从历史角度来透视，现代化历来有广义和狭义之分。本文所论述的现代化是狭义的现代化，即是从20世纪50年代后，我国在内外部压力的推动下，通过有计划的社会变革，以完成由传统社会向现代社会转变的历史过程。这种现代化与英法等早发国家的现代化相比，具有典型的“后发外生型”特点。由于发展的环境、起点、动力以及演进的序列不同，必然使我国的现代化表现出明显的有别于早发国家的现代化特征，如背景的复杂性、动力的外在性、过程的赶超型、发展的制约性以及道路的多样性等，从而也决定了我国现代化的进程不是一个自然演进的过程，而是一个人为推动和制度选择的过程。在这样一个充满滞后与超前、机会与压力、解构与重建、民族化与世界化等特殊矛盾的现代化进程中，必然需要政府承担更多的职能，发挥更大的作用：政府既要成为现代化的启动者、保护者，也要成为现代化的管理者、领导者，更要成为现代化的促进者、推动者。因此，能否能以更强的政府能力保证政府职能的充分行使和政府作用的有效发挥，已经成为我国现代化能否成功的关键。
然而，与现代化进程对政府能力的巨大需求相比，与政府能力发展的规律相比，与我国政府在现代化进程所承担的责任相比，当前我国政府的能力还存在着总量的相对不足和结构有待进一步优化等问题。刘易斯曾说：“欠发达国家的政府承担范围广泛的职能的能力不如比较发达的国家的政府。它们的行政管理往往比较落后，效率较低，可用于政府活动的那部分国民收入更小。”[1](P470)因此，必须重视政府能力研究。在现代化进程中加强对政府能力的规范研究，有利于进一步深化对政府能力及其结构、特征和发展规律的认识，推动政府理论发展，有利于为政治体制改革和政府体制改革提供新的理论视角。
一、政府能力的基本内涵
目前，学界对政府能力内涵的理解还存在较大差异。这些差异的存在，引发人们进一步思考：政府能力究竟能不能够等同于国家能力？政府与其它行为主体的能力有什么样的区别？各个时代、不同国家、一个国家不同发展阶段的政府能力完全一致吗？政府能力具有“普适性”的模式和标准吗？政府能力是自身理性发展的结果，还是政府自主性扩张的表现，抑或纯粹是政治需要的产物、政治斗争的工具？等等。为此，政府能力的理论分析首先必须阐明政府能力的内在本质规定性。也即正确认识政府能力的基本内涵，其前提是厘清以下几个方面的问题：
政府的特殊属性。政府作为一个特殊的公共权力机关，既不同于国家，也不同于政党，更有别于社会，因此，政府能力就有别于国家的行动能力、执政党的执政能力和一般社会组织的自治能力。就政府与国家而言，政府是行使和执行社会公共权力的机关，国家是阶级统治机关，“二者密不可分，但又不是一回事，既有区别，又有联系。”[2](P5)政府与国家的联系集中体现在，政府是国家的具体化，承担着管理与行使社会公共权力的使命。国家的意志只有通过政府活动才能得到实现和表达，政府实际成为国家活动的机构载体；政府与国家的区别集中体现在国家是一个拥有权力的统治机关，而政府是这种权力机关的执行或行使机关。也就是说，统治者要把自己的意志转化为国家意志，是通过政府来行使国家权力实现的。卢梭曾经指出，政府与国家之间本质的不同在于，国家是由于它自身而存在，但政府则只能由于主权者而存在。体现意志的是立法权力，体现力量的是行政权力。“政府就是在臣民和主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”[3](P6)由此看来，虽然政府与国家都是权力机关，但二者权力的本源以及权力行使的目的和实现的路径却各不相同：就权力的获得看，现代国家的权力来源于社会公众的委托，而政府的权力来自于国家的委托；就国家过程或政府过程而言，国家权力的行使主要是为了维护经济上从而在政治上占统治地位的阶级的利益，国家成了阶级统治的工具，政府权力则主要表现在对社会的公共事务进行管理，政府成为公共权力、社会大众的代表，成为公共事务的治理机构。正因为如此，在国家与政府概念的使用上，把这两个概念等同起来是错误的。既然政府不能等同于国家，政府能力亦不能等同于国家能力。如果说国家能力是国家依据国家权力，实现国家目标的能力的话，那么，政府能力就是执行国家为实现国家目标而制定的各项路线、方针、政策，把目标转化为实践的能力。
就政府与政党而言，执政党的执政能力也不同于政府能力。自近代出现政党以后，逐渐出现了政党政治，政府往往成为政党进行统治调控的枢纽，所以，现代政府一般都是政党政府。各国政党尤其是执政党通过各种途径和方式影响政府、组织政府、控制政府和领导政府，政党的活动和影响已渗透到各个国家政府过程的各个环节和各个层面，立法机关主要由政党成员组成，行政机关由政党或政党联盟组织，政府决策由政党制定，政府官员由政党推荐或指派。由此可见，党的执政能力，体现在政府能力的运作过程之中，体现在政府推动经济社会发展和管理公共事务的水平上。要提高党的执政能力，一个实质性的步骤就是提高政府能力。但就政治过程而言，二者又不完全相同：政府能力主要体现在通过执行党和国家政策，进而推动社会发展，而执政能力主要体现在巩固权力、运用权力和防止权力腐败的诸环节之中。
就政府与社会的关系而言，政府能力也不同于一般性社会组织的自治力。按照社会学的理解，社会是一个普遍性、规律性领域，而政府是一个特殊性、规范性领域。所谓普遍性、规律性领域是指社会囊括了所有的利益者与利益关系，有极为众多的利益主体、利益要求、利益动机、利益关系。因此，包括市场、企业等在内的社会组织的自治力就表现为组织自我积累、自我创新和自我发展的能力。所谓特殊性、规范性领域是指代表利益的非普遍性领域，政府所代表的是社会的共同利益，但并不代表所有人的利益，政府作为社会一般利益的特殊反映，它无法囊括如此众多的利益。这就决定了政府的主要任务在于制定一系列法律的、道德的、政治的、行政的和经济的规范，使人们去服从这些规范，按照这些规范行事。因此，政府能力就表现为通过这些规范去影响市场、企业等社会组织和其它行为主体，这样，政府能力的大小就不仅仅取决于政府本身所拥有的资源，而且还要受到国家能力、社会自治力以及政府权威等多种因素等的制约。
政府能力与政府职能的关系。政府职能是指政府的行为方向和基本任务，是政府对社会承担的责任和义务。政府职能规定了政府应该干什么的问题，赋予了政府运用相关资源的权力，也明确了政府与社会、政府与市场的边界，界定了政府与个人、政府与企业、政府与非政府组织的关系。而政府能力则是为了保证政府职能的有效完成而运用资源的能力，强调的是政府作为行动主体的行为能力。因此，政府职能与政府能力二者之间是一种互动关系：一方面，政府职能必须以一定的政府能力为条件和保证，政府能力直接影响政府职能实现速度的快慢、质量的高低和绩效的优劣，政府能力的大小强弱决定了政府职能的实现程度；另一方面，政府能力又必须以政府职能作为依托，并且总是在实现政府职能的行为和过程中显现出来，政府职能实际上框定了政府能力的基本内容和发展方向。
国家规模不断扩大，政府职能也逐步相应地发生着变动。既然政府能力必须依托于一定的政府职能，那么，随着政府职能的转变，政府能力的内容必然发生相应的变化。传统农业社会政府职能的重心在于政治（阶级）统治，政府能力就表现为维护、巩固这种统治的能力；现代工业社会政府职能的重心在发展经济、服务社会，政府能力就表现为经济发展力和对社会的管理力、服务力；对已经现代化的国家，政府的职能主要是宏观调控、分配调节以及资源的再配置，政府能力就表现为对经济的宏观调控力、对社会的平衡力；而对于现代化进程中国家而言，其基本任务是积极推进社会各方面现代化的进程，实现“赶超”的现代化目标，因此其政府能力所彰显的必然是推进现代化进程的决策能力、规制能力、社会整合能力和服务能力等等。可见，政府能力的构成并没有一个固定不变的模式的，由于各个时期政府职能不一样，政府能力基本内容也是不同的，西方国家不同于东方国家，发达国家不同于发展中国家。
政府行为的模式。政府之所以产生，或者说，社会之所以需要政府，是源于社会的功能性需求。换句话说，是因为政府能够通过一定的政府行为达成社会运行的秩序目标，那么，政府行为及其目标又是如何实现的呢？所谓政府行为，是指政府机构及其工作人员在履行政府职能的过程中所进行的一切活动的总和，它动态地反映了政府内部以及政府与其外部环境之间的种种关系。[4](P45)政府作用的方向及其形式就是政府行为模式。政府作为一个特殊的社会组织，其行为模式不同于其它社会组织和个人、团体。政府作为一个特殊的社会组织，凌驾于其它社会组织、团体和个人之上，处于客观超然的地位。政府的这种角色地位是为了建立一种“秩序”，并把社会保持在这个“秩序”范围之内。政府行为的方式不像一般性的社会组织那样直接作用于目标对象，进行具体的活动，而是通过政府的特殊地位，通过制定一系列的政治经济发展政策和发展战略来引导企业，通过制定法律、法规来规范其它主体的行为等去影响或引导其它社会主体采取符合政府目标的行为。在这里，政府行为的模式就不是像一般的行为主体那样是“主体——结果”的直接对应关系，而是“政府——社会组织——结果”间接形成关系。政府能力就不表现为政府具体能做什么或不能做什么，而是表现为政府能不能够影响别的主体去做什么和如何去做。
综上所述，我们认为，所谓政府能力，实质上就是政府依据所占有的资源，在政府过程中对市场、企业等社会组织和其它行为主体的影响力。与其它政府能力的定义相比，这样的定义有以下特点：
第一，从政府的特殊属性来认识政府能力。以往的各种定义虽然从学术意义上讲，有其合理性，但都是从“能力”概念的一般意义来推论“政府能力”的特性及其主要内容，把政府能力等同于一般任何主体的能力，从而避开了政府这个特殊政治组织的本质特点。毫无疑问，这样的界定只能认识到政府能力的一般特征，很难深入认识政府能力的内在本质规定。
第二，从政府与国家、政府与社会、政府与政党等的关系中认识政府能力，使政府能力具体化。研究政府能力，一定要把政府能力同政府职能、政府作用、政府环境联系起来。政府职能实际强调的是政府应该负有的责任和应该承担的义务，政府作用实际强调的是政府的功能和效用，而政府能力强调的则是政府依据本身所拥有的潜力或能量去履行政府职能、发挥政府作用的能力。由于特定历史时期政府所处的环境不同，政府的职能就不同，政府能力也就不同。这就是说，研究政府能力，必须将政府置于一定的政治、经济与文化的框架内，从一定的政府与国家、政府与社会、政府与政党的关系模式中来分析政府能力。
第三，政府能力的指向更加明确。抽象地推论政府能力，不仅会产生概念上的混淆，更容易引起实践上的误导。例如，现在多数人认为政府所拥有的人力、财力、物力等就是政府能力，依此而论，美国政府的能力是世界上最强、最大的。而我国，由于经济基础薄弱，经济总量小，国民生产总值低，政府财政收入占国民生产总值的比重小，因而政府的能力也就很低。这种观点显然是值得商榷的。即便不从理论上进行认证，仅仅从客观的经验事实出发，改革开放以来，我国在现代化进程中取得并为国际社会所普遍公认的“中国奇迹”、“中国模式”，难道不足以说明我国政府有很高的能力吗？由此可见，一国的经济发展水平和经济实力虽然对政府能力有很大影响，但该国政府能力的大小，在很大程度上并不仅仅取决于它所拥有和能够拥有的资源的多少，而是取决于该国政府能力符不符合政府作用的发展规律，符不符合本国的实际情况，能不能满足社会发展对政府能力的需求，并最终表现为能不能够对国内其它经济政治主体产生足够的影响，进而有效地推动本国经济社会的快速、健康和持续的发展。
二、现代化进程中我国政府能力的缺失
十一届三中全会以来，我国政府与社会、政府与市场的关系经历了几次较大的调整，政府通过“简政放权”、“政企分开”等措施重新界定政府职能，规范政府与社会、市场的互动边界，政府与个人、企业以及各种非政府组织等主体之间的权利与职责日趋分明，中央政府与地方政府之间的关系也得到较大调整，政府能力的总体水平、政府能力结构发生了巨大的变化。但是，如果与当前我国政府在现代化过程中所承担的责任相比，与社会对政府能力的需求相比较，当前我国政府能力还存在不少问题，政府能力的缺失还很严重。所谓政府能力缺失，是指在现代化进程中，政府不能满足现代化进程对政府能力的要求而致使现代化受挫的情况。
1.制度短缺
制度短缺是指制度的社会供给不能满足社会对制度的需求的状况。如果政府缺乏制度供给能力，不能满足社会的这种需要，就会出现我们所说的“制度短缺”。我国政府能力的制度短缺主要表现在：
(1)市场制度的短缺。同其它发展中国家一样，我国的现代化首先面临着发育残缺的市场。突出表现为：市场主体不成熟，企业没有成为市场的主体；真正的企业家比较少；各生产要素市场欠缺或发展不成熟，导致市场机能长期无法正常运作；市场体系不完善，市场中介组织力量薄弱；市场规则不完善，市场行为缺乏有效的法律规范。这种低水平的市场发育状况很难支持和保证我国经济的高效和快速发展。
(2)民主制度的短缺。实践证明，现代化进程中适度的民主政治参与，合理的民主制度安排，既可以增强政治的稳定，也能够促进经济的发展。但在我国，由于经济发展水平低，社会缺乏政治参与的物质基础；加之我国现代化任务的复杂性和艰巨性，使得公民的民主政治参与既没有正常的渠道，也没有一套完整的体制和程序加以保障，许多人为了达到自己的目的或为了争得自己的利益而不择手段；同时，政治权力运作缺少必要的监督与制约，政策随意性大，政治体制和政治程序随领导人或领导人的意志的改变而改变，并且由于程序的不确定和制度的短缺，使公民难以预测和衡量政治参与的成本，怕遭到报复或承担风险而不愿意或不敢参与政治。
(3)法律制度的短缺。从理论上讲，经济、民主、法制是相互联系、互为表里的三个方面。经济的发展必然引发民主的要求，民主参与的增多必然产生公正严明的法制，反过来，法制的缺失必然危害到民主参与的扩大，而民主的受挫最终影响经济的发展。当前，我国经济落后，民主政治的发展滞后与法制的不健全是联系在一起的。人治的痕迹也是相当严重的，法治的短缺成为经济发展的障碍。由于没有一个可供遵循的法律体系，没有一个纪律严明的执法队伍，没有一个独立性强的司法机构，使公民的生命和财产基本权力得不到很好的保障，政府官员的权力运行受不到有效的制约，市场行为缺乏规范。
2.整合失灵
在我国，现代化的任务几乎是同时出现在政府和人民面前，因而现代化各个阶段的矛盾也几乎同时要求人们去解决。
这些错综复杂的利益矛盾，要求政府具备一定的整合能力。然而，政府的社会整合能力并不令人满意。
(1)社会资源未能得到充分利用。现代化首先需要充分利用本国内现有的社会资源，包括各种人力、物力、财力，尽管对我国来讲，这种资源是十分有限的。这就需要政府要在全社会形成一个共同的价值目标，并运用一定的动员措施和动员符号，把这种有限的资源集中起来，用于现代化最迫切、最需要的地方。一般地讲，在我国现代化的初期，这种社会动员都是比较成功的，但是随着现代化任务的加剧，政府都只看到国内资源的有限性，政策方针开始转向单纯依靠引进外国资本、技术设备和人才，使国内产业发展单一化、低度化。此外，由于在国内不能得到充分利用，出现了大量资金外逃、人才外流、技术外移的现象。
(2)社会矛盾未能得到有效缓和。这可以通过20世纪90年代以来，公民与政府发生冲突的群体性事件作为例证来分析。20世纪90年代以来，公民与政府产生冲突的群体性事件在发生数量、规模和行为激烈度等方面都有明显增长。从数量上看，不断增长：从1993年到2003年，民众与政府发生冲突的群体性事件在数量上年均上升17%，从1万件上升到了6万件，增长5倍；从规模上看，有所扩大：公民与政府产生冲突的群体性事件的参与人数是逐步上升，在1993年，群体性事件的参与人数只有73万多人，2003年增长到307万人，年均增加人数12%，其中事件参与人数在百人以上的由1,400起增加到了7,000多起，增长了4倍；从行为上看，激烈度有所加深：这些事件的组织化程度倾向越来越强，如冲击党政机关的事件逐年上升，从2000年的2,700起增长到2003年的3,700起，当年发生堵公路、卧轨、拦火车的事件就达3,100起。而从最近两年来看，民众与政府产生冲突的群体性事件仍然处在一种增长的趋势中，而且许多群体性事件的参与人数超过了1万人，如2004年四川汉源水库移民群体性事件中，参与人员高达数万人。
3.服务不足
政府在现代化进程中的主导作用不能仅仅理解为政府对经济的干预，至少它还应该包括政府为社会、企业、公民个人所应该承担的责任。例如为经济社会发展提供所需的公共物品，包括国防、社会秩序、法律、基础教育、基本医疗保障和防疫计划、道路、桥梁、基础教育、环境控制等，保护个人的人身和财产安全、保证企业有一个公平、公正、公开的竞争环境，为企业提供基本的信息咨询和信息服务等等。但是，在我国，政府的服务能力明显不足。
这主要体现在服务的总量少、质量差和不平衡三方面：(1)与发达国家相比，我国政府的公共服务支出占财政支出的比例是相当少的。2001年美国的这一比例达61%，而2002年，我国政府的公共服务支出也只有33%；[5](P144)(2)质量差、效益低。由于公共服务不被重视，特别是由于在提供公共物品过程中政府官员的贪污腐化行为，使我国的公共服务呈现质量差、效益低的特点。尤其是在基础设施的建设上，垃圾工程、“豆腐渣工程”大量存在，政府公共支出没有收到应有的效益。(3)不平衡。一般而言，我国在公共物品方面投入的优先顺序和轻重选择上是和现代化各个阶段的主要任务相关联的，如一般比较偏重于营利性的经济类基础设施建设，对社会保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品投入较少，对工业生产、城市建设投入较多，对农业生产、农村建设投入较少。
4.政治腐败
政治腐败是指政治权力的主体，运用手中所掌握的公共权力为实现私利而违反公认规范的行为。相对于发达国家现代化而言，在发展中国家的现代化进程中，政府权力更容易滋生腐败。其中一个重要的原因就是在现代化进程中，社会对政府有更多的权力需求，需要政府承担更多的职责，因此，绝大多数发展中国家为了加快经济发展，均加强了政府对经济的干预和指导，政府职能范围因此扩大，由此也为“权钱交易”提供了空间。
改革开放以来，我国反腐败斗争一直持续不断，但腐败的规模、腐败的层次也同样持续不断地增长，为人民深恶痛绝的各种形式的腐败不仅未能被控制，反而有逐步上升的趋势。据著名的反腐败国际性非政府组织“透明国际”《2004年全球反腐败年度报告》显示，在133个国家和地区中，我国的清廉指数得分为3.4，排位第66。另据我国学者胡鞍钢估计，因各种腐败造成的经济损失和消费者福利损失每年大约在9875亿-12570亿元之间，占全国GDP总量的13.3%-16.9%。腐败的蔓延已经成为各种政治不稳定因素的诱因，严重影响了我国经济社会的发展。
值得注意的是，在我国，政治腐败甚至还演化成为一种文化现象。发展经济学家缪尔达尔把它称作为“腐败的民俗学”，在他看来，“这种民俗学对于人民怎样处理私生活，他们怎样看待政府旨在巩固国家和指导及促进发展所作的努力有决定性影响，它容易使人民认为，掌握权力的每一个人都可以为自己的利益、他家庭的利益或他觉得应忠于的社会集团的利益来利用权力。”也就是说，腐败已经进入了人们的生活方式，成了一种文化，这也可能是我国腐败现象在一定时期内难以铲除的深层次原因。
三、现代化进程中我国政府能力的再造
（一）提升政府能力总量
所谓政府能力的总量，简单地说是政府能力的数量多少、规模大小和强弱程度。这种大小强弱是同政府治理的对象——行政环境的特点属性（如复杂性、异质性、动态性等）联系在一起的。汉密尔顿在《联邦党人文集》中指出，“一个只得到一半供给的、经常贫穷的政府怎能实现其制度的目的，怎能提供安全保障，增进繁荣或维持国家的名声？这样的政府怎么能够拥有能力或保持稳定，享有尊严或信用，得到国内信任或国外的尊敬呢？它的管理除了连续不断地采用姑息的、无能的而且可耻的权宜办法以外，还能有别的办法吗？它怎能不会为了一时需要而经常牺牲自己的事业呢？它怎能承担或执行任何广泛的扩大的公益计划呢？[6](P148)严强教授也指出：“没有一定的政治能量，没有一定的政治资源，公共政治权力便无法实施对整个社会的统治、管理、服务和协调。”[7](P206)这说明，政府能力在总量上与行政环境的要求达到均衡，这是任何政府正常发挥功能的基础条件。
改革开放以来，虽然随着经济社会的发展，我国政府能力的绝对量不断增长，但是政府能力总量的增长速度较社会能力（经济水平、市场经济发展规模）发展速度有较大落差，政府能力的提升幅度与行政环境的需要之间有较大缺口。对于如何提升我国政府能力，许多学者从权力资源、人力资源、政府形象等角度进行探讨。我们认为，应当把政府能力的总量提升看成是一项系统工程，这包括以下多种资源开发的有机合成：最大限度地利用现有的权力资源、在经济发展的基础上适当增强财力资源、整体开发人力资源、重塑权威资源的基础。通过这些资源要素综合开发，使政府能力总量得到综合提升。为此，重点是：
1.加快政府能力现代生成机制的形成，推行政府能力建设社会化。
从政府能力发展的过程看，政府能力的生成机制依次经历了原始生成机制——传统生成机制——现代生成机制三个阶段。在原始生成机制阶段，政府能力的生长主要依靠人力的积累、权力的扩张。在传统生成机制阶段，政府能力的扩大主要是由于政府内部能力诸多要素的相互作用。而在现代生成机制阶段，政府能力的增长更多是基于政府与外部行政环境的良性互动，这一时期政府能力的源泉不仅仅是政府内部人力、财力、物力、权力以及体制等因素，更为重要的是政府要能从外部社会甚至是国际社会获得能源支持，能借助其它主体的资源和能力提高自身的能力。
我国政府能力的生成机制现正处于由传统生成机制向现代生成机制的转化阶段，在这一时期要提高政府能力，一方面要求加强传统能力要素建设，如增加政府财政、适当集中权力、改革政府体制、提高公务员素质等；另一方面更要尽快推行政府能力建设的社会化，使政府能力建设从过去单独依靠政府内部的能量积累转变为以政府内部能力要素为基础，借助社会和其它主体的资源和能力，实现二者之间的共同发展，如调整政府与社会的关系，扩大社会自治，实现“强政府——强社会”模式。利用众多的中介组织等社会的“第三部门”，借助它们的力量发挥政府的作用；加强国际政府间的往来，形成稳定的政府间合作机制，相互利用各自的资源和能力，共同行动，这在一定程度上可以弥补国内政府能力的不足，尤其是在处理一些全球性的突发事件、严重的自然灾害等更是如此。
2.加快公务员制度改革，提高政府工作人员的行政能力。
政府能力的大小最终是在政府工作人员的行政行为中体现出来。有统计资料显示，在政府机构中，增加一个必要的工作人员，效率只提高1.5倍，增加一个科技人员，效率也只提高2.5倍，而增加一个优秀的有较强行政能力的领导者，效率则可提高11倍。[8](P354)因此，必须加快公务员制度的改革，使政府公务员的行政能力有一个实质性的提高。一要从思想上真正认识到公务员制度建设是政府能力建设中最基本的建设，未来时间政府能力能不能有实质性的提高，政府公务员的思想道德素质和专业技术素质的提高是关键；二要建立健全比较系统、完善、科学、规范的公务员管理法规体系，使政府公务员管理有法可依、有章可循；三要逐步完善公务员制度的各种运行机制，包括竞争机制、激励机制、考核机制、反馈机制、信息机制、人才开发机制等；四要加强公务员的培训，不断更新政府工作人员的知识结构，促进其知识向能力的转变，真正建立起一支高素质、强能力的现代化公务员队伍。
（二）优化政府能力结构
所谓政府能力结构，简单地说就是政府能力构成要素之间的排列组合方式、聚集状态、比例关系等。政府能力的结构包括政府能力内部构成要素的结构和政府外显能力的结构两个层面。就内部构成要素的结构而言，一个政府所拥有的资源要素在政府能力系统整体格局中的地位不是等量齐观的，总是有一种或两种因素居于主导地位，其他要素围绕它（它们）进行整合并发挥作用，从而形成特定的结构模式：人力密集型政府能力、财力密集型政府能力、知识技术密集型政府能力。就政府外显能力的结构而言，即对特定时期的特定政府来说，总有某一种、或几种外显能力形式在整个系统中处在主导地位，从而形成不同的政府外显能力结构模式：经济建设能力主导型、政治统治能力主导型、公共服务能力主导型等等。调整优化政府能力结构，使之与行政环境能力需求的结构相适应，这是我国政府能力建设的另一个基本任务。其重点是：
1.加快政府能力结构的整体性转换
虽然政府能力的提高要以各分支能力的提高为基础，但分支能力的提高并不必然就等于整体能力的增大。这是因为，政府能力各分支之间的关系既有可能是正向递进关系，也有可能是负向阻碍关系，尽管事实上“政府整体能力或曰综合能力大于各个单项的政府能力之和，”但“各个单项能力的提高并不必然带来政府整体能力的提高。”[9](P311)因此，要实质性提高政府能力，只依靠某项或某几项政府能力的提高是不行的，必须进行结构的整体性转换，树立政府能力“整体观”、“中心观”，无论是行政管理体制改革、财政体制改革，还是公务员制度建设，甚至是电子化政府建设，都必须以提高政府的整体能力为目的，把政府改革统一到提高政府能力上来，加强各部门、各机构之间协调发展，放大联动效应，并相应地加强政府能力管理，使政府能力建设更具有整体性、长远性和相互关联性。
2.提高政府的塑造能力
西方学者对政府能力的理解更多强调的是政府对社会的适应力，如艾森斯塔德就把政府能力理解为政府容纳社会和政治变迁的能力，亨廷顿也把政府能力看作是政府“适应环境挑战的能力和存活能力”。其实，政府除了要具有对环境的适应能力以外，更要具有对行政内外环境的塑造能力。政府的这种塑造能力对像我国这样的发展中国家尤为重要。尤其是在经济全球化的条件下，我国经济要融入全球经济之中，就必须遵守全球经济的“游戏规则”，适应全球经济的发展变化；同时，更要看到当前的全球化是在西方国家的主导下、客观上更有利于发达国家的经济全球化过程，虽然全球化也为我们提供了一个新的发展机遇，但如果仅仅强调对全球化的被动适应，而不是积极主动地去应对，经济全球化对我国而言不仅不是福音，更可能是一种灾难后果。因此，在全球化过程中，我国政府既要提高自己的适应能力，熟练掌握和运用国际惯例和“游戏规则”，更要提高自己对经济全球化的引导和塑造能力：一是要充分利用我国在国际上尤其是在第三世界国家中的地位和影响，引导经济全球化朝着有利我国经济的方向发展，二是要努力促成国际经济政治旧秩序的改变，建立一个公平、公正和合理的国际政治经济新秩序。
3.增强政府的社会服务力
总体上看，我国政府的公共服务水平还比较低，处在中下等收入国家行列，在公共产品的许多方面如在科技与文化教育、保护产权与市场监管、社会保障与社会安全等方面都存在明显不足。因此，增强政府的社会服务力，要注意：(1)加快我国政府职能的战略性转变。适应经济社会的发展，一定要把政府的职能转变到经济调控、市场监管、社会管理和公共服务上来；(2)推动以公共服务为中心的政府转型。严格地说，过去我国政府是一个典型的“经济建设型”政府，政府以经济建设为中心，“重管理、轻服务，重经济、轻社会”，所以造成了许多矛盾，如片面强调经济增长的投入，忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益，忽视环境保护和资源节约，造成经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展与生态环境失衡等。解决这些矛盾的根本出路是政府转型，建立起以公共服务为中心的“公共服务型”政府；(3)建立公共治理体制。提高政府社会服务力的一条有效途径就是改进公共服务提供的方式，改变传统公共服务的行政垄断，推进公共服务的市场化、社会化，让更多非政府组织和民营企业参与公共服务的供给，建立多中心的公共治理体制；(4)转变行政观念，增强服务意识、责任意识，建立起“为人民服务”、“遵纪守法”的责任政府和服务政府。
（三）强化对政府能力的运行约束
如果说总量和结构是从静态的角度对政府能力的把握，那么，政府能力的运行则是从动态的角度对政府能力进行的分析。分析政府能力运行的意义在于，不仅要强调政府能力的增强与提升，也必须加强对其运行的控制和制约，使之“做正确的事”和“正确地做事”，最大限度地以公共利益为指向，正确行使而不被滥用。我国要实现对政府能力运行的有效控制，应当借鉴人类政治文明成果，不仅要重视政府自律和内部约束，更要以社会能力制约政府能力。具体而言：
1.增强政府能力运行的体制约束
体制不是体系和制度的合称，而是体系与机制的总和，因此，政府体制实际上包括政府体系和政府过程两个方面的内容。具体地说，政府体制主要有政府权力结构、政府组织结构、政府运行过程（决策、执行、反馈）等。[10](P245)政府体制是政府能力运行的组织基础，政府能力最终要通过政府体制运转的政府过程体现出来，因此，政府的机构设置、组织原则、运行机制能对政府能力的运行产生直接的约束。
因此，从约束政府能力运行的角度看，我国的政府体制改革：一是在政府权力结构上，由中央高度集权走向适当分权，在保证中央权威的同时，满足现代化对灵活、多变的机制要求，适当向地方下放权力。但要注意分权的底线，并始终保持中央权力对地方权力的监督和制约，分权不是放权，分权的目的是为了更好地提高政府能力。二是在政府组织结构上，以现代官僚制为基础，建立政府公务员制度。通过重塑官僚制和建立政府公务员制度，使政府组织机构的设置更加合理、科学，使政府工作人员能合理、有效地发挥政府能力。三是在政府过程上，建立民主、科学、高效、规范的政策制定和执行机制。在政府政策的制定上，通过维护中央政府的权威提高决策的权威性，通过吸收各方面专家的意见提高决策的科学性，通过吸纳各方利益集团参与决策提高决策的民主性；在决策的执行上，通过建立相应的执行机制和执行机构保证政府政策能够得到有效、高效的执行。
2.增大政府能力运行的法制约束
法制可以提供最有效约束。这是因为：(1)法制可以限制政治权力。法律至上是法治社会的特征和要求，所以，实行法治，就意味着一切政府权力都源于法律的授予，一切政府行为都必须有法律的授权，都要受到法律的限制。(2)法制可以规范政治权力。法律的基本特点是权威性和普遍性，它要求不是部分人，而是所有人员，当然包括政府官员都必须遵守法律，这样，就可以保证权力行使的规范性。(3)法制可以监督政治权力。只有一个更具强制力的规范才能监督和控制政治权力，这就是法律。因为法律是最高的权威，除了法律以外，再也没有别的权威可以置于法律之上。
在我国，用法制约束政府能力的运行，首先要完善社会主义民主宪政制度。所谓宪政，简而言之就是明宪执法与司宪督政，实行民主宪政制度，就是要确立宪法在政府活动中的全面权威性地位，确立政府正当行使权力的法律限制，强化宪法基本价值的直接效力和适用性。其次，坚决推行依法治国、依法行政。依法治国、依法行政不仅意味着政府依据宪法和法律的规定对社会公共事务进行管理，也意味着对政府自身进行法制化的规范，也就是说，政府权力主体在行使行政权力、管理公共事务时，既要有法律的授权，依据法律，也要遵守法律，受法律的约束和监督。
3.增加政府能力运行的社会约束
从政府与社会的关系看，政府产生于社会，社会是政府赖以存在的前提和基础，因此，社会的存在必然对政府的发展形成制约，这种制约体现在：一是社会生产力以及由此带来的市场关系、阶级关系的演变促成了不同的政府形态和具体的政府组织形式；二是社会的民族传统、风俗习惯、宗教信仰、意识形态对政权组织形式产生影响；三是一个社会特有的道德、舆论也会约束政府的日常行为；四是社会拥有对政府的最终“否决权”。[11](P251)由此看来，社会既是政府存在和发展的理由，也影响并制约着政府的发展，所以，强化对政府能力运行的约束，离不开最为根本的社会约束。
当前强化社会对政府能力运行的控制，关键是要培育一个强大、自主的公民社会，要培育公民社会，就需要努力促进社会机体的成长和发育，实现社会组织、社会结构和社会机制的重建。重建社会组织就是重新恢复社会组织的相对独立性和自主地位，把社会原来承担的，本应由政府履行的政治职能、行政职能归还给政府，落实各种社会组织获得经营管理的自主权，并确保社会组织在法律范围内享有较为广阔的自主活动领域，同时促进社会中介组织的发育和发展，使其成为自我管理、自我服务、自我协调、自我监督的社会“第三部门”；重建社会结构就是要通过法律、制度等规范性手段防范、杜绝社会强势群体通过非法手段获取暴利的途径，通过建立健全社会保障制度扶持、援助社会贫困群体，逐步扩大中等收入群体在总人口中的比例；重建社会机制主要是通过利益表达、社会协商、舆论等方式在政府与社会之间建立制度化的沟通、服务与互动机制，以此形成良性的沟通和互动。
【责任编辑】魏甫华
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