孔繁华:从性质看我国行政诉讼立法目的之定位

选择字号:   本文共阅读 807 次 更新时间:2012-04-19 17:37

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孔繁华  

【摘要】行政诉讼立法目的是立法者根据对行政诉讼性质的认识和客观的现实需要,在制定行政诉讼法时主观上期望该部法律在将来的实施中所起的作用,具有主观性与预见性、多元性与层次性、选择性与实现性的特征。我国现行行政诉讼之立法目的规定一方面偏离行政诉讼的性质,另一方面多元目的之间没有主次之分。行政诉讼的性质决定立法目的选择,行政诉讼的实施条件制约立法目的,在正确认识行政诉讼的性质。客观判断我们现实需要的基础上,应将我国行政诉讼的立法目的定位为以救济权利为主之多元立法目的。

【关键词】行政诉讼;立法目的;救济权利

一、行政诉讼立法目的概述

(一)行政诉讼立法目的之概念与特征

一般意义上使用的目的概念,具有两种含义,一是“想要达到的地点”;二是“想要取得的结果”{1}。目的是“人在行动之前根据需要在观念上为自己设计的要达到的目标或结果。目的贯穿实践过程的始终。它的产生和实现都必须以客观世界为前提,同时还受一定历史条件的制约。目的是通过主体运用手段改造客体的活动来实现的。目的有正确与错误之分。只有符合客观规律和历史发展趋势的目的,才能实现。”{2}立法目的是立法者想要达到的目标或想要取得的结果,是立法者基于对制度的认识程度和客观的现实需要而寻求的客观效果。我国学者关于行政诉讼立法目的概念之界定大同小异,基本上将行政诉讼立法目的归结为“目标”、“任务”、“期望”、“结果”、“理想模式”、“理想结果”等;立法目的的主体为“立法者”、“国家”,或者笼统地称为“人们”;对立法目的的界定着重突出了主体主观意志的作用。可见,人们对什么是行政诉讼立法目的并不存在实质分歧。笔者认为,行政诉讼的立法目的是立法者根据对行政诉讼性质的认识和客观的现实需要,在制定行政诉讼法时主观上期望该部法律在将来的实施中所起的作用。行政诉讼立法目的具有如下特征:

1.主观性与预见性

立法目的是立法者主观意志的体现。不过,立法目的的主观性不能完全脱离客观,从这一点上来说,立法目的也是主观性与客观性的统一。脱离客观规律追求某种目的,必然背离事物的本质和初衷,但并不能因此将“主观性与客观性的统一”作为行政诉讼立法目的的特征之一,这样便难以将行政诉讼的目的与功能区别开来。功能具有客观性,但功能在一定程度上含有主观性因素,据此,行政诉讼的功能也是“主观性与客观性的辩证统一”,这样便很难区分目的与功能。特征应是一事物区别于他事物的突出特点,行政诉讼的目的虽然在一定程度上具有客观性,但目的作为主体意志的体现,重要的是其主观性特征。

行政诉讼的立法目的是立法者对该部法律实施结果的期望,是基于对行政诉讼性质和社会现实的认识而设计的关于行政诉讼目标趋向的一种预见。由于立法者认知能力的限制和社会的不断发展,这种预见可能完全符合未来的需要。也可能与未来的社会实际需要有一定的偏离,这就要求立法者在制定或修改法律之前认真研究,使立法目的尽量适合未来的社会现实,一旦社会的发展与立法目的出现不协调,应及时总结经验,修正立法目的或采取措施排除妨碍立法目的实现的障碍。

2.多元性与层次性

立法目的是立法者基于对未来的判断而对该部法律所抱有的期望,这种期望并不一定是单一的。日常生活中,人们的同一行为可能同时具有多种目的,立法目的亦是如此。世界各国的立法实践也证明,还没有追求单一目的的行政诉讼法,行政诉讼的立法目的都是多元的。行政诉讼立法目的的多元性与层次性密切相关。在多元立法目的之间,应恰当地协调各目的之间的关系,立法者在追求多元目的时应有所侧重,不能“一视同仁”,立法目的直接指导具体制度的设置,如果在多元目的之间没有轻重之别,会导致具体制度内在的紧张关系,整部法律缺乏协调统一。

3.选择性与实现性

立法目的之非单一性意味着立法者可以在多重目的之间进行选择,有所取舍;也可以在多个目的之间选择主要目的与次要目的。立法者的这种选择并非是纯粹的主观意志,首先,目的的选择只能在性质制约的范围之内进行,不能超出性质所决定的目的范围;其次,立法者的选择应符合客观实际,这就需要对一国的客观现实有准确的认识和判断,不符合实际的目的选择会制约行政诉讼目的的实现。选择性也意味着一国行政诉讼的立法目的不是一成不变的,如何选择取决于客观现实,当社会发生变化,立法目的自然应随之改变。

立法目的是任何一部法律的出发点和归宿,贯穿于该部法律的始终。立法目的的实现必须有相应的制度作为依托,一部法律的相关条文都是围绕立法目的、为立法目的服务的。正因为如此,可以说立法目的是该部法律的灵魂和精神。在对外国相关制度的借鉴和取舍上,尤其显示出立法目的之重要性。反过来说,没有具体的制度,立法目的就会成为空中楼阁,无法实现。

(二)我国现行行政诉讼立法目的之评价

《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”这一规定至少存在如下两方面的问题:

1.立法目的规定偏离行政诉讼的性质

我国行政诉讼法所规定的诸项立法目的中,受到批判较多的是“维护行政”之目的。这一规定是对行政诉讼性质认识不清导致的结果。行政诉讼具有三方面的性质:诉讼程序、监督行政与救济权利。相应的行政诉讼也应具有三方面的目的:解决纠纷、监督行政与救济权利,任何一个国家的行政诉讼制度只能在这三个立法目的之间变动,不可能超出这一范围。“立法目的与法律的性质密切相关,只能在法律的性质之中择其要者追求之。追求某种脱离开该法律性质的所谓目的必然偏离法律的实质,从而可能使得其所制定的法律是彼法而非此法。”{3}将“维护”行政作为立法者所追求的目的之一,制度设置上的直接体现就是“维持判决”。从客观效果上看,行政诉讼有“确保合法行政权威、扩充合秩序的行政权力”{4}的作用,因此“维护行政”应是行政诉讼的功能而非目的,这种功能应是行政诉讼法实施所引起的附随的客观效果,而非立法者主观追求的目的。行政权与司法权同为国家权力之一,在我国人民代表大会的政权组织形式之下,行政权与司法权都产生于立法权,两者没有高低之分、优劣之别,只是分工不同,行政权的实际地位甚至还高于司法权,根本不需要司法权来“维护”,反而需要加强监督,直至今日,虽然人们对现行行政诉讼法“维护行政”之立法目的一片声讨之声,但较少与行政诉讼的性质结合起来澄清这一问题,没有行政诉讼性质的支撑,单纯否定行政诉讼之维护行政的目的缺乏足够的说服力。

2.多重立法目的之间没有主次之分

立法目的指导具体制度的设置,立法目的应有主次之分,否则在具体制度的选择上无法取舍,有时甚至出现矛盾的情况,使整部法律缺乏统领性的指导思想。在我国行政诉讼的诸多立法目的中,很难分辨哪一目的处于主导地位。从条文表述的顺序上看,似乎是保证人民法院正确、及时审理行政案件居于第一位,保护相对人的合法权益居于第二位,维护和监督行政机关依法行使行政职权处于第三位。但这种排序只是笔者根据条文的表述顺序作出的简单判断,缺乏足够的证据支持。这种多重目的并驾齐驱的局面引起的不适已遭到一些学者的批判,“表面上看,是三个似乎同等重要的目的。但实际上,我们可以看得出来,由于行政诉讼制度里头的许多条款,更多的体现是保障行政机关依法行使职权,监督和维护行政机关依法行使职权这样一个目的,所以行政诉讼法保障公民、法人、其他组织合法权益的目的被削弱。所以我说,三目的也好,两目的也好,最终在监督和维护行政机关依法行使职权这方面的制度设计,花了过多的笔墨,所以使它本来有的维护公民、法人、其他组织合法权益的目的没有得到保障,甚至被削弱了。”{5}“从我国《行政诉讼法》第1条规定来看,纠纷解决是内含在权利救济和维护行政法治目的之中的,但权利救济和维护行政法治这两项目的的优先地位并不明晰。就具体制度设计来看,我国行政诉讼确有监督行政权的目的导向,从受案范围到审理对象及裁判形式,基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的。但现行《行政诉讼法》所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的起诉资格,却恰恰又偏向的是权利救济目标。权利救济和维持行政法治两种目的没能在制度设计上实现完好的结合,反而暴露出二者之间内在的紧张,一定程度上造成了行政诉讼制度运行不畅。”{6}行政诉讼采用不同的立法目的,在具体制度设置上差异很大。在性质所决定的多重目的之间如何取舍,是立法首先要解决的问题,如果想多重目的同时并重,可能导致内容流于形式的后果。

二、影响行政诉讼立法目的设定之因素

(一)行政诉讼的性质决定目的

1.行政诉讼性质决定立法目的选择

行政诉讼的性质体现在三个方面:第一,行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序;第二,行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度;第三,行政诉讼是司法权对相对人权利的救济制度。上述三个不同方面的性质决定了行政诉讼的立法目的范围:保证法院审判程序的顺利进行、监督行政机关依法行使职权和维护行政相对人的合法权益。行政诉讼的性质决定立法目的,立法者对行政诉讼性质的认识程度和主观上的价值追求不同,导致各国行政诉讼立法目的的差异。正确认识行政诉讼的性质,是进行立法目的选择的前提。“行政诉讼的性质在不同的社会形态、不同的国家中有不同的内容。但总的说来,行政诉讼具有三个方面的性质:第一,解决行政纠纷;第二,实施权利救济;第三,监督行政行为。这三方面的性质在不同国家、不同时期表现在立法或者司法实践中的侧重点是不同的,在判例法国家尤其如此。但无论如何,只要确立了行政诉讼制度,就必然具有这三方面的性质,只不过由于社会现实的不同需要而表现为不同的立法目的。”{3}

正是性质与目的之辩证关系,决定了不同国家行政诉讼制度既有一些共同的特征,又各具特色。总体上,性质决定目的,但这种决定作用是从宏观角度而言的,如果仅停留在这个层面,那么各个国家的行政诉讼立法目的必然整齐划一。但结果却并非如此,大陆法系行政诉讼与英美法系司法审查的差异就可见一斑。在立法者选择立法目的时,除了考虑性质的决定作用外,一国的现实需要和客观环境是不能忽略的重要因素,正是这种“现实需要”导致各国行政诉讼立法目的的差异,但这种差异终究只能在性质所决定的立法目的多重选择范围内变化。只有正确认识行政诉讼的性质,才能科学地选择行政诉讼的立法目的,使两者形成良性的互动。

2.我国行政诉讼的宪法依据追问

行政诉讼的性质决定立法目的,是否正确认识行政诉讼的性质直接影响立法目的之选择。我们对行政诉讼性质的认识应上升至宪法层面寻找答案。我国《行政诉讼法》第1条明确规定“根据宪法制定本法”,通览《宪法》全文,与行政诉讼关系最密切的是《宪法》第41条[1],但将《宪法》第41条作为行政诉讼的依据有一些牵强,该条规定的是公民的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权,其中与行政诉讼最为直接相关的权利是申诉权。有学者认为,复议权和诉讼权属于我国宪法规定的申诉权范畴{7}。对于申诉权的理解,学者之间存在分歧,一种观点认为,“根据我国法律的规定,我国公民申诉权的行使,主要有以下两种情况:(1)公民对行政机关所作出的具体行政行为不服时,可以向行政复议机关申请复议、向人民法院提起诉讼或向人民代表大会申诉;(2)公民对人民法院作出的已发生法律效力的判决、裁定不服时,可以向上级人民法院上诉或向人民检察院申诉。”{8}另一种观点认为,“申诉,在行政法意义上,是遭受国家有关机关违法或者不当处理的公民向国家机关陈述事实和理由,要求重新处理的权利。一般地说,申诉是公民维护自身权益的意愿表达权。只要不违反国家法律的禁止性规定,其表达意愿的对象可以是任何国家机关,可以采用任何表达方式(书面或口头),可以在任何时间提起。”{9}笔者同意后一种观点,将宪法规定的申诉权作为行政诉讼法的宪法依据理由并不充分。申诉权的内容是相当广泛的,此权利不足以作为行政诉讼的根据。

与其他国家的规定相比,我国行政诉讼的宪法依据相当不完备。例如德国基本法第19条第4款第1项规定:“国家为权利受到公共权利侵犯的人提供司法救济。在没有特别救济渠道时,都可以提起普通的司法诉讼。本法第10条第2款第2项不受本款的影响。”{10}我国《宪法》第41条规定公民行使相应权利针对的是“国家机关和国家工作人员的违法失职行为”;公民可以向“有关机关”提出申诉、控告和检举,而不限于司法机关;公民可以使用的方式包括“申诉、控告和检举”,而不限于提起诉讼。总体上看,该条的内容是以行政权和行政行为为核心的,规定公民的申诉权、控告权和检举权是为了对行政行为进行监督,以达到维护客观的法律秩序、纠正违法行政行为之目的,而不在于对公民受行政行为侵害后主观权利的救济。虽然这一规定包含了行政诉讼,但仅以此作为行政诉讼的依据是相当不完备的。行政诉讼宪法层次的依据不足,是导致对行政诉讼性质认识不清的原因之一。

(二)行政诉讼的实施条件制约目的

1.制约行政诉讼立法目的选择的因素

行政诉讼的性质是决定行政诉讼立法目的的内因,而行政诉讼运行的客观环境是制约行政诉讼立法目的的

(1)历史传统

在强调公共利益的国家,国家权力是社会的重心,公众对行政机关的依赖性较高,行政权力强大。行政权的无限扩张不仅会侵犯公民的权利,还会僭越其他国家权力,因此为了保持权力之间的平衡,以司法权来制衡行政权。避免其无限扩张带来的恶果。行政诉讼是制约行政权的一种手段,以监督行政为宗旨。在强调个人利益的国家,公众更加信任法官而非行政官员。公民在自己的权利受到侵犯时,希望通过司法途径将案件交给法官解决,因为在他们心目中,法官是公正的代表,一定能保护他们的权益。在这种观念的支配下,行政诉讼只是普通诉讼的一个分支,法官扮演着公民权利保护者的角色。我国社会长期以来行政权居于绝对主导地位,强调个人利益服从国家利益、局部利益服从整体利益。市场经济体制的建立就是要培养个体意识、保障个人利益,行政诉讼制度应服务于社会主义市场经济体制,以救济权利为目标。

(2)人文观念

各国行政诉讼制度虽然本质相同,但在表现形式上却各具特色,究其原因,除了政治、经济的因素外,还有思想文化方面的原因。中国以儒家思想为核心的文化传统主张“无讼”、“非讼”,父子、君臣之间的伦理关系背后体现的是服从的理念。在这种家国一体的理念下,不可能产生以国家社会二元对立为基础的行政诉讼制度,更难以将行政诉讼作为公民对抗强大的行政权、维护自己权利的一种手段。中国行政诉讼制度是法律移植的产物,制度的移植是简单的过程,而观念的改变却不是一朝一夕能完成的。中国传统的文化主张与行政诉讼格格不入,对行政诉讼制度及其文化思想的接受还需要一定的过程。

(3)社会需求

无论是作为行政救济还是行政法制监督,行政诉讼都只是手段之一而已。如果一个社会的行政法制监督体系健全,并能充分发挥作用,那么对诉讼监督的需求则不迫切。诉讼作为一种监督手段,毕竟有其固有的缺陷,如事后性、案性、被动性,立法机关监督、行政机关自身监督以及社会监督能保证行政处于有效的监控之下,公众就不会将期望寄予法院,在立法目的的选择上倾向于以救济权利为主。相反,如果一个社会缺乏健全的监督体系或者监督体系不能正常运转,致使行政权的行使出现监督的真空。而立法监督、行政监督和社会监督由于其自身的缺陷,相比之下。法院的监督成了公众最便宜选择的监督方式。行政诉讼的目的倾向于以监督为主,当然,监督与救济有时不能截然分开,两者是相辅相成的。

2.客观判断我们的现实需要

人权保护观念的兴起是行政诉讼制度产生不可缺少的思想条件,“当今世界范围内诉讼程序改革运动的兴起,本质地看不仅与世界各国经济高速发展过程中在社会冲突和纠纷类型上所出现的多样性、复杂性以及各国为提高诉讼效率和追求诉讼公正有关。而且与第二次世界大战以来不断高涨的人权运动也直接相关。”{11}全世界范围内,保障人权的历史潮流已成为不可阻挡的趋势。在这种大背景下,我国相继参加和批准了一系列国际人权条约,并制定和修改了相应的国内立法,与国际条约接轨。虽然中国社会对人权观念的接受从国际法发端,进而影响到国内法,时至今日,人权观念已在中国生根发芽。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”正式写入宪法,标志着人权观念在我国正式从一种道德意义上的权利向法律权利转化的开始,这体现了国家对人权的高度重视,深刻影响着中国的法治建设。

人权作为人应该享有的权利,不仅要求国家通过立法确认公民的基本人权,还要求国家通过行政的积极作为来保障人权,以及在人权受到侵害时能提供有效的手段来弥补损害。对人权的侵害可能来自其他社会主体,也可能来自国家机关,行政机关因其行使权力的主动性、积极性,最经常与公民个人和组织打交道,并且由于行政权的强制性和行政主体较高的地位,侵犯相对人权利的机会更多、可能性更大。行政机关的侵权是不可避免的,但不能为了避免行政侵权而使国家行政回到消极的状态,唯一的方法是建立有效的权利救济机制。权利救济途径有很多,但司法救济始终是“最后”、“最公正”和“最有效”的救济手段,也是“司法最终解决原则”的要求。在我国,行政权的强大已成为不争的事实,无论从可能性还是从现实性上看,行政侵权现象都是不可避免而且大量存在的。在这种背景和现实需要下,行政诉讼应彰显救济权利的目的与功能。基于此,行政诉讼法的修改应突出对相对人权益的救济和保障之目的。

三、我国行政诉讼立法目的之重构

关于立法目的问题,在行政诉讼法出台之前就一直争论不休,最后行政诉讼法采取了综合的观点,但这并没有终止理论界对此问题的争论。有学者对现有的观点进行了总结,包括“一元”目的论、“二元”目的论、多元目的论三大类,每一类中又有不同的观点{12}。行政诉讼立法目的的讨论出现了“百家争鸣”的局面,其中较有代表性的主张是“救济权利”、“监督行政”、“维护行政”与“纠纷解决”四种观点。“二元”目的论或多元目的论无非是对上述四种观点的组合不同。“纠纷解决”的主要倡导者来自法院方面{13},虽有少部分支持者,但这种观点却有固有的缺陷。诉讼制度的具体设计必须有利于纠纷的实际解决,但行政诉讼制度的设立并不仅仅是因纠纷解决的需要而出现的,更重要的是其监督行政与救济权利之价值。“维护行政”的“一元”目的观并没有太多的市场,关于“维护行政”目的之争议集中于行政诉讼的多元目的中,是不是存在着‘维护行政’这一目的。对行政诉讼立法目的的讨论最终归结为在“救济权利”,与“监督行政”之间取舍或平衡。那么我国行政诉讼的立法目的究竟应是“一元”还是多元、“救济权利”与“监督行政”何者为重呢?

(一)“一元”与多元的取舍

对行政诉讼立法目的的定位,首先要做出“一元”与多元的取舍。有学者指出,“中国行政诉讼的惟一目的是保护相对方合法权益。”{14}有学者将“权利保护”作为行政诉讼的惟一目的。该学者在承认行政诉讼的主要目的是保护人民权益的同时,“并不完全否认其他要素也是行政诉讼的目的之一。但是这些要素都不能够和保障人民权益这一要素等量齐观。”{15}既然在承认行政诉讼的主要目的是保护人权权益的同时,又不否定其他目的的存在,为什么中国行政诉讼的目的只能有一个呢?的确,中国社会的现实需要是通过行政诉讼来保障相对人的权益,但我们的现实国情只决定了救济权利是行政诉讼的“首要”目的,并不排斥其他目的的存在。“如过度强调行政诉讼之终极目的在于人民权利之保护,忽视其行政适法性控制功能者,实有轻忽行政诉讼制度特有构造之嫌,未必有益于行政诉讼理论之架构。”{16}前述对行政诉讼性质以及性质与目的辩证关系的分析告诉我们,行政诉讼性质具有多元性,相应地决定了行政诉讼的立法目的也应是多元的。在“一元”与多元的问题上,我们应坚持行政诉讼目的的多元性,同时不能忽略多元目的的层次性。多元与多层次是联系在一起的,而不是盲目的多元。在多元目的之下,多个立法目的之间应有主次之别。“多元目的”并非是简单的多元,确切地说是“一元指导下的多元目的”。

(二)建构以权利保护为主导之多元目的

既然行政诉讼的立法目的是多元的,而多元目的之间又具有不同的价值,那么我国行政诉讼的主要立法目的是什么呢?这要考虑我国的现实需要。目前在我国,行政权与相对人之问的权利是主要矛盾,行政权不断膨胀,违法侵权现象大量存在,这一客观现实决定了我国行政诉讼应以救济权利为首要目的。我国行政诉讼确立以救济权利为主之多元目的,既符合社会主义市场经济体制的需要,又适应保障人权的世界历史潮流。

笔者所提倡的以权利保护为主之多元目的与有学者所主张的“一元指导下的多元目的”表面看似相同,都是从行政诉讼的性质出发阐述立法目的,并对我国行政诉讼立法目的定位得出相同的结论,但两种观点的内容却有实质的差别。从该学者对行政诉讼目的的阐述中,可见其将行政诉讼的性质分为三个层次:第一层次,解决行政纠纷的制度;第二层次,监督和制约行政的制度;第三层次,行政救济制度。正是由于上述三方面性质所具有的不同层次,才决定了行政诉讼目的分为解决纠纷之初级目的、监督行政之中级目的、救济权利之最终目的{12}。笔者认为,上述三个方面都是行政诉讼性质的体现,但它们之间却不是分层次的关系,而是并列关系。并列的三方面性质决定了立法目的的客观范围,具体到一国行政诉讼的立法目的,立法者应根据本国的实际情况在性质所决定的目的范围内进行选择。至于行政诉讼性质的层次性问题,是在某一方面性质之下的层次性。如果按照该学者所主张的观点,行政诉讼的不同层次性质决定了三个位阶的立法目的,那么不同国家的立法目的就应整齐划一,一国不同历史时期的立法目的也应是一致的,因为性质已内在地决定了立法目的,性质不变,立法目的就不应改变。但实际情况并非如此,不仅不同国家行政诉讼的立法目的有差异,即使一国在不同历史发展阶段其行政诉讼的立法目的也是变化的。而且立法者已失去了选择的机会,何谈立法目的是立法者的主观追求呢?

(三)以权利保护为主导的多元目的之意义

1.指导行政诉讼法的修改

修改行政诉讼法应有正确的指导思想,这犹如大厦的地基。地基牢固,剩下的就只是添砖加瓦的工作了,建起来的房屋才经得住风吹雨打,不至经常修补。笔者认为,行政诉讼法的修改首先应贯彻救济权利的理念。以权利而不是权力(无论是行政权还是司法权)为核心来构建行政诉讼制度,制度的设置应围绕救济权利展开。作为以救济权利为宗旨的制度,行政诉讼更应强调个人利益的价值而不是公共性价值。个案的诉讼和救济虽然也具有实现公共利益的客观效果,但这不应成为立法者的主要追求,而是通过个案救济产生的附随效果。救济权利与监督行政两条主线不能并行,必须有主次之别,才不致舍本逐末。在贯彻保障公民权利的基本目的之下,笔者并不否认立法者扩张行政诉讼监督行政的目的,但这一目的只能附随于主要目的。

2.指导行政诉讼具体制度的设置

对行政诉讼目的定位的不同将直接导致具体制度设置的差异。由于我国立法长期以来对行政诉讼目的定位不清,在具体制度建设上寻求平衡,结果导致两者偏废。以撤诉为例,《行政诉讼法》第51条规定“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”这一规定是行政诉讼目的定位模糊的典型。行政诉讼法关于法院对原告撤诉审查的规定正体现了救济权利与监督行政的内在紧张关系,但这一规定无论在理论上还是实践上立法者的初衷都难以实现。从理论上来看,撤诉审查是对原告行使诉权的限制,借以达到监督行政之目的。从实践来看,只要原告申请撤诉,法院基本都会允许,使撤诉审查的规定形同虚设。由于立法规定与实践的脱节,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中放弃了行政诉讼企图追求的“双赢目的”,以保护权益为己任,不再要求法院对行政机关改变后的行为进行严格的审查。

3.指导行政裁判实践

以救济权利为主之多元立法目的决定保护公民、法人和其他组织的合法权益是法院在行政诉讼中的主要宗旨。“目的论可以为法官的法律解释提供方向性的指导,而在成文法不甚完善的国家,这种指导在某些时候显得更为重要。”{17}当立法规定出现歧义或可解释的余地时,法官应遵守“有利公民的法律解释规则”{18}。在现行行政诉讼法的规定之下,不能针对抽象行政行为提起诉讼。“抽象”和“具体”是相对而非绝对的区分,当出现难以准确分类的情况时,应根据行政诉讼救济权利的基本理念将特定行为解释为具体行政行为,以利于相对人行使司法救济权。

孔繁华,华南师范大学法学院副教授。

【注释】

[1]《 中华人民共和国宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”

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