刘伟:国际公共政策的扩散机制与路径研究

选择字号:   本文共阅读 439 次 更新时间:2012-05-16 09:33:53

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刘伟 (进入专栏)  

  

  【内容提要】政策扩散指某一政策在空间上发生转移;当政策被系统内的某个成员或主体采纳执行之后,又被该系统内的其他成员或主体所采纳。本研究通过对当前政策扩散理论的梳理与回顾,总结出三种政策扩散的机制:强权型扩散、道义型扩散以及学习型扩散。根据这三种模式发生的内在因果机制,本研究描画出不同模式之下政策扩散的假设性时空路径与扩散特征。继而,本研究采用案例分析的方法,分别以北美自由贸易协定、国际烟草控制框架公约和拉丁美洲的规制政策为例,分析了强权型、道义型和学习型政策的扩散路径、扩散过程以及在政策扩散过程中呈现的特征。

  【关键词】政策扩散;公共政策;政策学习

  

  20世纪六十年代以来,政策扩散与政策转移成为了公共政策学者与实践者关注的一个核心问题。各种理论与实证研究都试图回答这样一个问题:为什么政策会从一个地区/部门扩散到另一个地区/部门。早期的学者们从决策者们彼此之间的跟进与竞争、区域之间的互动、以及垂直的行政指令等角度进行了解释。近几年来,随着当前世界经济全球化与区域经济一体化进程的不断深化,这个问题引起了学术界更为广泛的重视。在拥有了更多的政策扩散的案例之后,学者们试图从实证的角度寻找政策扩散的内在原因,并力求准确的描述政策扩散的路径与特征。本文通过对当前有关政策扩散理论的梳理与回顾,总结出三种政策扩散的模式,同时根据这三种模式发生的内在因果机制,描画出不同模式之下政策扩散的不同时间与空间路径及扩散特征。同时,本文以国际社会中政策扩散与转移的实例,对提出的假设性路径进行验证。

  

  一、政策扩散、政策扩散的机制及其路径

  

  (一)政策扩散

  政策扩散的基本概念不言而喻,指的是一种政策从空间上发生转移,被某个系统内的其他成员或主体所采纳的过程。美国学者罗杰斯(Rogers)提出,政策扩散是一种创新通过某种渠道随着时间的流逝在一个社会系统的成员之间被沟通的过程。另外几个学者的定义更为明确,他们认为,仅仅沟通是无法实现政策扩散或转移的;相反,政策转移是“一个过程,在这个过程中,在一个时间或地点存在的政策、行政管理措施或者机构被用于在另一个时间或地点来发展”。进而,有学者提出了政策扩散或转移的三个特点:从政策转移的时间看,采纳新政策的主体数量随着时间呈现为一条S状曲线;从政策转移的空间看,采纳新政策的主体呈现出区域性的特征;从政策转移的主体特征来看,采纳新政策的主体呈现多元化的特征,即这些主体在政策环境上存在巨大的差异;尽管如此,多元化的主体还是推行了一致或是相似的政策。我国学者进行相关的实证分析时,也大致遵循了以上三个标准来定义政策扩散。例如,在考察我国暂住证制度的扩散时,张玮明确了该制度在全国扩散时呈现S形状态,并在初期呈现扇面状扩散的特征。杨静文在对我国政务中心制度的创新扩散进行实证分析后,也指出其符合S形的扩散曲线一般规律。

  而实际上,如果以政策扩散所呈现的三个特征(S形分布、区域状扩散与多元环境下的政策相似性)来定义政策扩散的过程则显得过于僵硬了。政策扩散由于机制、原理、以及诱发因素不同,在实际的扩散过程中也有会遵循不同的途径,展示不同的特征。毋庸置疑,呈现以上三个特征的政策扩散最具典型性;但这样严格的定义也会使研究者们损失大量的实证案例。韦兰德(Weyland)在其分析中发现,一些公认的政策扩散机制,如“外压”机制,无法解释严格定义的满足三个特征的政策扩散。因此,本研究认为:政策扩散即政治系统中某一个主体的一种政策行为被该政治系统中的另一个主体所采纳的过程。当这样的行为被观察到时,即可认为政策扩散已经发生。

  (二)政策扩散的机制及其路径

  政策是如何实现跨越区域的旅行的呢?是何种因素或者动力使得一个主体/地区/部门采取另一个主体/地区/部门的政策呢?沃勒维茨(Dolowitz)和马什(Marsh)分析了三种原因:某个主体看到了新政策的优势而主动学习实现政策扩散;某个主体在外部压力之下被迫接受政策扩散;出于某种义务实现政策扩散。贝里夫妇也总结出美国各州之间的三种政策扩散的模型:州之间互相学习,州之间互相竞争,州立法部门对来自于公众或者联邦政府的建议的响应。这些研究勾画出政策扩散的简图,也试图分析政策扩散的原因,但它们并未对发生政策扩散的前提、假设、以及扩散路径进行相应的分析。这些研究大致停留在了对政策扩散的机制所进行的猜测之上。

  2000年之后,一些年轻的学者加入政策扩散的学术研究队伍,以更为结构化的方式探讨政策扩散问题,并试图以严格的科学推理与实证研究,分析政策扩散现象的因果机制。艾尔肯(Elkins)和西蒙斯(Simmons)在2005年的研究中提出,政策扩散的因果机制有两种:一种叫做“采纳模式”(policyadoption),即政策的扩散源自他人的行为本身,另一种政策扩散源自发生了改变的信息,称为“学习模式”(policylearning)。在发生政策扩散的过程中,初始场景都是某一个地区实行了某一政策。在采纳模式之下,政策的采纳方采取的是一种无理性的行为,其行为未经过有效的成本-收益分析。在此模式下,采纳方的行为是由他人的行为直接导致的,不存在任何中间变量。而在学习模式之下,其他地区先发的政策行为诱发了整个社会系统中信息的变化,而信息的变化成为了中间变量,导致政策在其他区域发生扩散。在这里,政策采纳方的行为是理性的:它通过对信息的处理分析以及对成本收益的估算,确定采纳新政策将是有利可图的。

  在西蒙斯(Simmons),多宾(Dobbin)和盖瑞特(Garrett)2006年的对世界范围内的自由主义经济政策的扩散原因进行解释时,进一步细化了四种政策扩散的机制(Simmonsetal,2006)。强权(hegemon):即政策在外在力量的压迫之下得以扩散,扩散方不得已而实行政策,从路径上看,这是一种纵向的政策扩散;竞争(competition):各个国家不甘居人后,竞相采纳自由主义经济政策,这是一种横向的政策扩散;学习(learning):采用偏数理语言的表达即他国的政策后果所携带的信息影响了某国采纳该政策的概率;模仿(emulation):一个国家可能会模仿另一个“相似国家”的政策,以期获得一种外在的认同或认可,而并不对该政策的具体收益进行细致分析。

  韦兰德用一个简图更清晰的总结了学者们分析的四种不同类型的政策扩散机制,并详细的阐述了每种机制的假设、条件、以及主体。其简图如下“

  

  在“外部压力”模式之下,存在一个高于所有主体的外在的压力源。在现实的政策扩散案例中,这个压力源可能来自中央政府或国际组织。压力源以命令的方式要求某些既定的主体执行某种政策。在这种模式之下,S形的政策扩展曲线出现的几率较小,而多元环境下的政策相似性的几率较高。“实现合法化”模式以建构主义的理论框架为基础。一个国家出于某种象征意味或某种道义要求而采纳了某种政策,仅仅因为该政策是“适当的”或该政策的采纳能增加该国在国际社会中的“合法性”,而并非由于此项政策有任何实质的好处。“理性学习”模型认为国家遵循理性人的假设,能进行综合全面的成本-收益分析;在此模式之下,政策的采纳是在他国实行该政策的前提下,对充分的信息进行全面的分析,继而做出的理性的选择。“认知启发”模型遵循有限理性的假设。首先,该模型承认政策扩散过程中的理性因素,认为政策扩散是一个目标驱动的过程;其次,该模型承认政策的采纳方所表现出的“有限理性”,即采纳方会以一种“权宜”的方式来处理信息,进行理性的计算,包括寻找最易获得的实施类似政策的先例、关注最具代表性的先例、从自己的某种特殊考虑而非全盘出发进行成本-收益分析。在韦兰德的分析中,他认为“认知启发”是最为常见的、且解释力最强的政策扩散模式,可以解释政策扩散的三种模式:S形分布、区域状扩散与多元环境下的政策相似性。

  相对于早期有关政策扩散的研究,这些学者的新的研究从结构主义的高度出发,梳理了政策扩散的原因与机制,大大丰富了政策扩散理论,但也存在两个缺陷。第一,对政策扩散机制的分析过于零散,缺乏整合。第二,对政策扩散的路径缺少系统的分析与梳理,缺乏实证案例的支撑。

  因此,在这些原有的有关政策扩散的文献基础之上,本研究试图弥补这两个不足。首先,本研究立足于学者们前期的研究,重新整合归纳了政策扩散的机制。概括起来,政策扩散发生的根本原因有三个:在外部压力之下的被迫政策扩散,出于道义、象征或合法化原因的自愿政策扩散,基于理性利益分析的自愿政策扩散。根据这三个原因,本研究将政策扩散的机制分为强权型扩散、道义型扩散和学习型扩散。其次,本研究详细分析这三种不同机制的政策扩散途径及特点,并辅以实证案例,对不同类型政策扩散的机制以及路径进行验证。

  

  二、强权型政策扩散

  

  强权型扩散有三个前提条件。第一,政策扩散发生在一个存在着层级结构的社会体系内。第二,政策扩散存在着一个明显的政策倡导者或者核心推动者,且该政策倡导者位于层级结构的顶端。第三,政策的采纳方并无主动采纳的意愿和动力,而是迫于外在的压力,不得已而为之。

  在存在层级结构的社会体系中,就有可能发生这种强权型的政策扩散。例如,一个国家内部,中央政府或者联邦政府会在法律允许的范围内在全国的次一级政治单位中(如省或州)推行某种政策,实现政策扩散;在国际社会中,国际组织也可以通过具有约束力的国际条约,推行某项政策;或是国际社会中,某个强国可以以权力政治的方式,强迫某个弱国接受某个政策,形成政策扩散。强权型扩散与之前提到的西蒙斯等人的“强权”模式、韦兰德的“外压模式”一样,都属于纵向的政策扩散。

  在此模式之下,政策的采纳方进行政策扩散的意愿尽管在一定程度上是相关的,但并不是层级结构顶层的政策倡导者所思考的唯一问题。事实上,根据具体的政策问题、各个采纳方政策环境的差异、其推行新政策意愿的强烈程度以及政策本身的特点要求,政策的倡导者可能会设计不同的政策扩散路径。而一般说来,这种强权型的政策在时空上的扩散路径是“以点带面、全面铺开”。政策的扩散路径分为两个阶段。第一个阶段一般为政策的起始阶段,政策呈现出萌芽或实验的特色。此时个别主体在政策倡导者外力的推动之下,实施了某一政策。此时的政策扩散呈“点”状分布。这些“点”可能是政策条件比较好的主体或区域,也可能是在层级结构中相对比较重要的主体,如某一个地区的关键国家或者强国等。“点”存在的意义一方面是对最初的政策设计提供信息,以供之后政策进行微调和修改,另一方面也是树立样本,提升该政策的合法性。强权型政策扩散的第二个阶段为全面扩散。此时,在政策倡导者的压力之下,政策迅速地在层级体系中扩散。此时潜在的政策采纳方可能面临一个困境:即它们不得不接受政策扩散。此时拒绝政策扩散,可能为它们带来相当严重的后果。由于外在压力的推进,政策比较容易实现在多元环境下的扩散。对政策推动者来说,目的是强制的推行政策。至于该政策与特殊的政策环境的衔接问题以及该政策最终的实施效果,将在政策的实施过程中由政策推动者与政策采纳者具体分析、调整。

  值得说明的是:在强权型政策扩散中,潜在的政策采纳方也是存在理性分析的。事实上,正是由于强权的存在,改变了整个系统中的信息与约束,继而政策潜在的采纳方的偏好。换句话说:在强权型扩散的模式中,政策采纳方最理性的决策是接受某一强权力推的政策,实现强权所期望的政策扩散。

  北美自由贸易区的建立是比较典型的强权型政策扩散的案例。1992年8月,美国、加拿大和墨西哥签署了关于三国之间全面贸易的协议(NAFTA),该协议于1994年1月1日起生效。北美自由贸易区也就此成立,这也意味着自由贸易政策在北美三国的扩散。

  从该政策扩散的动因来看,自由化经济政策在北美的扩散,有利于美国的经济地位。从20世纪80年代起,随着欧洲区域一体化进程的加快,美国的国际经济地位与竞争优势相对减弱。80年代,里根竞选总统时首先提出了建立一个包括美国、加拿大、墨西哥和加勒比海国家在内的北美共同市场的设想。(点击此处阅读下一页)

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