章志远:我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题

选择字号:   本文共阅读 529 次 更新时间:2012-04-25 09:58:25

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章志远  

  

  【摘要】我国严峻的治安形势与有限的警察力量之间的强烈反差,倒逼出私人力量对警察任务的参与。无论是充满争议的治安承包、辅助警察、拍违有奖和警方线人改革尝试,还是具有明确法律依据的合作戒毒和社区矫正,都真实地反映了转型中国警察任务民营化跌宕起伏的图景。从警察任务民营化改革的时机选择、法制依赖和监督加强上看,私人参与履行警察任务在我国行政法上依旧是一个未竟的前沿课题。

  【关键词】警察任务;私人参与;现状;课题

  

  维护社会秩序、保障公共安全、保护公民合法权益历来就是我国警察机关的神圣职责。作为一种权力性行政最典型、侵害危险性最强烈的行政活动,警察权长期以来一直都由国家垄断行使。但自20世纪90年代以来,随着我国社会转型的不断加剧,社会结构发生巨变、社会矛盾不断涌现,严峻的治安形势与有限的警察力量之间形成了极为强烈的反差。一些地方开始自发地尝试利用民间力量参与各类警察任务的履行,这些改革在一定程度上缓解了人民警察的压力,为保持社会稳定作出了积极贡献。与此同时,局部领域的警察任务民营化改革也引发了巨大的社会争议,有的甚至半途夭折。在我国传统全能政府型治理模式逐渐被打破、一种新的政社协同合作型治理模式渐次生成的背景下,对私人参与履行警察任务法制的现状与课题进行系统的实证研究自然就具有十分重要的意义。

  

  一、饱受争议的治安承包

  

  从实践来看,治安承包指的是将某一特定区域的治安防范任务或部分治安管理任务通过签订合同的方式有偿承包给私人的新型社会化治安管理模式。治安承包最早发源于我国农村地区。1996年,山东省泰安市退伍军人周广海以每年10800元的价格承包下该市岱岳区下官庄村的治安,成为中国“治安承包”第一人{1}。此后,治安承包迅速在全国范围内推广开来。短短数年时间,山东寿光,河南方城、鹿邑和内黄,浙江温州和余姚、陕西西安,广东深圳,湖南邵东等地区的治安承包改革都引起了新闻媒体的广泛关注。尽管争议不断,但治安承包改革在过去的十五年间却始终没有间断,而且还呈现出“承包区域从农村到城市”、“承包人从个人到保安公司”、“承包事项从治安防范到治安管理”的发展态势。

  (一)治安承包的典型模式

  根据发(承)包主体、承包事务范围以及公安机关在承包中所起的作用不同,目前的治安承包改革大致呈现出如下三种不同的模式:

  一是“泰安模式”。发包人为村(居)委会、综治委或物业管理公司等基层(社区)组织,承包事项限于本区域的治安防范工作,承包费用由发包人提供或向受益人募集,公安机关(派出所)负责业务监督指导{2}。陕西西安的未央区、浙江温州的瓯海区所推行的治安承包也是这一模式。

  二是“嘉兴模式”。发包人为公安机关(公安局或派出所),承包人为公安机关的人民警察,再由民警挑选保安队员,承包事项限于本区域内的治安防范和管理工作,承包费用向受益人募集。浙江温州市鹿城警方推行的“警察治安承包责任制”,黑龙江大庆市萨尔图公安分局在“属地管理”原则下建立的“治安责任承包制”,江苏南京市秦淮区公安分局实行的“巡区治安工作责任承包”等均属此种类型。

  三是“宁波模式”。发包人为村委会,承包人为公安机关人民警察以外的组织或个人,承包事项限于本区域的治安防范工作和部分不具有国家强制力的治安管理事项,承包经费由发包人提供,公安机关负责协助综治委组织竞标、审核承包人的资格、对承包人进行考核{3}。浙江永康、余姚等地在外来人口管理上所推行的承包制度也属于此种模式。

  从目前的治安承包实践来看,无论采取的是哪种模式,基本的出发点都是借助市场机制进行社会治安管理工作的创新。一方面,可以弥补单纯政府机制的不足;另一方面,可以有效解决志愿机制的失灵。总的来说,治安承包呈现出巡逻防范岗位职业化(解决有人办事的问题)、治安劳务报酬货币化(解决待遇问题)、治安防范责任契约化(解决有章办事的问题)等三个基本特征。随着社会治安综合治理的逐步推进,新近一些地方的治安承包协议都是在当地综治委和具有丰富经验的专业化保安公司之间签订的。例如,湖南省邵东县社会治安综合治理办公室通过公开招标方式同邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》,将该县城区夜间10点至次日早晨6点的治安巡逻任务“整体”承包给邵东保安公司。首次签约的合同期为试运行4个月,即从2010年7月15日至10月14日。协议书规定,双方签订协议期间,每月支付承包费用75000元,城区夜间可防性刑事案件(“两抢一盗”)发案数与上月相比,每下降1个百分点,奖励100元,每上升1个百分点,扣除承包费100元{4}。

  应该说,上述以公安机关为发包方,将本属于公权力的部分治安管理权和治安防范权以合同的形式承包给公安机关之外的组织或个人的做法是相对规范的社会化治安管理模式,有助于厘清治安承包所涉及的基本法律关系,明确公私部门具体的权利义务。总体来说,治安承包的推行收到了良好的实施效果,刑事案件尤其是可防性案件发案率大幅下降,民众的安全感逐步增强。在局部地区,这一制度的推行甚至对当地治安形势的扭转起到了根本性作用。例如,自2005年5月余姚市牟山镇率先推行以村为单位的社会治安防范工作承包责任制的三年里,共抓获违法犯罪嫌疑人22人,其中刑事拘留以上12人,抓获逃犯1人,治安拘留9人,配合派出所破获各类案件25起,提供有价值案件信息19起。在夜间巡逻中调处平息治安纠纷35起,追回电动机、电线、人民币等价值6.3万余元,协助村级调解组织处理民间纠纷58起,协助毗邻乡镇破获治安案件12起。同时,在处置萧甬铁路牟山段塌陷、硫酸槽罐车坠河等突发性事件中发挥了重要作用。从第一轮承包考核至第三轮考评情况来看,群众满意率分别达到97%和98.5%,为“平安牟山”建设夯实了基础{5}。

  (二)治安承包存在的问题

  尽管治安承包改革已经取得了一定的成效,但在当下的法律框架内却存在明显的合法性危机,集中表现在改革的法律依据不足上。事实上,治安承包从出现至今,社会上对它的褒贬之争就始终没有停息,有关治安承包究竟是“奇招”、“正招”还是“昏招”的议论相当激烈。质疑者普遍认为,治安管理权作为一种公权力,只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃,容易引发大量的非法行为,甚至还会加剧社会的混乱。如果政府连社会治安这一最基本的职责都要承包给私人,那么社会还需要政府干什么呢?当然,目前的社会质疑很大部分还是对治安承包的误解,因为实践中所承包的事项并非原本属于公安机关所享有的强制命令权,只是日常的巡逻防范事务,即便是类似出租房屋管理事务、暂住人口管理事务的承包也只是一些非强制性的技术性、辅助性工作。总体来说,当下的治安承包改革还属于警察任务功能民营化的范畴。不过,由于法律规范比较薄弱,加之作为主事者的公安机关没有履行好必要的监管责任,因而治安承包推行过程中也出现了很多亟待解决的问题。这些问题集中体现在以下三个方面:

  首先,承包主体比较混乱,运行处于无序状态。在目前的几种治安承包模式下,作为当事人双方的发包方和承包方仍然比较混乱。一方面,发包方包括公安机关、物业管理公司、机关企事业单位、居(村)民委员会、街道综合治理委员会等多种机构。在宁波模式中,村委会作为发包方,却将不属于自己职责范围的事务(如私房出租管理、暂住人口登记等治安管理事项)发包给了承包人,这种做法明显与现行法律规范不符。另一方面,承包方包括保安公司、物业管理公司等组织以及退伍士兵、居民、村民等个人,在专业性和规范性方面都比较欠缺。这样,从治安承包模式的运作来看,明显呈现出无序的状态,警察机构与民间力量之间的密切合作关系尚未真正形成。

  其次,公安机关角色模糊,引发政府职能错位。政府职能的错位既可能表现为“越位”,也可能表现为“缺位”。在当下的治安承包中,从表面上看,作为发包方和考核方的公安机关既可以进行监督、业务指导、调查处理犯罪信息和发案统计,也可以协助综治委组织竞标、审核承包人资格、对承包人进行培训和指导、督促和检查承包人工作。但事实上,在推行治安承包之后,公安机关往往容易产生“一包了之”的想法,忽略了其作为监管者和服务者的职责。

  再次,承包费用的分摊加重了民众负担。在当下的治安承包实践中,关于承包经费的来源,虽然各地的具体做法不一,但大多遵循“谁出资,谁受益”、“花钱买平安”的原则。从公共财政理论上来说,政府既然已经有了税收收入,就应该为纳税人提供包括公共秩序、公共安全在内的最基本的公共服务。即便因为某种特殊原因需要吸收民间力量参与治理,所需费用也应当主要从公共财政中支出,不能让纳税人为治安问题“二次付费”。否则,治安任务的公共性就无法得到体现。

  

  二、探索之中的辅警制度

  

  辅警是辅助警力或辅助警察的简称,通常指的是帮助、协助国家警察维护社会治安的社会力量。我国目前有关辅警的称谓比较混乱,大致有治安辅助人员、治安辅助力量、协警、文职雇员(文员)、协管员、联防队员等。在比较法的视野中,辅警制度是一种世界性现象。例如,在德国,警察行政中开始出现大量权限委任给私人的现象,虽然围绕这种私人辅助警察行政的争议在政治及法理层面不断展开,但很多州的警察法都设置了辅助警察制度,任命私人为辅助警察,甚至使其可以对第三人行使警察的高权性权限{6}。此外,英国、美国、法国及我国台湾、香港地区也都有辅助警察制度。特别是我国台湾地区的“义勇警察”制度是最典型的私人自愿参与协助执行警察任务的样态,大体上归属警察任务功能民营化中的行政助手{7}。

  近年,辅警制度在我国一些经济比较发达、治安形势复杂的地区得到了长足发展,对于缓解警力不足、节约行政成本起到了重要作用,已经成为维护社会稳定、促进社会和谐的一支不可或缺的力量。其中,江苏省苏州市的辅警制度因实施时间早、成效明显、规范性强而备受关注。该市自2004年开始组建辅警队伍以来,各类辅助警察的数量迄今为止已经高达35000余人,总数是该市正式人民警察的四倍,局部地区已经达到11倍之多。2009年初,该市公安局还在江苏省内率先成立了辅助人员管理处统筹管理全市公安机关的辅助人员,列入政治部序列。目前,该市正在积极酝酿起草国内第一部专门规范辅助警察的地方规章—《苏州市辅助警察管理与保障办法》。为此,以下将以苏州市辅助警察的运作为例,管窥目前正在探索之中的辅助警察制度的状况与问题[1]。

  (一)辅警制度的运作状况

  “警力不足”是当前探索建立辅警制度的直接动因。就苏州地区而言,近年治安压力与警力不足之间的矛盾异常突出。随着苏州社会经济的高速发展,城乡面貌发生巨变,外来人口急剧增加,人口流动极为频繁,社会治安形势日益复杂。由于苏州城区特殊的历史原因,加之私车保有量的无限增加,交通拥堵现象极为突出。特别是由于城市建设的大力推进,征地拆迁而引发的社会纠纷不断,警察面临着空前的维稳压力。在西方一些国家,万名人口配备的警察数通常能达到35。按照我国公安部的标准,城市万名人口配备的警察数应达到17,农村则应达到4。随着城乡一体化进程的迅速推进,苏州地区传统意义上的农村正在大量消失,而整个苏州地区目前仅为9.7,远远低于全国的平均水平。尽管现有警力下沉和增加警察编制对治安压力有所缓解,但相比社会经济发展形势而言还是杯水车薪,且面临行政法治乃至统治合法性的挑战。为此,苏州市公安局自2004年开始,面向社会公开招录了大量辅助人员,走出了一条富有特色的辅警制度建设之路。总体而言,辅警制度“苏州经验”的特色集中体现在如下四个方面:

  第一,种类繁多。从目前辅助警力所从事的相应工作来看,辅助警力主要包括四类人员:一是文职雇员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析研判工作等。二是治安辅助人员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作。三是协管人员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、犬类管理、特种行业管理等工作。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《河南财经政法大学学报》2012年第1期

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