马岭:宪法性法律的性质界定

选择字号:   本文共阅读 409 次 更新时间:2012-05-16 17:51:57

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  [摘 要] 宪法性法律是法律而不是宪法,它们与其它法律一样都是对宪法的“规则化”,但又与其它法律明显不同:宪法性法律是“宪法”法,是“国家”法,是“权力”法和“权利”法。它们通过将宪法内容具体化、程序化来保障宪法。我国的宪法性法律在数量上和质量上都有欠缺,这是我国宪法不能有效实施的重要原因之一。

  

  [关键词] 宪法性法律;宪法;权力;权利;程序

  

  在不成文宪法的国家,由于没有统一的宪法文本,宪法性法律本身是宪法的表现形式之一,是宪法的重要组成部分;而在成文宪法的国家,通常都有统一的宪法文本来表现宪法的内容。但在成文宪法国家,除了这个宪法文本之外,还有一些宪法性法律,它们是法律而不是宪法,然而又与宪法有着密切联系。本文想要探讨的是,在成文宪法的国家,宪法性法律究竟是什么样的法律?一个法律具备了什么特征就成为宪法性法律?在法律家族中为什么要区分宪法性法律和非宪法性法律?宪法性法律在法律体系中扮演着什么样的角色?有什么作用?宪法性法律和宪法是什么关系?和其它法律又是什么关系?……笔者尝试着来回答这些问题,回答中难免错误疏漏,还希望学界同仁能够给予指正。

  

  一、什么法律是宪法性法律?

  

  在庞大的法律家族内有各种各样的法律,用不同的标准人们为它们作了不同的分类,如基本法和普通法,公法和私法,国际法和国内法,等等。其中有一种分类是将法律中的一部分称之为“宪法性法律”,言下之意其它法律是“非宪法性法律”(虽然一般没有明确地这样表达)。宪法之下的众多法律是可以、也应该分门别类为不同的子系统的,如刑法系统、民法系统、行政法系统、经济法系统、诉讼法系统等,宪法性法律也应该是其中的一个法律系统。全国人大法律委员会主任委员王维澄在第九届全国人大常委会法制讲座第八讲“关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题”中,将我国的法律分为7类,其中第一类是“宪法及宪法相关法”。宪法相关法“包括国家机构的组织和行为方面的法律,民族区域自治方面的法律,特别行政区方面的基本法律,保障和规范公民政治权利方面的法律,以及有关国家领域、国家主权、国家象征、国籍等方面的法律。”[1](P367-375)笔者认为,“宪法相关法”不是一个科学的表述,“与‘宪法相关法’相对应,在逻辑上就应当存在‘与宪法不相关法’”,[2](P259)这显然是荒谬的,宪法是一切法律之母法,没有什么法律是与宪法“不相关”的。从“宪法相关法”所包括的法律来看,它们其实是宪法性法律,这一类型的法律是存在的,但它们不应该被称作“宪法相关法”,而应当称作“宪法性法律”。

  宪法性法律是一群法律,它们有特定内容,自成体系,与其它法律系统既有联系又有区别,虽然有时候它们之间可能出现某种重合(如《集会游行示威法》既是宪法性法律,也是人权法的一支,政府组织法既是宪法性法律,也是行政法的一种①),但各子系统之间大致还是有一个较为明确的界限。宪法性法律与宪法性习惯、宪法性判例所调整的对象和内容是相同的,只是表现形式不同,前者是以法律文本的形式、后者是以习惯和判例的形式表达的;而宪法性法律和其它法律在形式上都是以成文法来表现的,但调整的对象和内容有所不同。那么,宪法性法律在内容上有什么特征使自己区别于其它法律而成为一种特定的类型并自成体系呢?它与其它法律的相同点和不同点又是什么呢?

  

  (一)宪法性法律与所有法律的共同点在于,它们作为宪法的子法都是对宪法的“规则化”

  

  宪法是原则性的规范,是抽象的;法律是规则性的规范,是具体的。宪法性法律是法律而不是宪法,因此它应该具备一般法律的基本特征,即它们主要是由一些具体的、可直接操作的规则构成,具备法律要件的基本要素,有明确的行为模式和法律后果。宪法性法律同其他法律一样是宪法原则的规则化,是对抽象的宪法规范的具体化,如我国宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会有21项职权,但每一项职权都是原则性的,需要分解成一系列具体行为才能真正实现,如“解释宪法”是常务委员会的一项宪法权力,它需要细化为一系列的法律规范才能完成:“提出”解释,“讨论”怎么解释,对讨论的结果进行“表决”,最后“宣布”解释。其它如“立法权”、“撤消权”、“任免权”、“决定权”的行使都是由一系列具体行为构成的,都有一套复杂的程序。宪法性法律和所有法律一样,其任务就是要把宪法行为转化为一个个具体的法律行为,将其“分化瓦解”再“分而治之”,宪法必须被法律分解后才能实施,这种分解宪法、细化宪法的功能是所有部门法的共同特征。

  “规则化”的特征使宪法性法律和其他法律一样成为宪法的子法,而不是宪法本身的一部分,它们都是宪法内容的深化(区别在于是对宪法不同部分的深化)。这使宪法性法律在法律位阶上处于法律而不是宪法的层次,其效力和制定修改程序也与法律相同而与宪法有异,它们“在形式上与民法或刑法没有明显区别。”[3](P46)

  

  (二)宪法性法律与一般法律的不同点在于,它们是“宪法性”的法律

  

  宪法性法律虽然是法律,但又不是一般的法律,它们与宪法有密切关系,具有某些“宪法”的特点。宪法有很多特点,并不是其所有特点宪法性法律都具备,如果这样宪法性法律就与宪法没有区别了,就等同于宪法了。如上所述,宪法的“原则性”特点就是宪法性法律所不具备的,宪法性法律在这方面具有的是法律(而不是宪法)的规则性特征。“无论成文宪法的性质是什么,宪法性法律与其它法律之间都存在着根本区别,这是毫无疑问的。宪法性法律是有关成文宪法的法律,因此,它涉及到成文宪法中所规定的法律规则以及它们的含义和适用。”[3](P44)笔者认为,宪法性法律的内容应包括以下几个方面:

  1、宪法性法律是“宪法”法。宪法性法律的内容与宪法文本本身有直接关系,是关于宪法自身问题的规定,如关于宪法的修改、解释以及违宪审查制度等,它们涉及到对宪法文本的理解和说明,宪法对这些内容一般只作了原则性规定,①具体的操作程序需要宪法性法律加以细化。如加拿大、美国等国都有《解释法》,[4](P257)德国有《宪法法院法》,韩国有《宪法裁判所法》,瑞典有《关于公共管理的督察专员法》,俄罗斯有《俄罗斯宪法法院法》,[5](P322、167、237)西班牙有《宪法法院组织法》、土尔其有《宪法法院组织和审判程序法》等,[6](P460)美国是以判例创建违宪审查制度的国家,1950年也颁布了《司法审查法》,[4](P380)这些法律都是宪法性法律。虽然所有法律都出自宪法,都是根据宪法的原则而制定的,都不能与宪法相抵触,因此所有法律都与宪法有一定的关系,但是,由于各法律的内容不同、性质不同、地位不同,它们与宪法的关系其远近亲疏也就有所不同,有的法律离宪法近些,有的法律离宪法远些。宪法性法律是所有法律中离宪法最近的那些法律,它们紧紧环绕在宪法周围,是宪法的贴身侍卫。

  2、宪法性法律是“国家”法。根据西耶士“惟有国民拥有制宪权”的理论,[7](P56)是人民通过宪法创造了国家,而不是国家创造了宪法。在一个新国家诞生之前往往由人民通过颁布一部新宪法来“建立”国家,如美利坚合众国就建立在“美国宪法”的基础之上;我国1949年9月29日通过并生效的《共同纲领》作为一部临时宪法宣告了“以人民民主专政的共和国代替那封建买办法西斯专政的国民党反动统治”,[8]中华人民共和国在1949年10月1日才得以诞生。从这个意义上说,宪法是国家的出生证明,国家的基本要素在宪法中都应当有所体现,如作为国家标志的国旗、国徽、国歌、首都以及国民的身份(国籍)等等。对宪法中这些内容的法律化产生了国旗法、国徽法、国籍法等,它们都是宪法性法律,是一个国家之所以成为“国家”的标志,而其它法律一般不具备这种特征。①值得注意的是,宪法中关于国家主权象征的这些规定并非都需要法律化,如宪法中有“首都”、“国歌”的规定,但我国并没有一部“首都法”,也没有“国歌法”,②这并不是说国歌、首都就没有国旗、国徽重要,而是其内容与国旗、国徽相比较为简单,不需要专门立法。③

  3、宪法性法律是“权力”法。从内容上看,宪法性法律与宪法调整的对象基本相同,都是以国家权力和公民权利及其相互关系为自己的调整对象,只不过宪法是宏观调整,宪法性法律是微观调整,因此宪法性法律可以说是宪法核心内容的延伸。宪法的绝大部分内容都是需要延伸的,正是这种延伸才产生了母法之下各种各样的子法(如民法、刑法、婚姻法、经济法、诉讼法等),才构成了庞大的法律体系。但宪法性法律是对宪法“核心”内容的延伸,宪法的核心内容是什么?是权力与权利。因此,宪法性法律是紧紧围绕着权力与权利而展开的。

  作为权力法的宪法性法律主要有两个层次:权力组织法和权力运行法。权力组织法表现为各种各样的国家机关组织法,这些法律是对从宏观上构建整个国家权力体制的那部分宪法内容的具体化,是对一个国家政权组织形式在宪法作了原则性的框架构建之后,对其中各个部分的具体打造。宪法确定了国家的主要机构及其相互关系,但这只是原则性的简洁描述,还需要具体的法律对其进行详细加工,如宪法构建了国家的立法机关、行政机关、司法机关的基本框架及其相互关系等,但每一个国家机关的组建都还需要具体规划,这些任务由选举法和各种国家组织法来完成。如俄罗斯的《俄罗斯联邦联邦会议国家杜马代表选举法》、《俄罗斯联邦联邦会议联邦委员会组成程序法》规定了国家立法机关中两院不同的组成程序;日本的《公职选举法》对国会议员和地方议会议员、地方行政首长的选举资格、选举程序、选区划分、计票、竞选活动等作了详细规定;朝鲜的《最高人民会议代议员选举规程》规定实行单一制候选人制度;[5](P193、260、289)我国也有《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。有些国家还以专门立法规定了国家机关组建中的纠纷裁决,如德国的《联邦选举审查法》规定,“在选举的程序中,对于联邦议院议员选举是否具有法律效力,以及对某位或某些议员的选举是否存在瑕疵,甚而不合法而丧失其议员资格等情况”,由联邦议院根据《联邦选举审查法》先“自行进行审查”;如果对联邦议院的“审查决议”不服,可以依《宪法法院法》向宪法法院起诉。[9](P240)有的国家以专门立法规定了对国家议会成员的保障,如俄罗斯的《俄罗斯联邦联邦会议联邦委员会代表地位和国家杜马代表地位法》规定了对代表活动的保障,[5](P212)我国的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》也规定了代表的工作和职务保障等。此外,宪法在构建国家机构的框架时,既要对国家政权组织作横向分工,也要对政权组织作纵向分工,原则上划分国家整体和部分之间、中央与地方之间的相互关系,对地方权力的具体规定也需要相关法律来确定,体现在宪法性法律中,如朝鲜的《地方权力机关组成法》,法国的《市镇法典》,日本的《地方自治法》,俄罗斯的《地方自治问题法》,[5](P280)[6](P377、383、385)我国的《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等。任何国家总是要先建立组织,然后通过这些组织才能行使国家权力,实现对社会的国家管理,因此世界各国总是在制定宪法之后,紧接着制定一大批组织法,①宪法中关于国家机构的原则性规定与这些组织法结合起来才能真正建立国家机器并使之运转。

  权力法的第二个层次是权力运行法,表现为各种各样的国家权力行为法。组建机构只是权力法的一部分,权力要有分工,要被分配到各国家机构中去,但机构组建后关键还要让它运转起来,权力要运作才能发挥作用,权力是活的而不是死的。组织法“建立”国家机构,行为法使这些机构“运行”起来,组织法决定“谁”来行使权力,行为法决定“如何”行使权力,组织法是权力运行的前提,行为法是建立权力组织的目的,是实现权力的关键。在宪法对各项国家权力作了基本的原则性规定、组织法对权力主体作了分工之后,这些权力的具体运作程序就由权力运行法来完成,“宪法确立了两院制,但是却没有就两院之间的关系作出规定;不过,这方面的条文几乎全部在议院自己的章程里。”[10](P367)许多国家都制定了规范议会活动的议会法和议事规则,(点击此处阅读下一页)

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