孔繁华:从性质看我国行政诉讼立法目的之定位

选择字号:   本文共阅读 378 次 更新时间:2012-04-19 17:37:10

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孔繁华  

  

  【摘要】行政诉讼立法目的是立法者根据对行政诉讼性质的认识和客观的现实需要,在制定行政诉讼法时主观上期望该部法律在将来的实施中所起的作用,具有主观性与预见性、多元性与层次性、选择性与实现性的特征。我国现行行政诉讼之立法目的规定一方面偏离行政诉讼的性质,另一方面多元目的之间没有主次之分。行政诉讼的性质决定立法目的选择,行政诉讼的实施条件制约立法目的,在正确认识行政诉讼的性质。客观判断我们现实需要的基础上,应将我国行政诉讼的立法目的定位为以救济权利为主之多元立法目的。

  【关键词】行政诉讼;立法目的;救济权利

  

  一、行政诉讼立法目的概述

  

  (一)行政诉讼立法目的之概念与特征

  一般意义上使用的目的概念,具有两种含义,一是“想要达到的地点”;二是“想要取得的结果”{1}。目的是“人在行动之前根据需要在观念上为自己设计的要达到的目标或结果。目的贯穿实践过程的始终。它的产生和实现都必须以客观世界为前提,同时还受一定历史条件的制约。目的是通过主体运用手段改造客体的活动来实现的。目的有正确与错误之分。只有符合客观规律和历史发展趋势的目的,才能实现。”{2}立法目的是立法者想要达到的目标或想要取得的结果,是立法者基于对制度的认识程度和客观的现实需要而寻求的客观效果。我国学者关于行政诉讼立法目的概念之界定大同小异,基本上将行政诉讼立法目的归结为“目标”、“任务”、“期望”、“结果”、“理想模式”、“理想结果”等;立法目的的主体为“立法者”、“国家”,或者笼统地称为“人们”;对立法目的的界定着重突出了主体主观意志的作用。可见,人们对什么是行政诉讼立法目的并不存在实质分歧。笔者认为,行政诉讼的立法目的是立法者根据对行政诉讼性质的认识和客观的现实需要,在制定行政诉讼法时主观上期望该部法律在将来的实施中所起的作用。行政诉讼立法目的具有如下特征:

  1.主观性与预见性

  立法目的是立法者主观意志的体现。不过,立法目的的主观性不能完全脱离客观,从这一点上来说,立法目的也是主观性与客观性的统一。脱离客观规律追求某种目的,必然背离事物的本质和初衷,但并不能因此将“主观性与客观性的统一”作为行政诉讼立法目的的特征之一,这样便难以将行政诉讼的目的与功能区别开来。功能具有客观性,但功能在一定程度上含有主观性因素,据此,行政诉讼的功能也是“主观性与客观性的辩证统一”,这样便很难区分目的与功能。特征应是一事物区别于他事物的突出特点,行政诉讼的目的虽然在一定程度上具有客观性,但目的作为主体意志的体现,重要的是其主观性特征。

  行政诉讼的立法目的是立法者对该部法律实施结果的期望,是基于对行政诉讼性质和社会现实的认识而设计的关于行政诉讼目标趋向的一种预见。由于立法者认知能力的限制和社会的不断发展,这种预见可能完全符合未来的需要。也可能与未来的社会实际需要有一定的偏离,这就要求立法者在制定或修改法律之前认真研究,使立法目的尽量适合未来的社会现实,一旦社会的发展与立法目的出现不协调,应及时总结经验,修正立法目的或采取措施排除妨碍立法目的实现的障碍。

  2.多元性与层次性

  立法目的是立法者基于对未来的判断而对该部法律所抱有的期望,这种期望并不一定是单一的。日常生活中,人们的同一行为可能同时具有多种目的,立法目的亦是如此。世界各国的立法实践也证明,还没有追求单一目的的行政诉讼法,行政诉讼的立法目的都是多元的。行政诉讼立法目的的多元性与层次性密切相关。在多元立法目的之间,应恰当地协调各目的之间的关系,立法者在追求多元目的时应有所侧重,不能“一视同仁”,立法目的直接指导具体制度的设置,如果在多元目的之间没有轻重之别,会导致具体制度内在的紧张关系,整部法律缺乏协调统一。

  3.选择性与实现性

  立法目的之非单一性意味着立法者可以在多重目的之间进行选择,有所取舍;也可以在多个目的之间选择主要目的与次要目的。立法者的这种选择并非是纯粹的主观意志,首先,目的的选择只能在性质制约的范围之内进行,不能超出性质所决定的目的范围;其次,立法者的选择应符合客观实际,这就需要对一国的客观现实有准确的认识和判断,不符合实际的目的选择会制约行政诉讼目的的实现。选择性也意味着一国行政诉讼的立法目的不是一成不变的,如何选择取决于客观现实,当社会发生变化,立法目的自然应随之改变。

  立法目的是任何一部法律的出发点和归宿,贯穿于该部法律的始终。立法目的的实现必须有相应的制度作为依托,一部法律的相关条文都是围绕立法目的、为立法目的服务的。正因为如此,可以说立法目的是该部法律的灵魂和精神。在对外国相关制度的借鉴和取舍上,尤其显示出立法目的之重要性。反过来说,没有具体的制度,立法目的就会成为空中楼阁,无法实现。

  (二)我国现行行政诉讼立法目的之评价

  《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”这一规定至少存在如下两方面的问题:

  1.立法目的规定偏离行政诉讼的性质

  我国行政诉讼法所规定的诸项立法目的中,受到批判较多的是“维护行政”之目的。这一规定是对行政诉讼性质认识不清导致的结果。行政诉讼具有三方面的性质:诉讼程序、监督行政与救济权利。相应的行政诉讼也应具有三方面的目的:解决纠纷、监督行政与救济权利,任何一个国家的行政诉讼制度只能在这三个立法目的之间变动,不可能超出这一范围。“立法目的与法律的性质密切相关,只能在法律的性质之中择其要者追求之。追求某种脱离开该法律性质的所谓目的必然偏离法律的实质,从而可能使得其所制定的法律是彼法而非此法。”{3}将“维护”行政作为立法者所追求的目的之一,制度设置上的直接体现就是“维持判决”。从客观效果上看,行政诉讼有“确保合法行政权威、扩充合秩序的行政权力”{4}的作用,因此“维护行政”应是行政诉讼的功能而非目的,这种功能应是行政诉讼法实施所引起的附随的客观效果,而非立法者主观追求的目的。行政权与司法权同为国家权力之一,在我国人民代表大会的政权组织形式之下,行政权与司法权都产生于立法权,两者没有高低之分、优劣之别,只是分工不同,行政权的实际地位甚至还高于司法权,根本不需要司法权来“维护”,反而需要加强监督,直至今日,虽然人们对现行行政诉讼法“维护行政”之立法目的一片声讨之声,但较少与行政诉讼的性质结合起来澄清这一问题,没有行政诉讼性质的支撑,单纯否定行政诉讼之维护行政的目的缺乏足够的说服力。

  2.多重立法目的之间没有主次之分

  立法目的指导具体制度的设置,立法目的应有主次之分,否则在具体制度的选择上无法取舍,有时甚至出现矛盾的情况,使整部法律缺乏统领性的指导思想。在我国行政诉讼的诸多立法目的中,很难分辨哪一目的处于主导地位。从条文表述的顺序上看,似乎是保证人民法院正确、及时审理行政案件居于第一位,保护相对人的合法权益居于第二位,维护和监督行政机关依法行使行政职权处于第三位。但这种排序只是笔者根据条文的表述顺序作出的简单判断,缺乏足够的证据支持。这种多重目的并驾齐驱的局面引起的不适已遭到一些学者的批判,“表面上看,是三个似乎同等重要的目的。但实际上,我们可以看得出来,由于行政诉讼制度里头的许多条款,更多的体现是保障行政机关依法行使职权,监督和维护行政机关依法行使职权这样一个目的,所以行政诉讼法保障公民、法人、其他组织合法权益的目的被削弱。所以我说,三目的也好,两目的也好,最终在监督和维护行政机关依法行使职权这方面的制度设计,花了过多的笔墨,所以使它本来有的维护公民、法人、其他组织合法权益的目的没有得到保障,甚至被削弱了。”{5}“从我国《行政诉讼法》第1条规定来看,纠纷解决是内含在权利救济和维护行政法治目的之中的,但权利救济和维护行政法治这两项目的的优先地位并不明晰。就具体制度设计来看,我国行政诉讼确有监督行政权的目的导向,从受案范围到审理对象及裁判形式,基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的。但现行《行政诉讼法》所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的起诉资格,却恰恰又偏向的是权利救济目标。权利救济和维持行政法治两种目的没能在制度设计上实现完好的结合,反而暴露出二者之间内在的紧张,一定程度上造成了行政诉讼制度运行不畅。”{6}行政诉讼采用不同的立法目的,在具体制度设置上差异很大。在性质所决定的多重目的之间如何取舍,是立法首先要解决的问题,如果想多重目的同时并重,可能导致内容流于形式的后果。

  

  二、影响行政诉讼立法目的设定之因素

  

  (一)行政诉讼的性质决定目的

  1.行政诉讼性质决定立法目的选择

  行政诉讼的性质体现在三个方面:第一,行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序;第二,行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度;第三,行政诉讼是司法权对相对人权利的救济制度。上述三个不同方面的性质决定了行政诉讼的立法目的范围:保证法院审判程序的顺利进行、监督行政机关依法行使职权和维护行政相对人的合法权益。行政诉讼的性质决定立法目的,立法者对行政诉讼性质的认识程度和主观上的价值追求不同,导致各国行政诉讼立法目的的差异。正确认识行政诉讼的性质,是进行立法目的选择的前提。“行政诉讼的性质在不同的社会形态、不同的国家中有不同的内容。但总的说来,行政诉讼具有三个方面的性质:第一,解决行政纠纷;第二,实施权利救济;第三,监督行政行为。这三方面的性质在不同国家、不同时期表现在立法或者司法实践中的侧重点是不同的,在判例法国家尤其如此。但无论如何,只要确立了行政诉讼制度,就必然具有这三方面的性质,只不过由于社会现实的不同需要而表现为不同的立法目的。”{3}

  正是性质与目的之辩证关系,决定了不同国家行政诉讼制度既有一些共同的特征,又各具特色。总体上,性质决定目的,但这种决定作用是从宏观角度而言的,如果仅停留在这个层面,那么各个国家的行政诉讼立法目的必然整齐划一。但结果却并非如此,大陆法系行政诉讼与英美法系司法审查的差异就可见一斑。在立法者选择立法目的时,除了考虑性质的决定作用外,一国的现实需要和客观环境是不能忽略的重要因素,正是这种“现实需要”导致各国行政诉讼立法目的的差异,但这种差异终究只能在性质所决定的立法目的多重选择范围内变化。只有正确认识行政诉讼的性质,才能科学地选择行政诉讼的立法目的,使两者形成良性的互动。

  2.我国行政诉讼的宪法依据追问

  行政诉讼的性质决定立法目的,是否正确认识行政诉讼的性质直接影响立法目的之选择。我们对行政诉讼性质的认识应上升至宪法层面寻找答案。我国《行政诉讼法》第1条明确规定“根据宪法制定本法”,通览《宪法》全文,与行政诉讼关系最密切的是《宪法》第41条[1],但将《宪法》第41条作为行政诉讼的依据有一些牵强,该条规定的是公民的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权,其中与行政诉讼最为直接相关的权利是申诉权。有学者认为,复议权和诉讼权属于我国宪法规定的申诉权范畴{7}。对于申诉权的理解,学者之间存在分歧,一种观点认为,“根据我国法律的规定,我国公民申诉权的行使,主要有以下两种情况:(1)公民对行政机关所作出的具体行政行为不服时,可以向行政复议机关申请复议、向人民法院提起诉讼或向人民代表大会申诉;(2)公民对人民法院作出的已发生法律效力的判决、裁定不服时,可以向上级人民法院上诉或向人民检察院申诉。”{8}另一种观点认为,“申诉,在行政法意义上,是遭受国家有关机关违法或者不当处理的公民向国家机关陈述事实和理由,要求重新处理的权利。一般地说,申诉是公民维护自身权益的意愿表达权。只要不违反国家法律的禁止性规定,其表达意愿的对象可以是任何国家机关,可以采用任何表达方式(书面或口头),可以在任何时间提起。”{9}笔者同意后一种观点,将宪法规定的申诉权作为行政诉讼法的宪法依据理由并不充分。申诉权的内容是相当广泛的,此权利不足以作为行政诉讼的根据。

  与其他国家的规定相比,我国行政诉讼的宪法依据相当不完备。例如德国基本法第19条第4款第1项规定:“国家为权利受到公共权利侵犯的人提供司法救济。在没有特别救济渠道时,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《河北法学》2007年第6期

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