李炜光:论公共财政的历史使命

选择字号:   本文共阅读 6149 次 更新时间:2008-07-21 10:46

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李炜光 (进入专栏)  

公共财政的历史使命,在于它支持,促进着市场经济体制的形成和发展。有市场经济体制,必有公共财政,也就是说,市场经济体制下不可能实行别的什么特性的财政制度。回顾市场经济体制演进的漫长历史,可以看出,在它旁边总是若隐若现地伴随着公共财政的影子。二者相互制约,相互促进,交替推动,共同前进,是一种紧紧捆在一起的双边互动的关系。概括地说,欧洲中世纪后期,是市场经济体制和公共财政的萌芽阶段,欧洲工业革命前后,是市场经济体和公共财政的形成阶段,而二十世纪三十年代的西方经济危机时期,则是市场经济体制和公共财政的发展完善阶段。

市场经济是一个历史的范畴,在人类的部落联盟时期即已萌芽于世,但在整个奴隶制社会和封建制社会中,它都没有发展成为占主导地位的生产方式,一直到欧洲爆发工业革命,资本主义制度诞生,商品生产才成为人类社会生产的普遍形式,市场经济制度才最终确立其主导地位,上升为支配性的经济制度。

在市场经济成为支配性制度之前的漫长岁月中,商业和手工业的发展极为艰难,并且经历着两种不同的道路。一条是从汪洋大海般的自然经济中逐渐演化出行会等市场组织,力争扩大商品交换的规模。只要天下太平,市场交易便会活跃起来。我们可以从中外历史上找到许多几乎相同的例子;另一条道路是政府力量推动商业的发展。在和平时期,统治者出于自身财政目的,往往视商业为“财源”,推行一些有利于商业发展的政策。这也可以从中外历史上找到许多例证。遗憾的是,无论沿着这两条道路中的哪一条道路演进,都走不到我们所说的支配性的市场经济体制。这是因为,商品交换活动的扩大需要有3个条件,一是安定的市场环境(中外历史都证明,一旦发生战乱,商品货币经济是首当其冲的受害者),二是商人的财产权得到承认和保护,三是保证商人之间的合同履约,违反者应得到处罚。这3个条件都属于公共产品,商人们自己是无法提供的,也就是说,市场在这里是“失效”的。商人自发的行会组织固然也可以在合同履约方面提供一些服务、但受行业、眼界、利益、地域等条件的制约,这种服务无法做到公正、公平和具有全国性。既然属于公共品,它们理应由政府提供才是适宜的。另一方面,政府力量推动商业发展是极不可靠的,因为其直接目的是财政需要。既然君主们为了财政需要而鼓励商业发展,那么,也可以为了财政需要在旦夕之间毁掉商业。最典型的莫过于中国明朝初期朱元璋对商人实行“三十税一”的轻税政策和明朝中期出现资本主义萌芽(商品生产+雇佣关系)之后发生的“矿监税使”案例 。因此,市场的发展虽然需要政府的某种介入但不能完全依靠政府力量的推动,充分竞争的市场能够达到社会资源和要素的有效配置。在充分竞争的市场活动领域,政府不应该插手其间去直接取代市场的作用,其活动范围只能局限在市场失效的领域内。反过来说,对于市场失效的领域,政府又非干预不可,舍此市场经济也难以正常运转。商人之间的道德自律和相互监督毕竞无法确保合同的履行,因此需要有第三方出面,这第三方就是政府。政府与生俱来的强制力,是交易双方自愿接受的东西,缺少这种强制力,交易活动就无法顺利完成。随着市场经济的发展,政府提供的公共服务其范围也在不断扩展,除了制订规则、规范秩序外,还有为市场发展提供和平环境和基础设施,进行宏观调控等内容。

总之,市场经济离不开国家公共财政和市场运行的双边互动。国家提供公共品是人类社会需要国家的理由,而不只是国家的一厢情愿。如果说,人类社会实行市场经济是一种或迟或早的必然选择,那么,实行为市场服务的公共财政也是一种或迟或早的必然选择。支持和促进市场经济的形成和发展,这是公共财政必须承担和完成的历史使命。

一、欧洲中世纪后期,本身也处开萌芽状态的公共财政促进了现代市场经济萌芽的生长壮大

居支配地位的市场经济是从封建社会的自然经济内部产生的,它萌芽于欧洲中世纪后期。封建自然经济的解体过程,也就是资本主义生产关系的产生过程、居支配地位的市场经济的形成过程。

由于各国的历史条件存在重大差异,经历这一历史阶段的时间长短不一、先后不同,我们无法划分出统一的历史阶段。英国从14世纪末农奴制的瓦解,到18世纪末19世纪初工业革命的完成,经历了400多年;德国从15世纪末16世纪初资本主义生产关系的萌芽,到19世纪中叶工业革命的完成,经历了300多年;美国从1776年的独立战争到1865年南北战争结束,用了不到100年;而日本从明治维新到工业革命的完成,则仅用了30年时间。

有学者认为,市场经济制度的建立是一种自发的演进过程,在这个过程中,是不需要政府行为的。这是因为,在封建社会末期,代表封建统治阶级利益的政府不可能去扶持市场经济的生长点,反而恰恰 构成对新生市场因素和资本主义因素的威胁 。我们不能不说,这是一种想当然式的理论推理,历史证明不是这样的。

在中世纪晚期的西方世界,封建文明的根基已经受到侵蚀并开始动摇,作为支配性制度的市场经济已开始胎动。而古老的中国文明,因受变态的封建制度形态,主要表现为皇权专制制度而不是一般的中央集权制度和经济封闭式循环的双重影响而根深蒂固。当这种文明在达到其顶峰(唐中期)以后,便在相对稳定的状态下缓慢沉降,而新的文明趋势却没有出现。在明中期江南的一些市镇,曾出现过资本主义萌芽(商品生产+雇佣关系),但它刚刚产生,便面临着强大的封建皇权专制制度的威胁,毫无生存、发展的希望。当时的封建经济治者,头脑中仍带有顽固的自给自足自然经济的思想烙印,他们将资本主义生产关系的萌芽视为洪水猛兽,必欲置之死地而后快。所采取的手段,是通过“矿监税使”对商人和手工业者实行强盗式的掠夺。在这里,封建国家财政扮演的是扼杀新文明萌芽的不光彩的角色。矿监税使肆虐9年,向皇帝上交税银300余万两,所到之处,“民不聊生”,“数激民变” 资本主义生产关系的萌芽被破坏殆尽。万历三十年(公元1602年),“在河西务关,则称税使征敛以致商少。如先年布店计160余名,今止30余家矣。”“临清向来缎店32座,今闭关21家;布店72座,今闭门45家;杂货店今闭门41家。辽左布商绝无矣。” 这个时期爆发的数百次城市商民暴动,反映了新兴经济因素的力量和要求,在中国历史上是首次出现,但毕竟这种力量尚分散和弱小,难以对强大的封建专制制度构成威胁。推翻明王朝的历史使命最终还是由农民来完成的。但李自成革命胜利后,当的还是封建皇帝,维护的还是封建专制制度。因为农民不是先进的阶级,不是新生产力的代表。这样,在西方国家纷纷爆发资产阶级革命、建立资本主义生产关系的时候,中国还在走老路,改朝换代,维持着两千年不变的封建制度。虽有“康壅乾盛世”,但那不过是封建式的经济繁荣,中国的资本主义生产关系不得不在这种旧式繁荣的基础上重新萌芽,中国就这样一步步地落后了!西方的经历恰恰相反。尽管西方文明要比中国晚很多才达到其高级形志,但采邑经济、领主政治表明,西方的封建制度典型而不变态,单纯而不复杂,这样的古典文明更易于被根除,新的工业文明更易于产生和发展。与伊斯兰教文明、拜占庭文明和儒教文明相比,5-10世纪的西方显得原始,无足轻重,但当西方从11世纪起突然以一种崭新的姿态加快发展步线时,由于它本来就没有什么领先的优势可以“保守”,因此,可以用较低的历史选择成本进行冒险、创新和扩张。作为支配制度因素发挥作用的市场经济率先在西方产生,也就不足为奇了。

这一宏大的历史背景规定了东、西方各自市场经济与国家财政的发展区间。在西方世界,中世纪市场在总体上并没有成为占支配地位的经济制度,但封建王权的默认,封建王权通过财政给予市场的扶持,成为市场扩张的必然与或然的刺激因素,并把市场推到了经济增长前提条件的位置。因此,中世纪市场的进步不仅昭示着过去,还预示了未来。在这个长期的磨合过程中,市场经济逐步走向支配地位,而国家财政一般则演变为具有为市场服务性质的公共财政。

中世纪早期(5-10世纪)是西方的“黑暗年代”,采邑经济与领主政治的制度安排制约着商品经济与市场的发展。“在900年时,城镇几乎完全从欧洲大陆上消失,而商业活动事实上等于零” 。但采邑经济、领主政治却为中世纪市场经济的发展提供了重要的内部条件。这里,我们看到的是一种“悖论式”的进程:采邑经济的发展不仅打破了地区、庄园间的封闭状态,而且为新兴中心城市提供了劳动力资源;而作为采邑经济政治层面的领主政治也为城市兴起、商业发展、市民阶级的培育提供了有利的“外部条件”。领主政治的实质在于地产对政治权力的分割,正是这种支离破碎的政治格局,使得农奴得以从一个庄园逃出,并在另一个封建领地上建立新兴城市;正因为在国王和封建主之间存在着复杂的制衡与失衡的关系,市民阶级才有可能在封建制度的夹缝中求得生存和发展。在一定意义上说,欧洲中世纪的历史,也就是一部封建王权反对领主割据、建立中央集权制度的历史。在这一历史进程中,“欧洲君主新权力的获得,在极大程度上取决于同新兴的商人阶层的非正式联盟” 。作为回报,市民阶级得到了来自王权的持久的宽容、保护与支持,而这种宽容、保护与支持很大程度上是通过国家财政取得的。在法国,路易十一充分重视商业和手工业,采取了重商和取消内地关税的支持政策,不仅准许设立集市,而且准许成立一大批市场 。同样的情况出现在英国,红白玫瑰战争结束后于1845年建立的都铎王朝把重商政策与鼓励对外扩张作为对资产阶级支持王权的回报。尽管王权对市场与商业的保护与支持主观上是为了求得市民阶级和资产阶级政治上的支持,并通过商业税等征收取得财源,但它客观上对资本主义萌芽所起的作用却是关键性的。在中国,缺少的正是这种保护与支持。直到“十九世纪以前,大城市在中国比例上比欧洲似乎为数更多,而在十八世纪,都市化程度可能更高”。但宋以后的中国,对商人和手工业者采取的是越来越严厉的贬抑政策,而在中世纪欧洲,“城市在政治、社会和文化上都受商人和钱币兑换的支配” ,“商人的政治权力及经济力量正稳步增长,……意味着国家更加重视、更加始终如一地支持商人利益以及后来的对外冒险事业” 。

除了在政治上需要得到市民阶级的支持合作以外,欧洲中世纪王权实行重商主义财政政策的另一个重要原因是财政需要。由于军费浩大,欧洲国王们的财政状况通常十分窘迫。如1433年前后,英国政府年收入只有5.7万磅,这一年政府欠大商人或大银行家的债就有2万磅,而到期未付的年金及其他拖欠的旧债约有8.8万磅。在德国,帝国城市出钱为皇帝还债,以免自己被皇帝抵押掉 。卡斯蒂利的国王们穷的成了“他们臣民嘴上的一个笑柄” 。欧洲中世纪的国王们之所以穷,是因为他们的征税权受到来自大贵族和教会的种种限制,难以建立系统的税收制度,只有商税、海关税,而这些税种是与商业的发展密切相关的,所以一代代国王都不约而同地把建立城市、扶植工商业、发展海外贸易作为增加政府收入的重要手段。1275年,英国政府经议会同意建立了一套关税制度以征收羊毛出口税,此后关税便成为英国国王最大的收入来源 。“在正常情况一下,直接税即使在中世纪末仍属于临时税,它必须由间接税补充。向通过边境的贸易征收关税,由西西里的腓特烈二世和匈牙利的查理•罗伯特发展成收入的来源;海峡的贸易税对于丹麦国王是非常有价值的,而进出口税成为15世纪布列塔尼公爵们的收入来源。但最主要的是,英格兰依靠关税来补充传统的岁入。……爱德华一世指定关税的收入作为他对债务的保证,这种税收接近享利六世早年国家岁入的一半。从非常现实的意义上说,英格兰中世纪后期的财政政策是与它由贸易而获得的财富相适应的。”

公共财政是一种民主的财政,它主张权力制约,反对个人独裁。民主财政的影子在13世纪的英国即已出现。1215年,约翰王签署了大宪章。“大宪章包含着国王不拥有武断专横之权的原则。…除了通过合法程序,他不享有对自由臣民的任何权力。男爵们的权利首先得到了保护,但其他阶层的权利…也没有完全遗漏。” 大宪章预示了此后英国政治制度的特点:第一,国王的权力开始受到制度的制约,而且这种制约并不局限于一般的臣属劝谏和文化习俗;第二,随着国家职能的扩展,国务活动对财政资金的需求不断增加,国王领地的收入和既有的税收已入不敷出,此时又没有形成一种系统的税收制度,于是不得不求助于各种临时性的财政补助金,这样,如何使财政征收制度化和正常化,便成了调节国王与臣民关系的关键。议会就是调节这种关系的产物。由于税收的重要地位,税权关系的确定和税收制度的完善在欧洲中世纪政治制度的演变中具有特别重要的意义。议会是国家通过民主渠道解决财政问题的有效工具。大宪章以后,英国政治中逐渐形成一种“经过同意才征税”的原则。爱德华一世时曾征收40万英镑的补助金,用于对威尔士、苏格兰的战争及保卫他在法国南部的利益,对此各地几乎没有发生任何反对的事件。 “经过同意才征税”的机制必然提出同意者的代表性问题并需要一个进行讨论和表示同意或反对的机构,这就是议会。13世纪成为英国中世纪议会产生的时代。大体上在13、14世纪间,西欧各国都出现了等级议会,证明了西欧历史的一个共同的特点:国王为了征税必须与他的臣民商量。虽然这时的臣民还只限于贵族和有市民权的城市居民,虽然对这些市民来说参加等级议会需要承受财政负担,更主要的是一种义务,还不是一种权利,但它使国王的征税权受到制约,市民开始参与政治活动,其代表人物进入封建统治机构,各相对独立的权力通过等级议会使相互关系逐步法制化等,都具有重要而深远的历史影响。

比起欧洲,中国的封建统治者一般有比较稳定的收入来源,并且这种来源一般以田赋和政府专卖的盐课收入为主,而来自于商业和手工业的商杂税在整个财政收入中所占份额一直很低,其中海关关税收入更是微不足道。例如,乾隆十八年(1753年)四口通商时,海关收入只有99万余两,占不到岁入总额的 。“所以从明代以来,就有‘海舶非正赋’之说。道光也说,海关收入以‘天朝视之,实属无关毫末’。固此,无论从商业需要或财政需要来说,海外贸易对封建政权并没有多大的推动力量” 。因此,中国的封建统治者可以完全抛开财政方面的顾虑,单纯从稳定政治秩序的需要出发,实行禁海、促进耕织结合(农业和手工业结合)、对工商业发达地区征收极沉重赋税的政策,这些政策对商品经济的发展是极为有害的,而且这个社会也没有任何一种力量能对封建统治者的独裁专制提出挑战或形成一种制约因素,因为民主政治与中国的传统文化本身就是冲突的。这样,我们也就不难理解,中国的资本主义萌芽出现很早却始终无法确立市场经济体制、中国的财政始终是“政治性”的财政而不是为“市场”服务的“公共”财政的原因了。

按照马克思对中世纪国家对市民阶级提供保护、对市场发展采取一系列支持性政策所做的概括,这些政策主要有:用强制手段促进商品流通,强制破产农民服从雇佣劳动所需要的纪律,用国债制度、保护关税制度促进资本原始积累,进行商业战争使手工业品获得世界市场,用财政手段降低生息资本等。马克思的这些观点散见于他的许多著作中,现在看来仍是十分完整 的。当然我们还可以加上用税收和其他财政手段吸引工商业者前来定居、承认和提高工商业者的社会地位等。上述政策都是政府向社会提供的“公共品”。从这个意义上说,西方财政从中世纪起便带有某种为“市场”服务的公共财政的特征。这一特征对于资本主义在近代出现极为重要,它导致欧洲在中世纪后斯渐渐形成了雏型的市场经济体制。

具体说,中世纪国家保护市民阶级的利益,对商业、市场发展采取的支持性的财政政策主要表现在以下几个方面:

1. 开辟市场体制。传统的市场,是因互通有无、调剂余缺而自然形成的、小商品经济下小生产者之间的交换活动场所,这种市场的扩张十分缓慢,并且经常遭受战争和强权的破坏,因此,市场是需要开辟的,需要商人群体在政府支持下的一种极力的扩张活动。在欧洲中世纪后期,当商人和手工业者成了自己城市的主人时,资本主义市场扩张机制的萌发便成为可能。这时,城市政府支持下的商人团体以城市的名义,采用和平的或武装的手段,以自己的手工业生产为基础,扩大了自己的商业势力。这个时期城市政府制定财政政策的出发点,第一是保卫自己的商业利益,第二是把自己的利益作为一个消费者共同利益来保卫,并得到全体市民的支持。

下一步的发展是城市融合进民族之中,或者说,国家像一个城市那样去促进自己的工商业利益,大力支持或承担起开辟远方市场的任务。15世纪,葡萄牙和西班牙的国王、贵族、商人、水手(农民、手工业者)及知识分子开始紧密结合起来,开辟世界市场(此前及同时,意大利与尼德兰一些城市在北欧、东欧、中近东、北非的活动也很有建树)。肖努说道:“在15世纪的地理大发现中,葡萄牙的国家资本主义发生了作用。这种产生于意大利的经验的新的资本主义形式既有强处,又有弱点。……没有有钱人的贷款,国家只能维持简单的生存。……另一方面,如果没有国家帮助,私人资本主义会非常弱小以至无力发动伟大的地理探险。”地理大发现和世界市场的开辟就是这种联合的结果 。

2. 通过税收、财政支出和其他财政政策为商业提供便利、促进市场竞争。主要措施有:

(1)保障商人、城市和市场的安全和平;

(2)积极推动自治城市、集市、市场的设立与发展;

(3)积极投资于城市公共工程建设,如桥梁、道路、运河的修建等;

(4)降低国内通行税,对新的通行税进行管制,如1275年,英格兰禁止征收过高通行税;

(5)统一钱币权;

(6)管制外汇储备,控制海外支付;

(7)推动海上扩张和探航活动(这正是15世纪末地理大发现的重要条件之一)。 中世纪政府的“促商”政策,其作用范围甚至扩大到了国际竞争领域。例如英国的纺织业一直“受到政府各种方式的推进,采用不管经济后果对羊毛出口征收重税而毛布出口征轻税的财政政策;以纯粹的外交理由,周期性地强制实行禁止羊毛出口和呢绒出口。但是,到15世纪时,这些措施的经济效用已被人们看到了,特别是被越来越多地要求政府采取行动,以提高他们的竞争地位的强大的呢绒出口商集团看到。”

3. 通过制定各项财政法和商法规范市场行为。市场行为的规范化是市场机制建立和正常运转的必要条件。在中国历史上,封建政府也曾制定过不少涉及商业和手工业的法律,但大都是以“重农抑商”为理论基础的,其目的是为了抑制商业和手工业的正常发展,维护自然经济结构和皇权专制的封建统治。而欧洲中世纪的情况完全不同,君主出于财政目的,在政府不直接控制工商业的情况下,通过制定各项财政法和商法来刺激工商业者的积极性,促使工商业者的生产经营行为符合市场规范。这个过程大体分为城市中或城市之间、全国范围内或国与国之间两个步骤进行。如安德孙所说:“中世纪时,某种相对发达的商法已自然在城市里发展起来。在城市经济中,如我们所看到的,商品交换在中世纪就已达到相当大的活力,在某些重要方面,它的法律表现形式已比罗马先辈本身更先进,如原始的公司法和海上法。……从经济上看,它响应了商业、制造业资产阶级生死利益的需要”。 内夫则谈到了这一过程的后一个步骤:各地方市场转变成统一的民族市场,就有必须由国家控制来取代地方的管理。他认为民族工业需要发展,国家应该保护民族工业,通过政府的保护和资助增强其竞争力。“当某些经济管理的动机互相冲突时,更大范围的管理和控制对欧洲的每个国王来说变的十分必要” 。

欧洲市场经济的发家史说明:工商业的发展需要工商业者的市场行为规范化,而要实现这种规范化,将拥有各自不同经济利益,以追逐到润为行为目标的工商业者们“聚集”在一个规范下,谁能做到这一点?只有政府。只有与工商业发展息息相关的政府才能使这种规范化真正有利于工商业的正常发展和市场经济体制的形成。

4. 在中世纪晚期,君主对资金的需求推动了信贷发展。由商业银行为取得利息和商业特权而发放的贷款,扩大了政府活动的范围,提高了政府活动的效率和灵活性。为了保证信贷安全,信贷方法不断创新,由最初的强制性或自愿借款逐步发展为有固定利息的长期借款,例如通过中间人出售世袭和终身年金等。1405年,热那亚成立了一个国家债权人联合会,名为圣乔治商馆,是一个具有国家财政性质的组织。为保证对公债支付利息,它在15世纪中期,承担了收集直接税和间接税、铸造钱币和食盐专卖的责任。

政府公债本息的支付是一种社会需要,它推动了政府税制的发展,除征收直接税外,中世纪政府开始尝试开征一些间接税种,如国内贸易通行税、关税等,这些税种对经济发展特别是商品供应方面的影响更为直接。例如用关税减让、进口佣金等办法鼓励粮食进口等。意大利政府则用关税和禁令来对付国外竞争,支持本国工业的发展。由于羊毛对于各国发展具有重要意义,英国和西班牙均在15世纪对羊毛出口征收重税而对毛布出口征收轻税。这种对国内工业保护主义的政策,在很大程度上是与统治者从财政角度对金银贵金属的重视联系在一起的。贵金属支撑着国家通货,并被看作是衡量国家财富的尺度。这种以“货币差额论”为核心的重商主义政策在“商人国王”路易十一那是最为典型。正是中世纪的金银块主义,--当然也包括发展城市工商业本身,使得路易十一成为法国经济增长的庇护者和工商业发展的保护神。

从以上分析可以看出,没有政府的参与,市场机制的孕育和发展是不可能的。正是由于政府制定了一些促进和保护工商业的财政政策,资本主义生产关系的产生才具备了某种可能性。换言之,政府的这种处于萌芽状态的公共财政是资本主义起源的最重要条件之一。从这个意义上说,欧洲历史的独特性,就在于它在中世纪时形成了统治者与工商业者的某种合作关系。这种关系是由政府的各种有利于工商业发展的政策维系着的。没有这种关系,就不会有资本主义市场经济。当然,我的意思并不是说,封建统治者与工商业者的利益完全一致,没有矛盾。实际上,政府只是在一定条件下才给予工商业者某些“优惠政策”,最终目的还在于维护政府自身的利益。正如诺思所说:“政府的倾向依其财政利益而定”,“商业贸易只有在其增长符合领主和君主的利益时才能受到保护” 。

总之,中世纪国家财政政策对于商业、市场的发展,对于资本主义在未来时期的确立具有十分重要的意义,特别是在14、15世纪,重要的商业和国际金融业的资本主义性质已经十分明显。所以说,中世纪财政对于市场经济体制的最终确定具有“前夜意义”。

二、欧洲工业革命前后,公共财政在促进市场经济体制全面确立的过程中,自身也走向成熟

前已述及,市场在资源配置方面的作用在欧洲中世纪后期已见端倪,一种新的文明--作为资源配置基本手段的市场经济萌芽已经出现,但它的最终确立却是在欧洲工业革命前后完成的。

谋求工业化是世界各国从不发达走向发达所追求的主题。当代所有发达国家都是高度工业化的国家,而发展中国家则几乎都是工业落后的国家。但工业化并不是一件自发的或自动的事情,相反,在不发达的经济体系里,往往有许多自发的力量或因素阻碍着工业化的进程,甚至会把它拖在农业社会里。这些因素主要包括:资金不足、市场狭小、不利的贸易条件、城乡隔离、基础设施落后、技术水平低、人的素质差以及体制障碍等。而促进工业化的各种力量是应当以政府有意识的组织还是应当以私人企业的发展为主,这个问题历来存在很大争议。通过对市场经济和工业化历史的考察,我们可以认为,至少在资本形成时期和工业化初期,“必须依靠国家尽可能地执行企业才能方面的领导任务。” 这样,公共财政承担起促进工业化实现,进而促进市场经济体制全面确立的职责,便是义不容辞的了。

工业革命前,市场经济体制已经初步建立起来,但尚处于不成熟、未定型状态。这个时期以地理大发现和新航线开辟为起点,以圈地活动和对外掠夺为基本内容,也就是人们常说的资本原始积累过程。这个过程始终有国家公共财政相伴随,没有财政的支持,资本原始积累不可能顺利完成。无论是更早一些的葡萄牙人的航海活动,还是迪亚士、达•迦马、哥伦布和麦哲伦的地理大发现,都是在葡、西王室的财力支持下进行与完成的。资产阶级革命后,自17世纪后半叶,“圈地运动”已不再是私人自发进行,而是通过“议会圈地”方式在国家政权直接参与下进行,国家公共财政支持市场经济进程的作用已十分明显。这个时期国家公共财政是“重商主义”的,这一政策一直持续到资本主义生产关系完全建立和市场经济体制全面确立为止。在重商主义时期,国家公共财政对于资本主义生产关系与市场经济发展的作用主要表现在:

(1)随着近代国家的形成与其规模的扩大,特别是在对外战争的刺激下,公共需求--行政部门与司法部门费用、防御工事、军舰、军港、各种武器、其他军用物资等迅速增长,推动了工场手工业和商业的发展。

(2)政府大规模修造道路、桥梁,开挖运河,改善社会基础设施,如城市给排水、街道照明与垃圾处理、消防设备,兴办教育(如1539年丹麦政府制定的发展学校政策;1535年波尔多市政府建立了居耶农学院等),设立国家邮政部门,创办济贫院或向穷人提供积存物资等,为市场经济体制创造了“外溢经济”(亦称“外差经济”,即指私人利益与社会利益不一致的现象)效应。

(3)政府通过投资、采购、税收、行政与法律手段等对经济实行干预。如通过立法鼓励或限制消费(柯尔伯制定的服装条例促进了奢侈品消费与生产。16世纪巴塞尔、伯尔尼和苏黎世三个城市政府则对某些礼服的尺寸、鞋尖的长度、女帽的高度等作了规定,以限制消费,鼓励储蓄)。又如英国通过对葡、法两国生产的葡萄酒实行差别关税,刺激了葡萄牙酒的进口,抑制了法国的进口,并通过一系列法令对鞣皮、鞋、羊毛、毛线纺织业生产实行控制。

(4)政府对短期资金和长期资金的强烈需求,推动了私人金融与公共金融、短期信贷与长期信贷的发展。特别是政府对长期金融需求的上升,推动了一系列政府银行的建立,其中有圣乔治银行(热那亚)、神圣银行(那不勒斯)、阿姆斯特丹银行(1609年)、吉罗银行(1619年,威尼斯)、纽伦堡银行(1621年)、英格兰银行(1694年)。

实行重商主义财政政策最具代表性的是法国。

在16世纪和17世纪,法国总体上仍是一个自给自足的农业国家,国内市场有一定程度的发展,但都局限在块块分割的区域里,全国统一的大市场还没有形成。这种旧体制束缚了经济的发展,社会已难以提供政府运转所需要的财力。为了开辟财源、振兴法国经济,路易十四(1643-1715年)推行了重商主义政策,即“柯尔伯主义”。

柯尔伯(1662-1683年),作为当时的财政总监,主持了这次改革,所推行的政策以有利于市场和经济发展的财政政策为主,主要内容有:

(1)制定预算,对国家行政实施有效监督。柯尔伯建立了财政收支表,使得政府的每一笔收支都有严格的记录,这样做,可掌握国家资产的流向,监控政府的收入与支出,确保国家机器正常运转拥有正常的财力支持。

(2)改革税制,增加财源。柯尔伯一方面加强对国王领地的税收,改进王室资源的管理办法,一方面对基于特权的捐税制度进行改革,增加较为公平的间接税,国家财力得以大大增强。

(3)扶持手工工场的发展,增加产品出口。柯尔伯在推行中央集权的财政政策的同时,也积极推行政府全面干预经济的经济政策。他看到法国农产品的市场化程度较低,在国际市场上并无很强的竞争力,而工业品则有更好的销路,于是,他积极主张政府对手工工场大力扶持,不但提供贷款和免税政策,而且还引进大量的能工巧匠,敦促工厂主制定规章以保证产品质量,提高产品的竞争力。

(4)保护国内市场,加强出口。柯尔伯为了保护国内新兴工业市场,刺激手工工场的发展,对外国具有一定竞争力的产品征收很高的进口税,阻止国内资产的大量外流。与此同时,柯尔伯通过创立几家大型的国家垄断的公司,发展海外贸易,向外推销法国产品,积极拓展海外市场。柯尔伯实行的政府全面控制经济的政策带有鲜明的公共财政干预经济的特色,这些政策大大激发了法国经济的活力,新兴工业取得了很大的发展,农业也较以往有所增长,海外贸易与日俱增,产品出口幅度提高迅猛。同时,这种与古典自由经济学所倡导的国家与市场关系原则相悖的“柯尔伯主义”,即国家全面领导经济的模型也作为国家干预经济的模式一直影响着法国后来的经济发展。

工业革命前市场经济体制虽已建立,但还处于不成熟、未定型状态,主要表现在:股份制经济尚未成为主导性的生产组织形式,劳动力市场尚处于“相对的原始状态”,商业银行尚未成为金融市场的主体,现代宏观调控体系尚未建立起来。用意大利历史学家和经济学家奇波拉的话说,这一时期“对市场连接仍旧存在着重大限制,货币经济尚未完全建立,度量衡单位仍不统一,交通运输仍旧困难重重,欧洲境内仍存在着众多国家,各国内部地方通行税如同各国之间的关税一样限制了商品自由流动。购买力仍集中于一小部分人的手中,对纯消费性商品的需求仍占主导地位。” 而所有这一切不成熟之处都要在工业革命和政府公共财政的有效调节下才能得到完善与发展。工业革命+公共财政形成了某种“多米诺骨牌”的效应。只有在这一效应的刺激下,市场经济体制才得以在欧洲全面建立起来。

从1780年到1850年,首先在英国发生的工业革命造成了历史进程的突破,开创了人类历史的新纪元。以机器发明、蒸汽机使用、能源开发与交通运输巨大发展为主要内容的工业革命,引起了社会生产力的巨大提高和市场供求总量规模的日益扩大。这种总体进程的突变导致了市场经济体制在英国的完全确立和成熟定型,进而在其他欧美国家广泛建立起来。“工业革命在漫不经心的观察者看来仅仅是经济和技术问题,实际上它是可怕的非常复杂的政治、社会和文化大变动问题。”

“最早的工业革命几乎完全是自由市场的产物” 在工业革命的发源地英国,现代经济的最初成长完全是建立在市场基础上而不是由国家驱动的,也就是说,市场经济并不是由国家建立的,而是市场发展的结果。但这决不是说,市场经济体制的建立过程不需要国家的介入,恰恰相反,国家财政在此过程中提供了“制度创新”这一市场经济体制建立的先决条件,并在为市场服务的过程中锻造了自己的“公共”性质。市场经济体制并不是一夜之间从天下掉下来的。没有重商主义的财政政策,没有资产阶级革命后形成的一整套政治权力和行政管理的运行机制,市场经济体制不可能产生于工业革命之前,更不可能在工业革命后风行于欧美各国。正如奇波拉所说:英国自17世纪革命之后,“政府演变的整个过程,造成无比的政治稳定和社会协调,……与其邻国相比,英国具有统一的货币、税收和关税制度以及健全的商法之利” ,正是由于公共财政和其他国家行为,才使工业革命在市场机制作用下首先产生于英国。在工业革命过程中,虽然国家并没有直接介入到市场资源配置中去,但它通过消除旧制度对经济的束缚,使消费、供给和商业中介活动冲破了行政的、疆域的各种壁垒,大大增强了商品、劳务、资本和劳动力的自由流动性、便利性、灵活性,使得消费者和厂商均可在自主决策的前提下获得最大利润和利益。总之,资本主义国家的公共财政在不同程度上促进了各自国家的工业化和市场经济体制的建立。具体表现在以下几个方面:

1. 为工业发展提供必要的基础设施。

历史显示,现代市场经济发展本身就需要政府提供越来越多的属于公共产品性质的基础设施,政策所介入的公共产品供应领域也因此而逐步扩大。所谓“基础设施”(Infrastructure),就是支撑和决定一国经济活动和发展的基础,其范围从公路、铁路、电报、电话、电力厂、自来水厂到学校和医院。一个国家的基础设施越好越完善,其经济运行和发展就越正常和迅速。而基础设施所涉及的建设项目,一般都需要巨额投资,而且具有建设周期长、投资收益比较慢或者根本不可能通过市场获得收入的特点,私人部门不愿投资或无力投资。一些西方经济学家将这些耗资巨大的长期投资称作“社会经营资本”,它需要政府具有“远大的眼光和恒久的毅力”,并且只有靠“对未来的信心才能办得起来”。由于“社会经营资本”意味着社会经营开支,其本身是不盈利或很少盈利的,因此,客观上需要把它纳入政府公共财政计划,最好由政府来投资。

美国华盛顿总统时的第一任财政部长亚历山大•汉密尔顿于1791年12月提出《关于制造业问题的报告》,这份报告是他提交给年轻的美国国会的四份报告中的一份,也是唯一被国会否决的报告。该报告中关于国家支持工业发展的论点,两个世纪以来一直在美国和其他国家引起反响。汉密尔顿认为,一个强大的制造业基础会增加国家的“收入和财富”,创造更多的就业机会和刺激移民,会吸引外国资本,以及使国家更加独立和安全。但是,一个强大的工业基础是不会自动形成的。汉密尔顿警告说,美国的小制造商如果得不到保护和外助,就永远赶不上欧洲更大规模和更先进的制造商。

“没有什么比把公共财富用于取得一种新的和有用的工业分支更能发挥效用了;没有什么比持久地补充总的生产劳动力储备更有价值了。”

“忍受暂时的花费……是对社会有利的--它将换来工业和财富的增加,资源和独立性的增加,以及最终的廉价情况”。

工业革命时期,政府提供的基础设施以工业发展所必需的项目为主,特别是给交通运输业以巨大的支持和资助。这一特点在铁路业的发展中表现得十分突出。美国政府在南北战争后曾采取捐赠土地给铁路公司的办法鼓励私人资本修建横跨北美大陆的铁路干线。在19世纪最后几十年至20世纪初,美国联邦政府和地方财政拨给铁路公司的土地总计在21500万英亩以上,超过法德两国领土总面积。此外,美联邦政府和地方政府还给铁路公司以财政资助,或直接贷款,或出面充当铁路债券的担保者。美国政府的资助措施极大地激发了私人资本投资于铁路建设的热情,美国铁路网的普及在资本主义国家中是最快的。

我们再来看工业化道路比较曲折的法国。

进入19世纪,法国的经济仍落后于英国。直到19世纪中叶,法国仍缺乏一个统一的市场,不同区域的谷物价格相差达70%;同时,城市化进程十分缓慢,只有25%的人口生活在城市里,城市基础设施也相对落后,使得法国的工业失去诸如富裕劳动力、良好的运输条件和服务项目等城市经济的支持;大部分的资金都藏匿于床垫下,很少用来投资。这些情况都与法国落后的交通运输条件有关。然而,法国民间金融和企业家似乎不为交通运输条件落后的状况所动,很少有人愿意出资承担修建耗资巨大的具有长距离运输能力的铁路。40年代,法国政府开始着手改变交通运输落后的状况。1842年,通过立法确立建设法国的国家铁路网,国家以修建铁路地基的形式为修建铁路提供切实的补助,并且又以在每个路线上的专营权的形式出租给私人公司。另外,国家还积极引进英国的资金、工程师和先进的管理技术,加快法国铁路网的建设。1848年,法国社会发生了剧烈的动荡,铁路建设因外援的撤走而受到一定影响。路易•波拿巴执政后便开始“克服这些障碍并且着手新一轮建设浪潮……还主办法国首家长期贷款银行(the Credit Mobi-lier)。它集中在短期基础上的存款的同时将在长期基础上贷款给铁路及其他工业冒险行业。在1850和1860年间它促成平均每年增长五倍的铁路投资” 。铁路建设的勃兴即刻产生了良好的经济效果。1861年收获的2/3谷物通过铁路装运,使巴黎供给农产品的领域由30英里扩展到155英里,过去在一定限额下生产的地区特产能够被廉价地运出去,使它们的市场得到了迅猛发展,巴黎的谷物价格开始控制农村谷物价格,牲畜饲养业也应统一市场的整合起了变化。政府通过各种措施改善交通运输条件,使得本来过于孤立的法国区域市场联结起来,不但增加了社会的供给量,而且在短短的时间内借助所扶持的市场的力量,实现了一定程度上的资源优化配置。从代表旧势力的路易•波拿巴政府采取的改善交通条件的措施中,法国政府再次感受到了“公共财政”的巨大作用。

19世纪70年代和80年代,法国发展公共工程的速度加快,主要是在“富列辛埃计划”的带动下,大量投资于公共工程,特别是交通运输业。1879-1904年间,法国政府用于公共工程的拔款,大约相当于付给德国的战争赔款(50亿法郎)。在此期间,法国新建了近20万公里的道路、200公里运河,约3万公里铁路;把敦克尔克、迪埃普、卢昴、南特和波尔多的海港加以浚深,并另建了几个新港。

2. 直接投资于工业部门

当时各主要资本主义国家还采取政府直接投资的办法扶持国内工业的发展。德国在俾斯麦政府时期便采取国有化政策,政府出面掌管一些重要工业部门,并发展公私合营的资本主义企业。到第一次世界大战前,德国44个最大的矿山和12个钢铁企业,以及24%的发电设备和20%的制盐生产,都归国家所有;80%以上的铁路线也由国家经营。国家投资弥补了私人资本的不足,并且使生产和资本趋于集中。俄国政府除了直接投资和向私人资本贷款外,还通过政府大量订货来刺激私人资本的发展壮大。后起的资本主义国家日本更是利用财政手段积累资本、成功地实现了工业化。这一点在美国经济学家讷克斯的著作《不发达国家的资本形成问题》中有细致的描述:

“在不发达国家内利用财政手段来积累资本,并不是一个学院式的和不现实的主意。在这方面已经有了重要的范例。我们可以看一看日本。在经济发展的开始时期,特别是在19世纪70年代和80年代,公共工程和工业扩展的资本是由政府一手提供的。钱是怎样来的呢?是靠极高的税收,特别是对农村人口征收的税;有时是靠向城市里的商业中产阶级强募的公债;也是靠信用膨胀,这种信用膨胀只要能反映国民经济中货币部分的增长就不是通货膨胀。……日本没有引起多大的通货膨胀就实现了工业的增长。”

3. 保护贸易

本时期中,大多数资本主义国家为保护本国工业发展都采取了保护主义的对外贸易政策。据有关历史资源,1914年欧洲一些资本主义国家工业品的平均关税水平如下:

英国 0(%,下同)

荷兰 4

瑞士、比利时 9

德国 13

丹麦 14

奥匈帝国、意大利 18

法国、瑞典 20

俄国 38

西班牙 41

如果说10%左右的关税率属于“温和型”,那么,可以说第一次世界大战前大多数资本主义国家都采取了高税率的保护主义政策。各主要资本主义国家,除英国外,大都在19世纪70年代或80年代提高了关税税率。德国在19世纪80年代中期以前,工业品关税率为10-15%,农产品税率为5%-7%,此后便有显著提高,其中农产品税率提高了5倍。法国和俄国的关税率在这个时期中更是连续不断地高升。其他欧洲国家,如意大利、奥匈帝国和西班牙等等,都采取了类似的政策。19世纪最后20年几乎成为关税战时期。

美国在1861年通过新的关税法案,将本已较高的应纳税商品关税税率提高到47%,1890年麦金莱法案则进一步提高到49%,超过了欧洲国家的水平。美国保护工业品国内市场的倾向尤为突出。1913年,美国全部进口商品税率平均为32%,其中制造品高达44%。德国也有类似的情况。在德国,进口原料免税,初级加工品低税,加工制成品则分别实行较高税率。例如棉花进口免税,而棉布进口则征收50%的关税。

本时期,资本主义陈营中未实行强烈保护主义政策的国家只有英国。然而,其他资本主义国家工业的增长,特别是一些新兴工业的迅速发展,给英国经济带来沉重的压力,英国内政界和舆论的态度开始发生变化,在19世纪80年代,英国一些人士开始鼓吹以“公平贸易”取代“自由贸易”,19世纪90年代又有人主张组成“帝国关税同盟”。这一变化反映了英国经济在国际竞争中地位的下降以及英国自由贸易政策的微妙转变。本时期中,英国政府多次迫使一些英联邦成员国和殖民地降低关税,向英国工业品敞开大门。

4. 鼓励出口工业

资本主义国家在工业化过程中极为重视发展出口工业,往往由政府对一些产品的出口实行津贴政策,以支持本国工业品在国外市场上的竞争活动。英国采取免税出口一切工业制成品的政策。早在1691年就取消了猪肉、牛肉、奶油、干酪和蜡烛的出口税,1699年又取消了毛织品、谷物、面包和其他若干商品的出口税。

由于政府积极支持,本时期大多数资本主义国家的出口贸易都有很大发展。各国出口占国民生产总值的百分比为:

国 别 1870-1880年 1910年

德 国 16.9 14.6

丹 麦 20.7 26.7

法 国 12.6 15.3

意大利 10.2 11.0

挪 威 14.6 18.3

英 国 17.0 17.5

瑞 典 15.8 17.3

整个欧洲的出口/GDP平均水平由1870-1880年的11.7%提高到1910年的13.2%,1913进一步提高到14.0%。美国的这一比例在本时期中也有所提高,1869-1873年为6.3%,1882-1886年为6.6%,1897-1901年为7.4%,1912-1916年为7.6% 。美国拥有欧洲国家所没有的广阔的国内市场,其工业发展还是以国内市场为主,所以这一比例明显低于欧洲国家。

5. 发展教育和科学研究事业

教育和科学研究事业能够产生巨大的外部正效应,其特点是投资浩大、风险高而且投资难以收回,因而也是一个公共产品的范畴,也应归入公共财政的职能范围。如果完全由市场这只“看不见的手”来引导,这部分公共产品的供应定然会严重不足,无法满足社会的需要,因此,工业发达国家的政府历来非常重视用它们的有形之手来组织基础和尖端科学的研究。

工业化进程需要一大批有知识、有专业的工程技术人员和熟练劳动力,特别是后起国家,要缩短与先进国家之间的技术差距,发展教育事业是必经途径,公共财政用于教育方面的投资具有超前的性质。在工业化过程中,凡是教育超前发展的国家,其工业化速度就比较快,反之则反是。拿美国与英国相比,19世纪后半期美国的教育经费不仅在国民生产总值中占的比重大于英国,而且其经济增长率也超过英国。

各国工业的竞争,在很大程度上是科学技术的竞争。主要资本主义国家在工业化时期采取了一系列促进科技发展的财政措施。美国和德国在这方面是最为积极的。

美国1789年宪法通过了给予国会专利授予权以促进科技进步的方案,强调了科技的重要性。早在19世纪初,在知识产权体制尚未建立的情况下,美联邦政府对科技研究工作就给予了大力支持。正如现代通讯体系,包括国际联网是由政府促成的一样,早期的科技进步也是如此。例如1842年,美联邦政府资助了从巴尔迪摩到华盛顿的世界上第一条电报线;1863年投资建立了国家科学院;19世纪70年代和80年代在全国各州设立了工业科学研究所和农业试验站;联邦政府还以赠予土地的方式资助各州建立理工科大学和农业院校。德国政府非常重视资助和组织科学家的研究活动,尽可能为之提供良好的条件,引导科学家在一些重要的、有前途的部门做出革命性的发明发现。据有关历史资料,在1851-1900年间,世界各国取得的重大科学技术成就,美国有33项,法国75项,英国106项,德国最多,有202项。1901-1920年间,获诺贝尔自然科学奖的人数美国为2人,英国8人,法国11人,德国有20人。这几个国家几乎垄断了当时世界上所有重要发明创造成果,而这些成就的取得,与各国政府高度重视科学技术的发展、通过公共财政政策给予的巨大支持分不开的。

6. 开始举办社会保障事业

社会保障(Social Security)从其本意讲就是社会安全的意思,是国家为了保证公民基本生活来源的安全而设立的收支项目。一般认为,社会保障包括社会救济、社会保险和社会福利3个部分。

现代意义上的社会保障制度起源于西欧。中世纪末期,由于政治权力从封建主和教会手中逐渐向新兴的民族国家政府转移,原有的封建主对依附者的恩惠和教会提供的慈善项目日趋式微,地方政府和国家开始承担起扶助病人、穷人和老人的社会责任。但是,“在18世纪以前,很少有国王、政治家或政治哲学家认为,国家应当为其人民的经济福利负起责任,两者是必然相联系的。国家的财富仅从属于君主--属于国王、王后,以及那些设计、资助、指导各种方案来积累外国财富,以便发动战争及增加其权力和威望的臣僚--而不是属于这个国家普通人的福利。爱国主义意味着献身于君主而不是同胞公民。” 到工业社会兴起出,出现了种种前所未有的社会危机,特别是19世纪末、20世纪初,战乱、革命和各种社会变革频繁发生,西方国家开始通过立法确定政府的社会责任,这一时期是社会保障制度的形成时期。1883年以后,德国俾斯麦政府开始实行有国家补助的向劳动者提供津贴的社会保险计划,先后通过了疾病、工伤、老年及残疾保险立法,开创了有政府参与的社会保障制度,形成了比较完整的社会保障体系。此后,其他欧洲国家也相继建立了社会保障体系。例如,法国于1898年实行了工伤保险,英国于1908、1911年分别通过了《养老金法》和《国民保险法》,瑞典于1891年实行了疾病保险,1913年实行了老年保险。

从欧洲各国建立市场经济体制的实践可以看出,公共财政从它诞生那天起,就担负着向市场、向社会提供公共服务的职责,充当着市场经济体制建立的推动者和保护神。可以说,没有公共财政的介入,由自然经济向市场经济过渡的历史进程将极为缓慢,市场经济体制要取代自然经济体制而成为支配性的经济制度将遇到不可逾越的障碍。从这个意义上说,有市场经济必有公共财政,而仅有公共财政而无市场经济,公共财政也就失去了存在的意义。欧洲工业革命完成、市场经济体制成为支配性经济制度后,我们看到,经济学家公认的公共财政的几大职能--提供公共产品、维护宏观经济稳定、保障公平的收入分配,都已初步具备,由此我们可以断定,公共财政已然成熟,成为市场经济条件下的一种特有的财政类型。

三、西方各国在克服二十世纪30年代经济危机的过程中,进一步扩展了国家职能,公共财政进入发展完善阶段

在工业革命、市场经济体制形成之后的一个相当长的历史时期内,市场机制能够有效地发挥配置资源的主导性作用,而且社会分配不公和宏观经济运行不稳等问题,尚未对市场经济制度构成否定性威胁。这就决定了此时的政府公共财政只需注意归自身支配的那部份资源的有效配置问题,而无需介入公平和稳定等重大的经济与社会问题。

然而,随着资本主义经济的发展,自由放任的市场原已存在的隐患日益凸现出来,集中地表现在公平与稳定两大问题上。进到19世纪以后,社会分配不公状态的加剧及其相应引起的社会动荡,充分地证明了市场机制是无力解决社会公平问题的。此外,随着经济发展和规模扩大,西方经济周期愈益显示出其严重性,并最终导致了本世纪30年代西方世界经济大危机的爆发,宏观经济不稳定已成为对现存的社会制度和经济制度的致命威胁,这说明市场本身是无力解决宏观经济问题的。

在这一背景下,西方政府通过自身收支活动大规模进行收入、财富和社会福利的再分配,通过宏观经济政策的干预以克服经济危机等,使得西方国家的公共财政政策从以自由放任为基本特征转向了以政府干预为基本特征。市场经济需要公共财政的介入、需要其自身职能进一步完善。

公共财政制度的完善就主要表现在为解决上这两大经济和社会问题而建立的宏观调控体系和社会保障体系方面。

前已述及,早在市场经济体制和公共财政的形成时期,政府就已经参与了国家的经济生活,这表现为政府管理那些掌握在自己手中的财产,如军工厂、邮政、电讯、铁路等;实行为保护民族工业对抗外商竞争的关税政策等。但是,政府对经济的这种干预是有限度的,它仅触及到资本再生产进程的个别方面,而不是主要方面。那时的资本主义再生产主要是由市场来进行调节,而且人们普遍以为市场的调节会使经济达到最有效率的合理状态。但是随着资本主义的发展。经济危机周期日益明显。一九二九——一九三三年的世界性的资本主义经济危机使资本主义经济受到一次毁灭性的打击,经济萧条导致社会阶段矛盾和社会问题的尖锐化。人们对资本主义经济的原有的理论和认识面临着危机,迫使人们重新思考经济中的问题并寻求解决这些问题的办法。

二十世纪三十年代末,英国经济学家凯恩斯(J. M. Keynes)出版了他划时代的著作:《就业、利息和货币通论》,从理论上阐述了国家干预经济的必要性,国家干预经济的主要手段就是财政政策。这种理论后来一直被认为是公共财政的思想基础和理论发端。

本世纪30年代以前的西方主要资本主义国家对市场的调节,其主要特点是,公共财政政策的设计基本上没有时间限度和数量目标,而凯恩斯及其继承者们的宏观经济学所设计的公共财政政策却是有着明确的时间限度和数量目标的。美国经济学家埃尔肯(Peter G. Elkan)在其著作《新模型经济——对本世纪余年的经济构想》(The New Model Economy: Economic Inventions for Rest of the Century, Pergarmon Press, 1982)是这样描述的:

“在1815年到1914年这一个世纪的西方经济中,这样的‘立法’规则大体上是经济政策所使用的主要工具。”

“诚然,从最早的文明时期起公共权力中心也采取过有时间限制的经济措施,并设想过数量目标。统治者(后来是国家)想必已经有过的目标是:通过在一个确定时期内征收预定数量的财政收入来支付这一时期的预计开支,这些开支也是预先有过数量划算的。从拿破仑战争时起,英国采用的形式是年度公共预算。但是,有很长一段时期,国家制定它的财政目标,就象任何家庭试图使收支相抵一样,完全没有考虑到它的行动对作为整体的经济的影响。凯恩斯政策的革新就在于把对公共收入(税收和公债)和公共支出的调节(两者统称财政政策)用来为实现经济活动和就业的预期水平服务。”

1933年美国政府实施的“罗斯福新政”是政府大规模干预经济活动的开端。此后,依靠政府的干预对付经济危机、保持经济稳定增长成为一项经常性的措施,成为西方各国政府的一项重要经济职能。

美国政府的财政政策由财政收入政策(税收政策)和财政支出政策构成。由于政府编制预算的重点在预算支出,所以财政支出政策是最重要的财政政策。

美国政府运用财政政策干预和调节总需求,主要是以扩张性的财政政策为主,扩张性与紧缩性的财政政策并用。在经济危机或衰退期间,主要采取扩张性的财政政策。在税收政策方面,主要是减免公司和个人所得税,降低各种税率,以及对企业实行加速折旧,以减少税收,刺激私人投资与消费;在财政支出政策方面,主要是增加政府用于转移支付、各种补贴及采购商品和劳务的支出,以刺激私人消费与投资。同时,增加政府直接投资,以弥补私人投资的不足,即通过减少税收与扩大财政支出,扩大社会总需求,缓和总供给与总需求之间的矛盾。在经济过热或通货膨胀急剧增长时期,则采取紧宿性的财政政策,通过增加税收,减少政府用于转移支付及采购商品劳务方面的支出,以抑制私人投资与消费,压缩社会总需求,抑制物价上涨,缓和通货膨胀。

30年代大危机期间,美国政府为刺激社会总需求,缓和生产过剩的经济危机,采取的主要财政政策措施是:首先,通过发放各种救济补贴,提高失业者的购买力,以增加个人消费需求;其次,在工业方面,通过政府直接投资,创办名目繁多的公共工程,以吸收失业者就业,人为地制造和增加对消费资料和生产资料的需求,并以此带动私人投资,以扩大社会总需求;再次,在农业方面,与农民签订限产休耕协议,通过收购过剩农产品和对农民实行限产补贴和出口补贴的办法,提高农民的购买力,增加社会有效需求。

战后,美国政府在财政上实行的扩张性政策主要表现为赤字财政政策,即不惜大量举债来扩大政府支出,同时削减税收收入,使预算支出大大超过收入。其具体措施是:扩大政府用于采购商品与劳务的支出(主要是军费开支),增加社会福利费用,实行旨在刺激工业、农业增加生产和投资、扩大销售和出口的各种补贴,大规模减税和对企业实行加速折旧等。二次大战后,美国政府用于商品和劳务采购的费用很大,且增长得很快。美国联邦、州和地方政府商品与劳务支出合计,战前的1935年,占国民生产总值的13.8%。战后,到70年代末占19.6%,采购总额达4743亿美元,1982年更高达21.1%,总额达6492亿美元。70年代以来,三级政府的总支出约占国民生产总值的1/3,可见,政府财政支出的大部分用于商品与劳务的采购,以刺激社会总需求,促进充分就业与经济稳定增长。美国政府用于社会保险和社会福利方面的支出也相当可观,且支出比重不断上升,已超过军费开支,成为财政支出中的最大项目。1948~1980年,联邦政府支出中,社会福利开支占国民生产总值的比重由3.7%增至11.5%,加上州与地方政府开支所占比重由7.2%增至18.7%。数目巨大的社会福利支出,直接发放给贫困者与失业者,用于购买生活资料,可增加社会购买力,缓和总供给与总需求之间的矛盾,特别在危机与衰退期间,政府通过延长失业者享受救济金的期限,或放宽领取救济金条件,借助扩大政府的转移支付增加社会需求,以缓和危机的影响。由于政府实行扩张性的财政政策,政府的财政支出迅速增长,从1948年到1983年联邦政府的开支增长了25.7倍(剔除物价上涨因素后仍达5.6倍)。同时,由于政府通过减税和为企业提供各种税收优惠刺激私人投资,扩大总需求,政府的税收收入又趋于减少,因此,实行扩张性财政政策的结果造成美国政府巨额的财政赤字,1948~1983年的35年间美国联邦政府的财政赤字总额(扣除盈余)达7979亿美元。美国政府的这种以扩大预算支出,实行赤字财政为主要内容的财政政策,通过种种人为的措施扩大了社会对生产资料和消费资料的需求,暂时缓和了生产过剩的危机,在一定时期内确实对经济增长发挥了重要作用。战后美国20多年的经济繁荣就是建立在这一基础上的。

除了对市场实施宏观调节,公共财政在弥补市场在收入分配上不平等缺陷方面的作用也是非常突出的。

由于种种原因,市场之树所结出的分配之果在大多数情况下是不平等的。这一点在市场体系建立之初就已存在,随着市场经济的发展,不平等问题也越来越严重,因此,由市场体系产生的收入分配必须通过政府这只“看得见的手”(主要是公共财政)加以校正。其主要手段是“转移支付”(Transfer Payment)。由于转移支付是一种不以取得商品或劳务作为补偿的支出,所以它本身就是对市场交易的一种调节,是通过政府这只“看得见的手”对国民收入进行再分配以达到某种平等性目标的手段。它一方面通过诸如“累进税”等手段把高收入者的一部分收入集中到政府手中,另一方面又通过援助穷人及其他种种社会服务项目的支出来补助低收入者。一个世纪以来,主要资本主义国家的“福利性转移支付”呈现出逐步扩大的趋势。例如,英国的社会服务支出占国民生产总值的份额,1910年为4%,到1975年已达到29%。主要经济合作与发展组织国家(Organization for Economic Co-operation and Development)在70年代后期,其社会服务项目支出占整个公共支出的比例大都超过了50%。前述美国政府加大社会保险和社会福利支出的例子,也证明了这一点。

目前,福利国家模式为各工业化国家所采用,社会保障制度进入鼎盛时期,各种社会福利几乎创办了社会成员“从摇篮到坟墓”的全部需求项目。政府大规模的再分配活动,直接将收入、财富和社会福利从富裕阶层转移到贫穷阶层手中,它直观地表现为是损害富裕阶层而仅为贫穷阶层提供的“服务”,但政府的再分配活动大大地缩减了社会的贫富差距而缓和了社会矛盾,使得富裕阶层能够在较为平和的状态下发财致富,则又是符合富裕阶层的根本利益的,因而也是为富裕阶层提供的“服务”。更主要的是,政府的再分配活动缓和了社会矛盾,使得市场经济得以继续正常运转下去。

政府的宏观经济政策运作,大大缓解了宏观经济的波动程度,保证了市场经济的正常运转,避免了经济危机根本否定市场经济制度的结果。宏观经济的相对稳定增长,是既有利于富裕阶层,也有利于广大贫穷阶层的,因为在经济危机时被抛入赤贫深渊的大体上是贫穷阶层,此时财政进行公平分配和稳定宏观经济的活动,显然是符合市场根本利益的,是为市场提供的“公共”服务。

三十年代以后西方各国公共财政职能的进一步完善,说明财政再也不象以前那样是从政府预算的需要出发,而是从市场和经济发展需要来设计财政收支规模和结构,这样,财政活动本身便被政府作为整个市场和经济运动的一个控制器来使用了。这是公共财政区别于其他类型财政的一个根本点。

四、必要的理论概括

1、公共财政是向社会提供公共产品以弥补市场失效的财政。在市场经济条件下,财政的根本问题是如何处理其与市场经济的关系问题,即政府与市场的关系问题。而财政与市场的关系,用一句通俗的话来说,就是“市场能干的,财政就不要去干;市场不能干的,财政就应该也必须去干。”如果把市场经济比作一个足球场,政府在场上就只能是“裁判员”而不是“球员”。所谓“市场不能干的”,用经济学的名词来表述,就是“市场失效”(marker failure),即在市场经济条件下,市场无法作到有效地配置资源,或难以发挥资源配置作用的一种状态。这是市场与生俱来的缺陷,无法依靠市场自身的力量去克服,只能依靠市场以外的力量,依靠公共活动,即政府的介入,这就导致了市场经济中公共财政存在的必要性。政府对市场失效的弥补,主要包括国家防务活动、维持正常的社会秩序、公共基础设施建设、为市场公平竞争指定规则、再分配以纠正社会收入分配不公现象、对经济运行实施宏观调控等。公共财政发挥上述作用,是市场经济正常运行必不可少的前提条件。因此,市场经济与公共财政是谁也离不开谁的,二者互为条件,是一种双边互动的关系,任何把它们对立起来的企图都是错误的。

2、公共财政向社会提供的必须是一种公正的服务。市场经济是一种“公正经济”,这是可以做出经济学解释的:市场经济的效率来源于市场机制所实现的生产要素配置优化,而要素配置的优化有赖于要素的自由流通,要素的自由流通又以利润率的平均化为前提,而利润率的平均化正是形式权利公正下公平竞争的结果。没有公正,就没有公平竞争。不公正的竞争中必然存在的超经济利益壁垒将使平均利润率无从实现,要素的自由流通和配置优化就无从谈起,有效调节社会分工的市场机制就无从建立,市场经济的效率就无法实现。政府为市场服务所需要的资源是通过税收等手段从市场那里征集来的,而其安排出去的财政资金也要通过市场交换才能购得提供公共服务所需要的资源和要素。在这个过程中,很自然地形成了政府对市场的依赖和对市场主体的影响。此外,市场经济的整体性又决定了政府作用于某个或某些市场主体的过程,也就是影响其他市场主体的过程。这样,政府以整个市场为对象提供的服务,在等价交换原则的决定作用下,就必须是对所有市场主体一视同仁、平等相待服务。所有的市场主体都无法依靠政府权力而索取额外的价格和利益,也不因政府权力的干预而承担额外的费用和损失。这就是“起点与过程的公正”,它是与市场经济的本质要求相适应的。如果不是这样,政府对不同的市场主体提供规格不同的服务,给一些市场主体的优惠的政策待遇,而又抑制着另外一些市场主体的活动,那么,政府实际上是以非市场手段,直接介入和干扰了市场经济的运行,从而犯了市场经济之大忌。政府平等对待所有的市场主体,从财政支出方面看,就是政府提供的公共服务,是适用于所有市场主体的,或者说是服务于所有市场主体的根本利益的。例如,政府修建高速公路,所有的社会成员都是处于自动受益者之列,而不能只是国有经济才能使用;政府的环境保护活动,也不是只为国有经济提供的公共服务,而是为整个社会做的事。在税收方面,让某些经济成分享受低税率征收,或减免其税收负担,而对另一些经济成分反其道而行,就会人为地破坏交换活动的等价准则,造成不公平的市场环境。有人会问,西方国家的社会保障支出,并没有向所有的市场主体提供,而只是社会中的一部分人享受,怎么能说是平等对待所有的市场主体呢?是的,社会保障支出的直接受益者是“贫困线”以下的社会贫困阶层,但其最终受益者仍然是整个社会,因为政府在这里提供了“稳定”这种公共服务。西方的“两道社会安全网”使得那里半个多世纪以来没有发生“穷则思变”式的社会革命,甚至连小的社会波动也基本没有发生过,不是很发人深思吗?也许还有人会问,税收并不是一视同仁的,典型的如所得税的超额累进征收,使市场主体的负担差距拉得很开,有的负担很重,有的却只缴纳很轻的税甚至无须缴税,这又怎么解释?实际上,税收表面上这些歧视性的做法,依据的仍然是效率、公平和稳定的原则,所谓“富者税重,贫者税轻甚至无税”,不就是最大的公平吗?

3、公共财政具有非赢利性。在市场经济条件下,私人和企业活动以追求市场赢利为目的,只有这样,才能在激烈的市场竞争中求得生存和发展。而公共财政则不同,它是以满足社会公共需要为目的。在市场经济中,政府一般不直接出面组织经济活动,即使办企业,也不是为了赢利,而是为社会提供公共服务和公共产品,这是判断真伪市场经济的一块试金石。公共财政的依托是政治强权,政府手里掌握着强大的国家机器,如果它的活动以赢利为目的,它会很自然地以自身的超经济强制力去为其赢利目的而服务。如果政府以这种身份出现在市场上(既当裁判员又当球员),那么这个市场也就不会有公平竞争秩序可言了。谁的实力又会强过政府呢?其结果一方面必然是税收手段被滥用,“竭泽而渔”式的剥夺将私人和企业不堪重负;另一方面政府支出将在政治特权的庇护下投入到市场赢利活动中去,形成“市场活动政治化”,并且难以避免权钱交易、“黑箱操作”、“权力市场化”等腐败现象的发生,其最终结果,对市场经济国家来说,将是市场秩序的崩溃和市场体系的毁灭;对正在向市场经济转轨的国家来说,将形成旧体制回不去、新体制建不成的尴尬局面,僵持一段时间后,可能形成既不是计划经济那样的旧体制、也不是市场经济新体制的一种“怪胎”,如吴敬琏先生所称的东南亚式的“裙带资本主义”。

4、公共财政是民主的法治化的财政。国内学者谈论财政民主制的不多,据笔者了解,仅樊纲一人,而且他也只是从解决地方政府乱收费的角度谈的。 什么是财政民主制?依笔者的理解,就是按照民众的意愿,通过民主的程序,运用民主的方式来理政府之财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。国家契约论认为,国家是一个契约,类似一个合同。社会经济正常运行所需要的私人产品,如吃穿住行之类,可以通过市场竞争生产出来;而人们需要的公共产品,如城市公共基础设施、社会治安、竞争规则、军事、外交等,这部分产品无论市场如何运行也是生产不出来的,只能由国家来提供。因此,人们愿意与政府达成协议,通过交税的形式,把一部分资源交由政府配置,于是公共财政就产生了。这是社会需要政府的理由,也是社会公众授权给政府的理由。所以,在市场经济条件下,政府是为市场提供公共服务的,是为纳税人服务的。由此产生的理财思想必然是民主理财,并在这一思想的基础上建立起适应市场经济需要的财政民主制。 在财政民主制下,政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式,这就是议会。议会代表着纳税人的利益,反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税,征什么税、征多少税,如何安排财政支出,支出效果如何等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控,并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处。 从经济的角度看问题,民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治,其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题,它是针对政府行为,特别是政府配置资源的行为而发展起来的。一些学者直到现在仍把民主政治只看作是一个政治范畴,是不全面、不准确的。现代市场经济需要民主制度,因为市场经济的灵魂是平等竞争,反对权力市场化。市场竞争越是激烈,就越是要求建立民主制度。由于有了财政民主制,穷人的利益得到了照顾——通过西方社会的“两道社会安全网”(即完善的社会保障制度)可见一斑。西方社会数十年来未见有大的社会动乱,这可能是一个主要原因。在财政民主制下,西方发达国家的议会中有纳税人的代表,有《纳税人宣言》,他们能够理直气壮指责政府,要求政府为纳税人提供服务和节约有效地使用财政资金。不管西方资产阶级民主带有多么大的虚伪性,这一点他们却是实实在在地做到了的。如果在市场经济条件下不强调民主理财,不建立财政民主制,就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生,最终将侵害纳税人的权利。发达国家议会给我们的印象是议员们为某一财政支出项目而争论不休,短则数周,长则数月,小到一座桥梁,一条公路,大到飞机、导弹、航天项目,一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面,其在科学性和减少失误方面的长处是不是也应引起我们的思索呢?

现代法治观念源于西方法制的近代化进程,是西方文明的重要组成部分。什么是法治?德国《布洛克豪斯百科全书》第15卷里有一个颇具代表性的定义:“法治国家的要素有如下内容:颁布在法律上限制国家权力的成文宪法;用基本法规来保障各种不容侵犯的民众权力;法院从法律上保护公民的公共及私人权力不受国家权力的干涉;在因征用、为公献身及渎职而造成损失的情况下,国家有赔偿的义务;法院独立,保障法官的法律地位;禁止刑法有追溯效力;最后,是行政机关的依法办事原则。”从这个定义中我们不难发现现代法治的几个基本要素:第一,法律是用来限制国家权力的;第二,法律是用来保护民众权利的;第三,法律是行政机关的行为准则。法治首先是用来“治”政府的,这,就是现代法治的真谛。这种意义上的法治,中国从来就没有出现过。中国不仅没有法治的传统,一直到现在,人们仍习惯于传统的思维,认为法治就是“依法治国”、“依法治厂”、“依法治街”、“依法治…”,谁“依法”?隐含的主语仍是政府。“依法…”只是总概念下的一个属概念,一个现代法制国家仅仅作到“依法…”是远远不够的,早在2000多年以前中国封建社会的早期就已经作到了,商鞅变法、赵奢依法治赵等,都是成功的案例。唐律被公认为中国封建社会最完备的法律制度,但是,我们能说那样的“依法治国”是“法治”吗?这显然是荒谬的。“法治”与“依法治国”的根本区别,在于“法治”首先是“治”政府,就是人民通过法律来限制和监督政府的权力。我们所说的财政法治化,也必须从这个意义上加以认识。社会公众通过议会和相应的法律程序,具体说通过预算的法律权威,从根本上决定、约束和监督着政府的财政行为,从而使财政充分体现出是社会公众的财政。在公共财政体制下,公民纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须而又无力提供的公共产品和公共服务的性质。纳税人是在为自己纳税,他们除了“依法纳税”外,还拥有对国家财政事物的决定权和监督权;而政府则必须按照纳税人的要求提供公共产品和公共服务,税收的使用必须受到纳税人的监督和根本决定,这一切实现的形式就是议会(在中国则是全国人民代表大会)。议会批准的财政文件就是法律。政府征什么税、向谁征税、征多少税、怎样征税,以及如何安排财政支出,都是由议会说了算,而不是由政府说了算。未获得议会的批准,政府一分一厘也不能征收和动用。这就充分表明,政府是代表着社会公众在使用他们的“钱”,而直接体现出这样的财政是“公共”的财政。

科学地探索公共财政起源和发展历程,有助于人们揭示财政发展规律,总结经验、接受教训,以便在建立我国市场经济体制和公共财政的活动中变得更加主动、更加自由、更富有预见性。上述公共财政“萌芽期”、 “形成期”、 “完善期”的“三阶段论”,还有待于学术界专家的鉴定,这里,我谨提出以下观点:既然市场经济与公共财政有着如此密不可分的关系,那么是不是说,中国在进行社会主义市场经济体制改革的同时,也应积极构建自己的公共财政体制呢?回答是肯定的。市场经济国家200年的实践已经证明,实行市场经济体制的国家,必然选择公共财政模式;市场经济中的财政只能是为市场和社会提供公共服务的财政。对此我们必须有清醒的认识,不应以“国情”之类的托词拒绝改革。可以预见,中国下一步财政改革的核心问题,将是如何尽快建立具有中国特色的公共财政体制。中国选择公共财政模式如同当初选择市场经济之路一样,是不以人的意志为转移的,是不可抗拒的。

(本文原刊发于《财政研究》2002年第2—3期)

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