邹奕:论我国宪法中国家元首的认定——基于认定方法的检讨

选择字号:   本文共阅读 721 次 更新时间:2012-05-23 21:31:26

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邹奕  

  宪法文本始终是认定国家元首的首要依据。通过考察德国联邦宪法法院所采用的宪法解释方法,刘飞教授指出:宪法解释以客观解释为基础已成为学界的共识,而客观解释又可分为文义解释、体系解释、目的解释和历史解释四种具体解释方法,其中,文义解释是首要的解释方法。当然,刘教授也承认,对于宪法的解释不能总是拘泥于一种特定的解释方法,而是要视具体情况而定。在有些情况下,联邦宪法法院会同时运用不同的的解释方法。[36]诚然如此,但具体到我国宪法中国家元首的认定问题,文义解释方法应作为主要的的宪法解释方法。

  在宪法没有明示“何者为国家元首”的情况下,有必要首先明确“国家元首是什么”。但问题是,我国的宪法以及下位法对此均语焉不详,国家元首在我国仅仅是学理概念而非宪法概念和法律概念。而所幸的是,这一语词的内涵较为明确和稳定。正如汉斯·凯尔森所言:“对一个概念下定义的任何企图,必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点”[37],从规范意义考量,对“国家元首”的界定必须以该语词的一般意义为基点。

  在我国,众多宪法学者都对此进行了界定。如许崇德教授认为:“现代国家的元首作为一定政权组织的首脑部分或者作为国家的最高代表者,是阶级的和历史的范畴,它按照宪法规定的权限,履行其国家首脑的职能。”[38]又如魏定仁教授认为:“最高国家政权机构组成部分。根据本国宪法规定,在国际国内关系中享有最高荣誉的国家首脑和总代表。”[39]再如焦洪昌教授认为:“国家元首是一国的最高代表,在国际上代表本国,是国家机构的重要组成部分。”[40]而各种汉语辞书对于国家元首的界定也不外如是。综上所述,国家元首意指一国具有最高代表性的国家机构的组成部分。依据这一界定,规范意义上的国家元首至少具有如下基本特征:

  (1)从地位上看,国家元首是国家对内对外的最高代表。

  不论是在国家有机体说等政治理论中,还是在近代以降的国际关系史中,国家元首都是一国对内对外的最高代表。前文所提及的八项“元首职权”均与此存在关联。对内对外的最高代表性是国家元首的本质特征,这一点应无疑义,问题在于,如何认识国家元首的最高代表性。

  部分学者认为:在对外关系中,国家元首代表国家而政府首脑代表政府。这一点似乎有待商榷。根据国际法的原理与实践,政府首脑与外交部门在一定程度上也能代表国家。一国的外交机关体系分为国内的外交机关与驻国外的外交机关。前者包括了国家元首、政府以及外交部门。但尽管如此,在这些机关中,国家元首具有最高和全权的代表权,享受最高的外交礼遇。正如国际法学者所指出的:“在对外关系上,国家元首所作的一切法律行为,都被视为其所代表的国家的行为。”[41]

  另外,我国部分学者并不认同国家元首是对内的最高代表。而这些学者中却有人认同:国家主席就是我国的个体元首。在他们看来,国家元首作为对内最高代表的地位与全国人大作为最高国家权力机关的地位存在矛盾。但本文认为,这里的两个“最高”并不存在矛盾,前者具有象征意义,行使程序性权力,后者具有实质意义,行使实体性权力。

  (2)从性质上看,国家元首是国家机构中具有独立性和常设性的首脑部分。

  首先,国家元首是国家机关或其组成部分,任何政党、宗教等社会团体的领袖或者机构均无法充当国家元首。“国家元首”中的“国家”对中心词“元首”在性质上进行了严格限定。在1975年宪法和1978年宪法中,1954年宪法中国家主席的建制不复存在,其部分职权由中共中央主席行使。但由于中共中央主席仅仅是党的职务而不属于国家机构,因此当然不能被认定为国家元首。

  其次,国家元首居于首脑位置。在单一制国家中,它属于中央层次,在联邦制国家中,它属于联邦层次。需要注意的是,联邦组成单位没有独立的国际人格,不是主权国家,其行政首长或其他机关也就不具备国家元首的资格。

  再次,国家元首具有独立性。其主要体现在:在宪法文本中,国家元首有权单独以自己的行动或者名义从事国事活动,行使国家权力。部分国家的宪法文本还以专章、专节的形式就国家元首机关进行集中了规定。当然,这种独立性是相对的,国家元首的权力在不同程度上必然受制于其他国家机关。

  最后,国家元首具有常设性。基于内政外交事务的重要性和经常性,无论是在宪法规范中还是在政治实践中,各国的国家元首都由常设的国家机关来充任。正因为如此,在我国宪法学界,尽管不少学者坚持全国人大常委会是国家元首,但几乎不存在主张全国人大就是国家元首的观点。显然,假若国家元首只能在有限的会议期间履行职权,那么国家的正常权力运作就有停滞之虞。

  (3)从职权上看,国家元首享有实体性或程序性权力。

  国家元首的权力既可以是实体性的,也可以是程序性的,二者既可兼而有之也可只居其一。国家元首并不必然行使实质性权力,这一点前文已经阐述。但是,如果连程序性的、象征性的国家权力都不享有,那么国家元首在宪法规范中也就没有规定的必要了。

  还应当看到,国家元首在地位上是国家的最高代表,在行使职权过程中,它象征着政治意义上的国家。从这个意义上看,其部分特定职权的行使标志着国家权力运作的完结。这一点可以在各国的宪法文本中找到依据。在许多国家,被宪法明示为“国家元首”的国家机关通常负责行使颁布法律、任免官员、宣布紧急状态和战争状态以及授予国家荣誉等职权。我们权且将这些特定的职权称之为“末端性权力”。若缺少了这一“末端性权力”,位于其之前的一系列权力将因为不符合宪法程序而最终无法生效。

  综上所述,我们可以循着这一标准来认定国家元首:根据宪法文义,当国家机关或其组成部分同时具备上述三个基本特征时,其就是宪法上的国家元首。[42]

  

  四、四部宪法中国家元首的再认定

  

  以宪法的文本规范为基础,以国家元首的基本特征为标准,我们可以对四部宪法中的国家元首进行再次认定。尽管在认定结论上,这一方法可能同既有认定方法存在相同之处。但同归毕竟殊途,这一方法在论证逻辑上可以避免既有认定方法所存在的诸多局限,从而使结论更具合理性。

  鉴于宪法学界已就我国四部宪法中的国家元首进行了认定并得出了相应的结论,本文仅就以往理论的分歧之处和主要误区进行探讨。

  (一)1954年宪法与现行宪法中国家元首的认定

  之所以将新中国第一部宪法与现行宪法置于同一标题下进行探讨,主要是基于如下考虑:二者均有国家主席的设置,且对于中央国家机关的设置也较为相似。而更重要的是,在认定这两部宪法中的国家元首时,学界所存在的分歧也基本相同,都集中在:国家元首是国家主席个人还是国家主席与全国人大常委会的结合。结合前文可知,“国家元首由国家主席与全国人大常委会共同充任”这一认识在我国制宪以及历次修宪实践中影响颇大。但相对于1954年的制宪,1982年修宪中更多的人倾向于将国家主席认定为个体元首,并在宪法中加以明确。尽管如此,关于这一问题最终仍未能达成共识。在宪法修改委员会第三次全体会议上,时任宪法修改委员会副主任委员的彭真就认为:“元首历来不是主席,而是主席和常委会。”[43]

  笔者主张将两部宪法中的国家主席认定为个体元首。现阐述如下:

  其一,这一结论更加符合国家元首的最高代表地位。根据1954年宪法与现行宪法,全国人大常委会的实体性权力无疑要高于国家主席,但后者却具有最高代表性。1954年宪法第四十一条规定:“中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国……”,现行宪法第八十一条规定:“中华人民共和国主席代表中华人民共和国……”。这是两部宪法对于国家主席代表性的明确表述。如前文所述,在国际交往中,能代表中华人民共和国的并非只有国家主席,还包括了政府和外交部门,但两部宪法唯独对国家主席进行这一定位。可见,上述规定更倾向于强调国家主席对外的最高代表性。值得注意的是,在对个体元首有明确规定的各国宪法中,往往也存在类似的条款。另外,1954年宪法第四十一条与现行宪法第八十一条紧接着列举了国家主席的外交权。如果将其与前文所引条文结合起来解读,不难发现,这里的一系列“外交权”并非政府的外交部门所能享有,而是以国家主席的最高代表性为基础的。在政治实践中,1954年宪法颁行以后,在我国向其他各国发送的祝贺电报中,当国家主席、全国人大常委会委员长以及国务院总理联合署名时,国家主席的署名总是居于后二者之前。[44]

  其二,这一结论更加契合国家元首行使“末端性权力”的职权定位。1954年宪法第四十条和现行宪法第八十条均详细列举了国家主席的一系列对内职权,但其行使都必须基于全国人大及其常委会的决定,这一方面固然表明了国家主席职权的象征性与程序性,但另一方面也说明了:相对于全国人大常委会,国家主席所负责的是国家权力运作的较后一个环节。若缺少了国家主席这一环节,从程序上说,这些国家权力都无法产生宪法上的效力。当然,根据宪法,国家主席无权拒绝且事实上也不曾拒绝行使这一系列职权,但这并不能否认这些权力在宪法层面的归属。

  另外,有部分学者并不否认现行宪法中国家主席的元首性质,但却不主张将1954年宪法中的国家主席认定为国家元首。窃以为不然。事实上,两部宪法中的国家元首在地位上均是最高代表,在职权上也均享有“末端性权力”。二者的较大差别之处在于:1954年宪法中的国家元首有权统率全国武装力量,担任国防委员会主席,而且其有权在必要的时候召开最高国务会议,并担任最高国务会议主席。而根据现行宪法,国家主席并不具备这些实体性职权。由此观之,既然现行宪法中的国家主席可以认定为国家元首,那么1954年宪法中的国家主席具有更多的实体性权力,应为国家元首无疑。

  (二)1975年宪法与1978宪法中国家元首的认定

  较之于上述两部宪法,1975年宪法和1978年宪法存在更多的局限。关于这两部宪法中国家权力的配置,不少学者提出了尖锐的批评。然而,论及国家元首制度,却鲜有学者给出明确的结论,指出究竟何者为国家元首。学界的共识是两部宪法中的国家元首制既不明确也不完善。有观点指出:在1975年宪法中,“国家元首的职权分解给了全国人大常委会和中共中央委员会以及中共中央主席。谁是国家元首并不清楚,1978年宪法也没有解决这个问题。”[45]有观点指出:1978年宪法“存在着我国有没有元首,谁是国家元首等不明确的问题。”[46]有观点甚至认为:“1975年宪法和1978年宪法没有对国家元首问题作出规定。”[47]

  尽管如此,极少数学者依然作出了尝试,如赵树民教授主张:“1975年宪法反映了我们国家特有的不健全状态,关于国家元首的规定付之阙如。但从其宪法第18条可以解释为由人大常委会作集体元首”,“1978年宪法反映国家又初入康泰,国家元首的职权由全国人大常委会与常委会委员长结合行使。”[48]再如杨凤春副教授认为:“1975年宪法规定起着国家元首作用的是全国人大常委会,国家元首实际上是集体元首。1978年宪法规定的国家元首是全国人大常委会的委员长,是个人元首。”[49]

  上述两种观点均认为1975年宪法所确立的国家元首是全国人大常委会。笔者赞同这一结论,现分析如下。

  不同于1954年宪法,1975年宪法取消了国家主席。该宪法中,原来由国家主席行使的部分职权未予规定,其他职权则分别由全国人大、全国人大常委会、中共中央以及中共中央主席四者来行使。

  表3 1954年宪法中国家主席职权在1975年宪法中的体现

  那么,依据1975年宪法的文本规范,这四者当中,何者是国家元首呢?基于国家元首的国家机关性质,中共中央以及中共中央主席不属于国家机构,应首先予以排除。另外,基于国家元首的常设性,全国人大仅在会议期间行使权力,也应当排除。如此一来,四者中可能作为国家元首的就只有全国人大常委会了。如表4所示,1954年宪法中的国家主席职权有三项改由全国人大常委会行使。这三项分别是使节权、缔约权与对国务院组成人员的任免权,它们与国家元首的最高代表性存在密切的关联。另外,就宪法规定而言,1975年宪法中的全国人大常委会完全符合国家元首的三项基本特征。而且,综观该宪法文本,较之于全国人大常委会,其他中央国家机关均不完全符合这些特征。因此,只有全国人大常委会可以被认定为国家元首。

  至于1978年宪法中国家元首的认定,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2012年第3期

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