邹奕:论我国宪法中国家元首的认定——基于认定方法的检讨

选择字号:   本文共阅读 722 次 更新时间:2012-05-23 21:31:26

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邹奕  

  因为在很多人思想上存在这个问题。”[23]结合上文可以推测,刘少奇宪草报告中的上述论断似乎是对张治中这一建议的回应。从现有的文献资料来看,张治中的这一建议没有受到任何反驳,在一定程度上代表着宪法起草委员会大部分委员的观点。

  另一方面,就作宪草报告与通过宪法的时间顺序来看,似乎可以推断:宪法起草委员会关于国家元首的认定得到了全体全国人大代表的认同。刘少奇作宪草报告的日期是1954年9月15日,而第一届全国人大第一次会议通过宪法的日期是1954年9月20日。因此,全国人大代表是在听取了宪草报告以后方才进行表决的。而且,表决结果是以1197张的全票通过了《中华人民共和国宪法》。从这个意义上讲,与会的全国人大代表似乎与宪法起草委员会的大部分委员站在同一立场,即主张我国的国家元首是集体元首,而非国家主席个人。

  然而,这一方法在逻辑上依然存在局限。众所周知,作为探究宪法文本含义的主要路径,原旨主义解释方法始终面临难以消解的悖论。具体到我国国家元首的认定,这些悖论依然存在。

  其一,关于何者为1954年宪法中的国家元首,并不存在绝对的立宪原意。事实上,在宪法起草委员会的全体会议上,少数代表更希望将国家主席作为个体国家元首来规定,如陈叔通、张治中[24]等人。邓小平也曾表态:“从体制上讲,有‘中华人民共和国主席是国家的元首’这一条是好一些。”[25]在其他有关宪法起草的讨论会上,政要、学者以及普通民众都曾提议将国家主席作为国家元首。另外,全国人大代表以全票通过宪法也并不必然意味着对宪草报告中特定观点的一致认同。

  其二,在1954年宪法颁行前后,学界与政界的普遍认识是:社会主义国家的国家元首必须具有实质性的最高国家权力。但这一认识本身存在误区。鉴于下文还要详细阐述,在此不予展开。

  其三,立宪原意毕竟不等于宪法文本,宪法规范的客观意思与制宪者的主观意图往往存在差别。1954年宪法中国家元首的认定也存在这一问题。根据1954年宪法起草者的多数观点来认定国家元首与依据1954年宪法的文义来认定国家元首,二者所得的结论很可能有所差异。

  其四,就我国而言,部分重要的立宪与修宪史资料并未公诸于众,这就使得基于立宪原意的认定方法在使用上存在客观困难。

  另外还需要指出的是,1950年代中后期以及之后的一段时间,学界的意识形态色彩较为浓重,党和国家领导人关于国家元首问题的认识对宪法理论有着重大影响。[26]在这一具体的历史条件下,部分学者之所以基于刘少奇宪草报告中的论断来认定国家元首,很可能不是对立宪原意的探求而是对领袖权威的信奉。

  基于刘少奇在宪草报告中的这一经典论断,肖蔚云先生也认为现行宪法和1954年宪法中的国家元首同为集体元首。据肖先生的叙述,现行宪法颁行之时,学界对这一问题见仁见智,而大多数学者与其持相同的观点。[27]

  综上所述,基于立宪原意的认定方法具有一定的合理性,它将国家元首的认定问题置于新中国制宪以及修宪历史中加以探究。但由于存在上述几方面的局限,这一方法仍不宜作为认定我国国家元首的主要方法。

  (三)基于宪法文义的认定方法及其具体标准

  基于政治实践与立宪原意来认定我国的国家元首不失为可贵的理论尝试。但二者却均存在局限,前者忽视了宪法文本与政治实践的区别,后者模糊了宪法文本与“立宪原意”的界限。在当代宪法学界,越来越多的学者尝试从宪法文义本身来探究我国国家元首的认定问题。

  采用这一认定方法的学者所依据的具体标准又不尽相同,主要分为“实质的最高权力”标准与“一般的元首职权”标准。前者在产生时间上要早于后者。

  1.以实质的最高权力为认定标准

  基于这一认定标准的学者主张,由宪法授予实质性最高权力的国家机关即国家元首。从1950年代中后期到1980年代初,这一观念在我国宪法学界长期占据主导地位。近年来,随着学界对国家机构研究的进一步深入,这一认定标准渐趋式微。

  该认定标准背后的理念肇始于1954年宪法颁行之前。1954年6月,在讨论宪法草案中“国家元首”的表述时,张友渔先生认为:“在修改稿中增加了一条‘中华人民共和国主席是国家元首’。这是因为大家尊重主席。这个意思是好的,但将它定为制度却不恰当。因为我国是人民代表大会制度的国家,不是总统制的国家,全国人民代表大会是我国的最高权力机关,它高于一切。如果规定主席是国家的元首,好象就有了两个最高的机关,这是有矛盾的。”[28]显然,在张先生看来,国家主席作为最高代表机关的“最高性”与全国人大作为最高权力机关的“最高性”存在抵牾。

  1954年宪法颁行之后,学界及政界一度盛行这一观点:社会主义国家宪法所确立的国家元首制均为集体元首制。这一观点所依据的仍是“实质的最高权力”标准。这是因为:社会主义国家宪法无一例外地赋予全国人民代表机关以最高国家权力机关的地位。但由于该机关存需要按时闭会,所以国家元首由其常设机关担任。而这一常设机关是由多人组成而非一人独任,因此,社会主义国家的国家元首也就只能是集体元首了。

  这一观念的产生具有其特定的历史背景。新中国宪法的理论和实践是在否定过去、学习苏联的基础上发展起来的。在国家机构的设置方面,我国1954年宪法与苏联1936年宪法有诸多相似之处。就宪法规定而言,我国中央层次的大部分国家机关在性质上都可以对应苏联联盟层次的国家机关。我国的全国人大对应苏联的最高苏维埃;全国人大常委会对应苏联的最高苏维埃主席团;国务院对应苏联的部长会议;最高人民法院对应苏联的最高法院。另外,尽管苏联1936年宪法中没有最高检察院的建制,但却设置了苏联总检察长。相比之下,与我国1954年宪法所不同的是,该宪法中并没有设置类似于国家主席的国家机关。因此,苏联最高苏维埃主席团作为理论与事实上的国家元首得到了普遍的认可。正因为我国的全国人大常委会与苏联的最高苏维埃主席团相对应,建国之初的不少政治精英和权威学者认为我国的全国人大常委会或全国人大常委会加国家主席就是集体的国家元首。

  1980年代以后,部分宪法论著将1954年宪法乃至现行宪法所确立的国家元首制称为“集体决定的内容和个人表现的形式”[29],有学者称其为我国国家元首制的“特点”。事实上,这一看似新颖的表述仍是将我国的国家元首认定为集体元首,其所依据的标准仍是“实质的最高权力”标准。

  长期以来,这一标准一度被视为认定国家元首的规律性法则。但在晚近的宪法学界,该标准受到越来越多的质疑与诟病。在笔者看来,若该标准果真成立,实权元首与虚位元首的类型划分也就失去了意义。该标准在逻辑上难以自足,原因如下:

  一方面,从各国的宪法规定来看,无论是西方国家还是社会主义国家,由宪法明示为“国家元首”的国家机关并不一定都掌握实质的最高权力。在实行议会制的西方国家中,宪法往往含有“副署条款”,规定作为国家元首的君主或总统必须在内阁首长或相关部长的副署下才能行使全部或者大部分职权。如《意大利共和国宪法》(1947年)第八十九条规定:“共和国总统的一切行为,非经提议的部长连署签名并承担其责任,概不生效。具有立法效力的行为和其它一些由法律规定的行为,亦须取得内阁总理的连署签名。”而在社会主义国家中,也存在宪法明确规定个体元首制的情形,尽管为数极少。如《古巴共和国宪法》(1976年)第七十四条第二款规定:“国务委员会主席同时是国家元首与政府首脑。”又如《越南社会主义共和国宪法》(1992年)第一百零一条规定:“国家主席是国家元首,对内对外代表越南社会主义共和国。”上述两个社会主义国家的国家元首尽管享有一定实权,但若论权力的大小,其与最高国家权力机关及其常设机关显然不能相提并论。

  另一方面,从宪法原理来看,在社会主义国家中,国家实质的最高权力属于全国人民代表机关,但这并不妨碍个体元首对内对外行使程序性的权力、发挥象征性的作用。正如许崇德教授所指出的那样:“如果对于元首的理解更灵活一点,即认为元首不仅是实际权力的行使者,而且也可以在形式上拥有权力,甚至即使在形式上也不是较大权力的行使者,只要宪法确认他在国际社会中是本国的最高代表即可”[30]。

  所幸的是,在我国宪法学界,“国家元首掌握实质的最高权力”——这一昔日根深蒂固的观念已发生了根本性的转变,而基于这一理念的认定标准也正在逐渐解构。取而代之的是“一般的元首职权”标准。

  2.以一般的“元首职权”为认定标准[31]

  这一标准是建立在对各国宪法比较分析的基础上的,其逻辑进路是:首先查证各国宪法文本中具有“国家元首”定性的国家机关职权,再将这些职权加以归纳和概括得出体系化的“元首职权”,最后将这些“元首职权”与我国宪法文本中各个国家机关的职权进行比对,进而识别我国的国家元首。这一标准被学者广泛用于认定1954年宪法与现行宪法中的国家元首,在当今宪法学界占有较为强势的地位。如有观点认为:“1982年宪法规定的我国国家元首制度是以国家主席为代表的国家元首制度,其特点之一是国家元首职权由国家主席同最高国家权力机关结合起来行使,对外代表国家,是国家的集体元首。”[32]

  那么,“元首职权”究竟包括哪些内容呢?学界至今没有形成普遍一致的共识,不同学者所归纳的“元首职权”不尽相同。这其中,许崇德教授的观点较为全面且具有代表性。他将国家元首的职权概括为以下八大类:(1)公布法律权,包括批准法律与公布法律的权力。(2)发布命令权。(3)召集议会权,包括令议会停会和解散议会的权力。(4)外交权,主要包括使节权、缔约权与宣战权。(5)统帅武装力量权。(6)任免权。(7)赦免权,包括大赦和特赦的权力。(8)荣典权。[33]

  就权力的行使范围而言,除第(4)项职权是对外职权,其余各项职权都是对内的职权。就权力的性质而言,第(1)至(3)项职权具有立法性质,第(4)、(5)、(6)、(8)项职权具有行政性质,而第(7)项职权具有司法性质。

  而在世界范围内,那些被宪法明示为“国家元首”的国家机关又是否具有上述所有“元首职权”呢?现就52国宪法最新中文译本所涉及的“国家元首”职权进行统计分析并列表如下。[34]

  表2 52国宪法最新中文译本关于“国家元首”职权的列举情况[35]

  由表3可知,除任免权外,其他七类职权在部分宪法文本中或未见列举,或由“国家元首”之外的其他机关行使。另外,仅有16国宪法明确规定“国家元首”行使全部八类职权。而事实上,这八类“元首职权”又不足以囊括部分宪法所共同规定的由“国家元首”行使的其他职权,如设立国家机关、举行全民公决、提供政治避难等权力。这一现象不难理解,一方面,各国在政体、政权组织形式等方面存在重大差异,另一方面,各国宪法典的在篇幅上、结构上以及对有关国家机关规定的详略程度上也不尽相同。

  综上可知,各国宪法文本中“国家元首”的职权并不一致,因此,“一般的元首职权”标准就不具备绝对的普适性。该标准在具体运用中可以进一步分为两个亚标准:其一,凡是具有一项或若干项“元首职权”的国家机关即为国家元首;其二,只有当一个国家机关具备了所有的“元首职权”,它才是国家元首。但无论根据哪个亚标准,我们都无从识别规范意义上的国家元首。若严格依据第一个亚标准,则可能出现两个及两个以上国家机关共同充当国家元首的情况。在我国四部宪法中,上述八项“元首职权”分别为不同的中央国家机关所享有,那么若依此亚标准,多个中央国家机关可共同担任国家元首。若严格依照第二个亚标准,则很可能任何机关都不能被认定为国家元首。根据主流观点,现行宪法中的国家主席为我国国家元首。但对照表3,国家主席并不享有召集议会权与统率武装力量权。而在1975年宪法与1978年宪法中,所谓的“元首职权”则更为分散。

  应当承认,较之于其他的认定方法与标准,“一般的元首职权”标准更依赖于宪法规范本身,该标准希图通过宪法文本来回答何者为国家元首。但是,这一标准的论证逻辑显然存在局限。也正因为如此,当学者使用这一标准来认定我国国家元首时,没有也无法进行更为详细和严密的论证。

  

  三、探索:基于特征的规范认定

  

  “实质的最高权力”标准与“一般的元首职权”标准都是基于宪法文义的认定方法。尽管二者存在这样或那样的局限,但不能否认,从宪法学的视角来看,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2012年第3期

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