先评优抱无所谓的消极态度，有的甚至带有抵制情绪；三是职务激励“怀才不遇”。乡镇领导成员基本上由县里决定，乡镇公务员向上级国家机关流动的渠道不畅通，使得乡镇公务员职务激励大打折扣；四是考核激励“纸上谈兵”。虽然乡镇制定的考核制度较多，但并没有得到有效实施。在考核中，领导意志、论资排辈、轮流坐庄、老好人等现象较为常见，考核结果通常较为温和，考核几乎没有“不称职”和“基本称职”的结果。而且，考核结果往往对乡镇公务员职务升迁起不到作用，对工资奖金福利等影响甚微，一整套考核制度最终不能起到奖优罚劣的效果；五是监督激励“一团和气”。调查中，一位乡镇干部说：“乡镇公务员的主流是好的，但乡镇在党风廉政建设方面也存在一些比较突出的问题，必须引起高度重视，一团和气的背后往往隐藏着沆瀣一气的可能”。
三、加强乡镇政权建设的对策
乡镇是政权的基础、改革的前沿、发展的重点和稳定的关键。其职能作用发挥如何，直接影响民心向背和事业兴衰，加强乡镇政权建设具有十分重要的意义。
(一)加强乡镇法律制度建设。乡镇政权是我国的一级政权，应该通过法律法规和制度明确乡镇政府的具体职责，明确乡镇政府与驻乡镇有关机构的关系。一是要按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，落实和规范乡镇政权的职权职责；二是要规范乡镇工作职能，确立长远和近期工作目标。进一步建立健全乡镇任期目标制，科学合理制定乡镇任期规划和年度工作目标，力争机关管理更规范、干部精神更振奋、乡村发展更和谐、党群干群关系更融洽，以保持经济社会全面、协调、可持续发展；三是要加强对乡镇工作的组织领导。要把加强乡镇工作摆到更加突出的位置，要经常研究解决乡镇工作的新情况、新问题，加强对乡镇工作的督促、指导和检查。
(二)提高乡镇政权驾驭能力。市场经济的发展要求政府必须转变职能，要从注重经济建设向公共管理转型。乡镇政权要努力做到几个方面：一是明确政府的职能定位。乡镇政府职能应该以向社会、企业和农民提供优质服务，搞好社会管理，创造良好经济发展环境和生活环境为主；二是树立现代政府理念。当前乡镇政府的工作重点应放在改善农村生产生活条件、提高农村教育水平和卫生保障水平、加快建立农村社会保障体制和推进农村城镇化建设上来；三是加快政府管理创新。按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，创新行政管理方法，充分利用间接管理手段和动态管理机制加强对经济和社会事务的管理，提高服务水平。要根据中央精神，与时俱进地探索乡镇政权建设管理的新方法、新渠道，实行透明行政、服务行政，及时将政务信息公开，接受干部群众监督。
(三)建立增收减负长效机制。一是完善财政分成体制。在国家、省、市、县、乡五级财力配置比例中，要适当向县乡两级倾斜，以提高县乡财力所占比重。这既是科学发展观的要求，也是以工补农、以城带乡的要求；二是建立事权与财权相对应的行政管理体制。科学界定中央与地方的财权和事权，将各级政府的权力范围、权力运转方式、利益分配结构、承担的责任和履行的义务等明确下来，使乡镇不再背负一身“糊涂账”；三是改革财政管理体制。根据乡镇财力情况，进行分类管理。对经济比较发达、财力增长较好的乡镇实施一级政府，一级财政，履行相对完善的政府职能；对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，比照国库集中收支管理办法，其财政收入直接上缴国库，支出由财政统筹安排，保证乡镇政权正常运转的资金需要。乡镇道路交通、农田水利等公益事业发展，由县级政府统筹考虑；三是推行公务消费货币化改革。公务消费货币化应当是当前改革的重点，乡镇公务消费也不例外，能够货币化的，一律货币化，严格核定标准，包干到人，堵塞支出漏洞。
(四)合理妥善化解乡镇债务。一是管好源头，杜绝新债。上级政府要带头转变政府职能，不该管的事坚决不管，也不能让乡镇去管，更不能把自己不想管的事交给乡镇去管；不切实际的达标升级和考核活动，一定要取消；不得脱离实际向乡镇下达税费收入任务，杜绝垫税、抵税、买税等现象。同时，进一步加强对乡镇的管理，杜绝乡镇的拍脑袋工程，严格控制接待费用，严禁乡镇举新债；二是全面组织债权债务清理。要按照债权债务发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况，建立台帐，划清正常债务和不良债务，核销虚假债务。要加大债权清收力度，对群众尾欠的历年老税费，特别是税费改革以后发生的税费尾欠，要采取“张榜公布、公开评议”办法，组织群众评议债务人有没有偿还能力，经公开评议，对确实没有偿还能力的可以先挂帐，对有偿还能力的依法依规限期清收；三要严格政策，分类处理。即豁免一部分、依法处置一部分、筹资偿还一部分、政府挂帐一部分，国家消化一部分等处理办法。
(五)继续深化乡镇体制改革。实现乡镇政府的职能转变，将不属于乡镇政府职能范围的事权和机构减下来。为此，一是要根据农村经济社会发展需要，适当调整行政区划，合并乡镇，减少乡镇机构编制；二是对于调整和合并后的乡镇内设机构，在减人减事减机构的原则下，压缩合并机关内设机构，成立综合办公室，比如设立党政、人大、政协综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。在党务和政务上执行交叉兼职，一人多岗；三是对于乡镇事业单位，首先将其行政管理职能划归政府机构，然后剥离其经营性职能，剩下的经营性职能转制推向市场，实行企业化经营；对于纯粹公益性事业单位的人和事，一部分可上划到县，由县垂直管理，比如将农村义务教育、新型农村合作医疗制度的事权划到县级政府，实行“以县为主”的管理体制，以此减少乡镇财政支出负担，另一部分可转制实行社会化管理，养事不养人，对这部分公益性事业实行招标购买制、委托代理制；四是实施“扩权强镇”，通过扩大乡镇政府的行政权力，增加其在地方事务上的自主权，激发乡镇发展活力，率先培育一批区域经济强镇。
(六)以优良管理促乡镇和谐。要坚持依法建制、以制治乡村，健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。乡镇要进一步转变职能，找准定位，从群众最强烈最迫切的需求入手，加强管理，改进服务。一要抓发展，不断增加农民收入。增加农民收入是硬道理，每个乡镇要制定符合科学发展要求的规划，明确经济发展的目标方向、主导产业和重点措施。加强分类指导，加快结构调整，通过政策扶持、利益导向、示范引领等方法，加快农村经济发展；二要抓民生，提高群众幸福指数。要按照新农村建设的要求，扎扎实实把事关老百姓生产生活的问题解决好、办到位。同时，要关注农民对健康、环境、教育、卫生、文化、体育以及精神生活方面的需求，要在环境改善、基础设施建设和社会事业发展上不断强化有为意识，加大工作力度，年年确定新目标，年年都有新行动；三要抓管理，维护社会稳定。要进一步促进乡镇各项社会管理规范化、精细化、科学化。特别要加强民政、教育、科技、文化、卫生、劳动保障等社会管理和公共服务，使乡镇管理不断规范、科学、透明、高效，让管理出效益；四要抓服务，促进社会和谐。现代政府理当是服务型政府，乡镇政府面对的是广大农民，是社会的绝大多数，为此，更要强化服务意识，要积极主动地为当地经济社会发展服务，为全民创业服务，为社会和谐服务。要不断拓宽服务领域，完善服务体系，创新服务方式，增强服务效果，切实纠正政府角色的“越位”“错位”“缺位”现象，真正把政府该管的事管细管实管到位，不该管的事放开支持不干预。
(七)加大财政转移支付力度。根据经济社会发展需要，有必要从体制上科学界定中央与地方的财权和事权，要通过立法形式，将中央和地方各级政府的权力范围、权力运转方式、利益分配结构、承担的责任和履行的义务等明确下来。确定义务教育、卫生保健、社会救济等基础性的社会公共服务由中央承担，由地方政府承担的公共服务，省、市、县、镇各级政府的侧重点也应该明确。对于乡镇税费改革以来，因为农业税减免导致的财政收入减少造成的历史欠账，中央或省级政府应该通过转移支付予以补偿，确保乡镇正常运转。来源:国家行政学院学报
