李炜光:威权主义与“黄宗羲定律”

选择字号:   本文共阅读 6924 次 更新时间:2005-01-05 10:59:35

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李炜光 (进入专栏)  

  频临破产的边缘,这些财政窟窿最后还得靠农民的血汗钱来填补。

  在现实生活中,人们总是习惯性地把注意力集中在下层官吏的贪污腐化、胡作非为和关系网的扩展上,却看不到威权主义政治运作这一结构性因素对于机构膨胀的首要影响。加强管制的建构取向(威权主义)和不受监控的绝对权力(特权阶层,不过是威权主义中央集权制的另一衍生物)两极藕合,必然导致政府体系(包括政府机构、公用事业和政府控制企业)的结构性膨胀。中央政府实施威权主义中央集权体制的运营成本,以及为推行威权主义中央集权体制所制造出来的连它自己也不愿意接受的怪物——“吃饭财政”的开支,主要压在了中国底层民众,尤其是农民的身上 。这就是中国农民负担过重的问题长期得不到解决的根本原因。

  历史上我国农民的组织化程度一直很低,缺乏保护自己利益的能力。现在几乎没有哪一个部门能对农民真正负起责任来,没有哪个部门能与农民结成利益共同体,没有哪个部门能真正有效地保护农民的利益。我们常常看到,农民在与政府和社会对话时往往处于很低的地位,对宏观决策的影响远不如工业。政府在制订与工业有关的政策时,往往比较注意听取企业家们的意见,而在制订与农业有关的政策时,农民的参与程度却很有限。这对10亿农民来说是不公平的。这种状况说明,我国还没有真正形成对损害农民利益行为的抗衡和制约机制,这就难以避免农业被忽视、农民利益被忽视的现象发生。与中国传统的税收体制相一致,基层干部仍然是中央政府向农民征收税费的当然代表,也就是说,地方官员与农民仍然因征收赋税而处于直接对立的状态上。实际上,不管征收什么名目的税、费,在农民的眼睛里都是一样的,干部代表的都是“公家”,“公家”就是党、就是国家。这就是威权主义传统给农民心理带来的影响。因农民缺乏自身的基层组织和政治代表,在农民个体与政府之间几乎没有任何有组织的、有实质意义的缓冲,他们原本已很有限的合法权益也因此根本无法得到有效保障。尤其在内地、贫困地区,经常出现持续普遍上访的现象,或出现农村“空巢化”现象,或出现如河南部分地区的艾滋病泛滥等“人道主义灾难”,农村正常的社会秩序受到严重影响,村级自治在相当程度上已失去意义。如果这种状态得不到改变,农村的税费改革必定步履维艰,将很难跳出“黄宗羲定律”的怪圈。此外,我国农村基层干部历来存在素质不高的问题,他们处于与农民直接对立的地位上,却往往对现行制度成本过高的问题无法对农民作出明确的解释,来自上面的收入指标又必须坚决完成,经常处于两难的窘境。他们与农民的关系一般比较紧张,不再像上世纪五、六十年代那样容易取得农民的信任,工作手段一般比较简单、生硬,经常与农民群众发生摩擦,甚至因税费征收问题酿成悲剧事件;加上农村普遍存在财务管理混乱的现象,部分地区频繁出现农民集体上访和乡村干部遭受报复伤害事件,形成农村社会秩序的不稳定因素。这些问题不解决,中国历史上国家与农户之间的关系,尤其是封建王朝中晚期的那种紧张关系,有可能在未来的若干年内进一步表现出来。

  由于现行税费制度受法律保护,“并税式改革”只能被界定在“农业税费征管办法”的框架内,这就决定了此类的改革是不可能从根本上解决农民负担过重问题的。实际上,我国农村的税费改革,并不是政府多收点少收点和怎么收的问题,而是整个制度设计存在问题。像“并税式改革”这种修修补补的改良性措施与历史上“一条鞭”之类的“并税式改革”其实并无本质上的不同,其所代表的仍是一种治标不治本的治理方式。按照“黄宗羲定律”给出的演化路径,它既无法真正减轻农民负担,也根本无法阻止新的杂税再次发生。随着“并税式改革”的推进,基层政府、部门和村级组织的合法收入减少,加上县乡村各级可变现的公共资源的枯竭,基层政府和组织的生存状况的恶化,为了生存,他们终究是会向农民再次伸手的,这就给并税之后新费的出现提供了生存空间和动力源泉。再过若干年,也许我们不得不进行新一轮的“并税式改革”。安徽等地的有一些税费改革试点单位,费并税改革刚刚结束,新的税外费就再次出现,即可作此证明。这不能简单的理解为“好经让歪嘴和尚念坏了”,而是应当引起我们深刻的反思,“并税式改革”这条路究竟能否走通。

  问题出在制度和体制上,但我们却没有从根本上对这种制度和体制特别是与农村税费改革密切相关的政治体制进行改革。农村税费改革首先解决的应当是如何清除威权主义的思想与政治结构对农民的伤害问题,本质上是解决国家与农民之间的公平交易问题。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题,它表面上是个财政概念实际上却是个政治范畴。减轻农民负担不应当被认为是政治威权对农民的一种恩赐,而是民主法治社会中平等交易的题中应有之意。农村税费改革并不只是“并”起来就行的,而是要确保公平在先,首先要给农民以真正的公民待遇。要消除农民的“身份性贡赋”色彩,破除“皇粮国税”观念,实行公民权利平等基础上的非身份性税法,建立以公民权为基础的现代公共财政制度,强化村民作为纳税人的现代公民意识;要在现代税制的基础上实现纳税人权利——义务的统一。必须根除对农民权益的漠视和强制性抽血行为,取消对9亿农民的制度性歧视,归还农民不受侵犯、不受税外剥削的公民权利,逐步放弃对农业生产征税的政策和制度;必须赋予农民参与市场竞争的完全的经济自由,彻底解放农民,让农民享有真正的和充分的人权;必须从根本上消除施加在农民身上的就业、教育、迁徙和纳税等任何制度性的歧视或宏观政策性的歧视;必须在分配上向农民倾斜,把涉农领域(如金融、保险、水利、供销、批发、农机等等)完全放开,让农民(包括他们的合作组织)免税进入,以发展自发自愿的规模经营,对农民就地从事的非农经营在若干年内免税。我们应设法提高农民的组织化程度,可以鼓励农民成立一个象日本农协那样的组织,称作中国农民协会或别的什么名称。我曾在1996年在《人民日报•内部参阅》上发表文章提出过此建议 。这种组织不是政治性的,不是与政府分庭抗礼,但要真正代表农民利益,成为政府与农民联系、沟通的桥梁。在出现涉及农民的经济纠纷时,它要代表农民出面协商谈判,维护农民权益;它要反映农民的意愿和要求,替农民说话,为农民办事;要有效地制止各种坑农、害农、卡农、伤农的事情发生,为广大农民群众进入市场经济起一种桥梁的作用,在政府与农民之间起一种“缓冲”的作用。

  归根结底,我国农村税费改革将寄希望于政治体制改革方面的实质性突破。我们应正确理解“政治改革”,它不是威权体制框架内狭隘的“机构改革”,它的核心,应是在中国构建民主与法治的政治制度,特别是从制度上界定和解决村民自治和国家威权政体之间的关系和结构性矛盾,从法律角度厘定政府与农民之间的关系。我认为,中国实质性的政治体制改革,将从农村率先开始。

  一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱威权主义的和无限政府的制度安排,是根本无法跳出“黄宗羲怪圈”的,这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策受到法律的限制和人民的监督,人民的权利受到法律的保护,形成一种限政的体制。否则,历史上曾经发生过的一切都是无法避免的。这是中国历史上千百次农民革命留给我们的深刻教训,也是我们的精神财富。 

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