姚岳绒:宪法解释权归属的文本分析

选择字号:   本文共阅读 331 次 更新时间:2012-04-16 09:34:54

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姚岳绒  

  

  摘要: 宪法解释权只能通过《宪法》授予。全国人大常委会始终是宪法解释权的主导机关。据于现行《宪法》,我国宪法解释权行使方式可分为准立法式与裁决式。全国人大常委会排他性的享有准立法式宪法解释权,全国人大与全国人大常委会共享裁决式宪法解释权。合理推断隐含的裁决式宪法解释权必须以是否拥有监督宪法实施的职权为前提,国务院、中央军委等一定程度上具有适用宪法的资格,但并不享有解释宪法的权力。

  关键词: 法解释;宪法解释权;监督宪法实施

  

  当前,我国宪法解释权的讨论视角可用“多元”两字来形容。在规范与现实的碰撞与冲突中,一部宪法文本,亦可产生多种解读。有坚定的认为宪法解释权仅属于全国人大常委会;{1}有认为全国人大与全国人大常委会共享宪法解释权;{2}亦有认为除全国人大与全国人大常委会外,其他直接适用宪法的国家机关也享有宪法解释权;{3}还有认为所有行使宪法上规定权力的主体都有宪法解释权;{4}另有详细列举宪法解释权主体的,包括全国人大常委、最高人民法院、国务院、全国人大常委会法制工作委员会,以及其他国家机关(主要是指地方国家权力机关,即省级或较大市级的人大及其常委会、自治地方的自治机关)。{5}在不同的话语脉络下发展出许多相似但又不尽相同的概念,如宪法监督、违宪审查、司法审查、宪法适用、宪法诉讼等等,而宪法解释问题又往往与这些话题的讨论交织在一起。{6}绝大多数论文及教材在涉及我国宪法解释实践时,往往会用虚置或休眠等词语来形容,如认为“全国人大常委会的宪法解释权长期处于虚置状态,这是一个毋庸置疑的事实”。{7}但也有学者认为我国事实上是存在宪法解释实践的。{8}

  哪些主体享有宪法解释权?有没有宪法解释的实践?对此没有一致的认识。造成这种局面有一个很大原因,就是学者在讨论我国宪法解释制度与实践时,趋向于应然的视角,脱离宪法本身,注重价值的论证,忽视规范事实的存在。因此,若欲正确解读我国的宪法解释权归属,必须让其回归宪法本身,回到宪法规范历史。区分必然与应然,返回规范意义上的中国宪法解释制度。

  

  一、全国人大常委会始终是宪法解释的主导机关

  

  (一)建国初期

  1949年,《中央人民政府组织法》与《共同纲领》相继颁布实施。{9}宪法学界一般认为《共同纲领》起着临时宪法的作用,但事实上,只有将这两者合二为一,才真正起着建国初期临时宪法的作用,也构成五四宪法的直接渊源。《共同纲领》是建国大纲,《中央人民政府组织法》是组织政权的法律。{10}从内容上看,《共同纲领》相当于五四宪法的序言和总纲,《中央人民政府组织法))相当于五四宪法的第二章内容。《共同纲领》规定了人民掌握国家政权的机关为各级人民代表大会与人民政府。在全国人民代表大会未产生之前,由中国人民政治协商会议全体会议执行其职权,制定中央人民政府组织法以及选举产生中央人民政府委员会,并赋之行使国家权力的职权。{11}从立法技术角度而言,《共同纲领》仅仅是一份政治性宣言,而不是一部法律,其最重要的目的在于宣告中华人民共和国的成立,因此,对于《共同纲领》的解释问题,自然没有提及。

  《中央人民政府组织法》是一部法律,在建国初期起着根本法的作用。建国初期的中央人民政府是一个“大政府”的概念,不同于现行宪法所规定的中央人民政府。{12}由中国人民政治协商会议产生的中央人民政府委员会是中央人民政府的首脑部分,“对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权”。{13}正如董必武在《中央人民政府组织法》审议过程中所做的报告指出的那样,“中央人民政府委员会的职权,各国宪法都规定为国家元首的职权。”{14}由此,建国初期,我国实行的是集体国家元首制度。这部组织法规定了中央人民政府委员会行使的具体职权,其中包括制定并解释国家的法律并监督它们的执行;废除或修改与国家的法律、法令相抵触的决议和命令;筹备并召集全国人民代表大会。中央人民政府委员会的会议,两个月举行一次,由主席负责召集。中央人民政府委员会的会议,须有委员过半数出席始得开会,须有出席委员过半数的同意始得通过决议。本组织法的修改权,属于中国人民政治协商会议的全体会议;在全体会议闭会期间属于中央人民政府委员会。本组织法的解释权,属于中央人民政府委员会。{15}上述三个条文的内容与现行《宪法》中全国人大常委会的规定极为相似。刘少奇在五四宪法草案报告时也曾指出,“我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”{16}因此,可以推断,新中国成立初期的中央人民政府委员会与全国人大常委会地位相当。进一步而言,当时,涉及国家根本法的解释权明确归属于一个类似全国人大常委会性质与地位的中央人民政府委员会。{17}

  (二)五四宪法与七五、七八宪法时期

  五四宪法第27条列举了全国人大的职权,其中明确了监督宪法的实施。第31条则列举了全国人大常委会的职权,其中包含了解释法律、撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令,以及改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。从这两条规范的内容中,我们无法直接判断宪法解释这一职权是否存在以及由谁行使。撇开监督宪法的实施是否隐含宪法解释职权这一问题,第27条除了规定监督宪法的实施这一职权外,并未规定其他可支撑该职权行使的具体权限及方法,因此,笔者更倾向于认为这只是一种口号式的职权宣告。与其说是职权,还不如说是原则,是国家最高权力保留的体现。第31条与第27条相比较,有了较具体的内容。撇开解释法律是否包含解释宪法这一问题,该条的第6项职权为撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令。这样的立法表述是清楚的,也是具体的。当国务院的决议和命令与宪法相抵触时,可由全国人大常委会加以撤销。如何判断与宪法抵触?这势必隐含着对宪法进行解释的必要性与可能性。另外,该条第7项规定可以改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议,这个“不适当”是否包含与宪法相抵触?如果包含,这也必然会引出宪法解释的问题。由此可见,五四宪法虽然没有直接明确宪法解释权的归属主体,但我们至少可以从其第31条第6项合理推断出宪法解释权归属于全国人大常委会的结论。

  在“阶级斗争年年讲、月月讲、天天讲”这一基本路线指导下制定的七五宪法仅仅30个条文,除了保留五四宪法全国人大常委会解释法律的职权外,无其他有关宪法监督或实施等方面的规定。{18}而且七五宪法也几乎没有真正实施,很快便退出了历史舞台。七八宪法是在没有经过应有法律程序,也没有民主讨论的情形下仓促修改的,无论从内容还是形式上,都只可称为一部恢复性宪法。{19}七八宪法第22条第3项规定全国人大有监督宪法和法律实施的职权,与五四宪法相比多了监督法律的实施,但同样没有规定具体的权限或方法。第25条第3项规定全国人大常委会有解释宪法和法律的职权,这是宪法解释权归属主体在我国宪法规范层面的首次明确。七八宪法没有赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权,但该条第3、4项规定全国人大常委会有权监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作,改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。依据这二项职权,可合理推断,如果当国务院、最高人民法院、最高人民检察院与省、自治区、直辖市国家权力机关的工作、决议违反宪法时,全国人大常委会有权通过宪法解释的形式进行监督,以保障宪法的实施。七八宪法通过后,又先后通过两个有关宪法修正的决议,但这两次修正都没有涉及宪法解释的问题。

  (三)小结

  从《中央人民政府组织法》到七八宪法,有关宪法解释权归属主体的设计虽然从来都不是重点,但或隐或显的都被提及。《中央人民政府组织法》时期,由于没有宪法,所以不会有宪法解释问题,但对组织法解释权归属的设计是后期宪法解释权归属的雏形,也为后来宪法解释权归属的设计确立了基本的思路。五四宪法虽未直接规定宪法解释权,但在全国人大常委会有权撤销国务院同宪法相抵触的决议和命令的职权中,隐含了全国人大常委会对宪法进行解释的空间。而七八宪法则首次明确宪法解释的主体是全国人大常委会,这对于未来我国宪法解释的创建及完善具有重要的意义,虽然七八宪法的实施时间相当有限。

  

  二、全国人大常委会排他性地享有准立法式宪法解释权

  

  (一)解释宪法与监督宪法的实施

  现行《宪法》第67条第1项赋予全国人大常委会行使解释宪法的职权,同时还赋予一项与全国人大共享的职权,即监督宪法的实施。七八宪法赋予全国人大常委会解释宪法和法律的职权,但没有赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权。现行《宪法》制定过程中,围绕着宪法监督与实施问题有着持续而又热烈的讨论。宪法修改委员会秘书处一开始确定的重点题目中就有“如何保障宪法的实施”这一内容。{20}从各方群众来信中,设立一个机构来专司监督宪法实施的建议从未断过,至于何种类型与名称的机构,则各有不同的建议方案。{21}秘书处草拟的《宪法第四次讨论稿》所列出的意见中有关于成立宪法委员会的内容。{22}但是,宪法修改委员会第二次全体会议召开时印发的《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》中回避了设立专门机构进行宪法监督的问题,而是着眼于扩大全国人大常委会的职权,由其与全国人大共同行使监督宪法的实施这一职权。宪法修改委员会第三次全体会议召开时,胡乔木就宪法草案修改稿作了说明,在国家机构部分,说明指出全国人大设立专门委员会,但不设太多,今后若有需要,可以增加。{23}这算不算为将来组建宪法委员会留有余地?1982年4月22日,第五届全国人大常委会第二十三次会议上,彭真作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》,说明中特意指出,全国人大是一元化的最高国家权力机关,但由于代表人数太多,不便经常工作,所以将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,采取扩大全国人大常委会职权的办法来解决发挥国家最高权力机关的作用。{24}彭真在第五届全国人大第五次会议所作的《关于宪法修改草案的报告》中就国家机构的内容再次重申其在宪法修改草案说明中的观点,即通过扩大全国人大常委职权来加强国家最高权力机关的作用。{25}

  由此可见,现行《宪法》赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权,是为了解决过去全国人大监督宪法实施不够经常化的问题,试图通过扩大全国人大常委会的职权来切实有效地保障宪法的实施。值得注意的是,赋予全国人大常委会监督宪法实施职权的同时,并没有删除解释宪法这一职权,而是对七八宪法中全国人大常委会有解释宪法和法律职权的规定进行技术上的处理。将解释宪法与监督宪法的实施并列并作为全国人大常委会行使职权的首项条款,将解释法律的条款分离,并作为全国人大常委会第四项独立的职权。不难理解,在立宪者原意中,这样的立宪技术处理使解释宪法成为一项独立的职权。如果解释宪法可以合并人监督宪法的实施中,理解为仅仅是监督宪法实施的一种手段,那没有必要将“解释宪法”这种手段加以明示,有违立宪语言力求简洁、清晰的基本要求。

  (二)解释宪法的职权行使方式具有准立法式

  我国《立法法》将解释法律行为定位于准立法式的行为,属于抽象层面的解释,具有普遍性的法律效力。解释宪法与解释法律两大职权的区别只在于所解释的对象不同,除非立宪者有特殊的说明,从立宪逻辑而言,两者行使的方式应趋于一致性。宪法学界也大多从准立法意义上描述全国人大常委会的宪法解释权。如已有课题组在着手《宪法解释程序法》(专家建议稿)的研究,并就我国《宪法解释程序法》的框架进行大致的架构,包括宪法解释案的起草、提起、审议、通过及公布等。{26}从宪法解释程序法的角度来推进我国宪法解释制度,其侧重的就是准立法意义上的宪法解释权。

  有一种观点认为,我国宪政实践中,解释宪法的表现形式有三种类型:一是全国人大及其常委会通过立法来阐述宪法的基本精神和各项规定,并认为这是我国宪法解释的最主要方式;二是全国人大常委会通过决议、决定的形式解释宪法;三是宪法惯例也是宪法解释。{27}第一种类型实质上就是立法行为。立法行为是适用宪法、落实宪法条款、保证宪法实施的最重要方式,但若将其理解为宪法解释的一种,未免过于宽泛,(点击此处阅读下一页)

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