哈利·T·狄金森:现代英国宪法:改进或颠覆?

选择字号:   本文共阅读 734 次 更新时间:2012-04-16 09:33:51

进入专题: 英国宪法   英国议会   主权   代议制   权力下放  

哈利·T·狄金森  

  

  摘要: 英国拥有世界上历史最为悠久的立宪和代议制政府,但缺少成文宪法让它在现代国家中显得与众不同。自1688年光荣革命以来,英国逐渐发展出一种稳定的宪制,它铭记着君主、上院和下院的联合主权,同时也在捍卫人民的自由,并且让立法机构越来越多地对不断扩大的选民负责。直到20世纪晚期,这套宪法在内广受拥戴,在外深受赞赏。然而,近几十年的一些新发展对这一宪法提出了严峻挑战。最重要的新发展包括:英国加入欧盟而产生的变化;对议会权威下降的持续担忧;联合王国非英格兰地区民族主义情绪的兴起,它导致了英国议会向苏格兰、威尔士和北爱尔兰的区域立法机构下放权力;对上院构成民主化的广泛渴望。过去几十年中有许多变革,还有一些变革也在考虑但尚无结果。这些变革是改善还是颠覆了三个世纪来运转良好的英国宪制,远非清楚。

  关键词: 英国宪法/英国议会/主权/代议制/权力下放

  

  英国拥有世界上历史最悠久的立宪和代议制政府。然而,几乎与所有其他发达世界的宪法不同的是,英国的宪法是不成文的、习惯和非法典化的。这并不表示英国宪法就没有成文法的部分。确实有十几种成文的宪法性法律,比如,有的阐释了立法机关的构成,有的阐释了什么样的公民有权投票选举下院的议员,还有为数众多的文件和司法程序解释了如何通过法律以及人民拥有什么样的公众自由。①然而,英国宪法的许多方面是在没有成文性的制定法、正式的行政命令或者司法决定的情形下而被人们接受的规约和惯例,这也是事实。这些规约和惯例涵盖了不少重要的事务,诸如默认废除王室否决权(自1708年起)②、君主任命首相的方式③以及认定首相应是下院议员。④诸如任命内阁大臣、主教和法官这样的王室特权的重要成分仍然存在,但实际上大多数这类特权是由首相而非国王来行使。⑤作为政府的首脑,首相任命其他的政府大臣,影响着哪些人可以跻身上院议员,不必获得议会明确的同意可进行战争、缔结和平与国际条约。联合王国显然缺少一部单独的、法典化的宪法文件,它能简短地安排主要的规则与规范以便能够创建一个合法的政府,并使之运行。例如,美国联邦宪法以短短8 000言而发挥作用。它比英国的任何单个的制定法,比如《1832年大改革法》或者《1835年市政改革法》都要简短得多。与美国截然相反的是,美国拥有的这类成文宪法具有比所有普通立法更高的法律地位,而且,如果一项新法违背联邦宪法,美国最高法院能够撤销它;而在英国,议会两院的简单多数就可以通过、修正或者废止所有的宪法性法律,没有一项宪法性法律比任何其他的议会立法更有优势地位。⑥联合王国的宪法改变不需要立法机关绝对多数的支持,也不需要通过全民公投的方式以获得民众支持。

  英国宪法由许多以普通方法制定的法律组成,而且它由如此多的习惯性程序和规范性权力所构成,因此,它从来没有在任何特定的时刻被明确地界定或者被严格地解释过。⑦它只是在持续地适应变化的环境,并在不知不觉中改变。英国宪法的一些方面几乎总是可以公开地辩论,因为没有权威机构能够提供一个精确的解释,它会饱受争议。在其有机进化发展的任何阶段,理解宪法的最好方法就是描述那些在一段时间已被广泛接受的普遍特征,指出那些仍然面临不同解释的特征。事实上,宪法的某些特征在英国宪法中已经根深蒂固,存在了很长时间。这些特征中的以下三个将是这篇论文讨论的主题:“王在议会”的主权、法治、行政机关直接向立法机关与间接向人民负总责。⑧1688-1689年光荣革命之后,⑨最终主权属于国王、上院和下院三者联合构成的立法机关的学说逐渐发展起来,直到晚近时期它才被认为是英国宪法的首要特征。

  威廉·布莱克斯通(William Blackstone)在1760年代和A.V.戴雪(Albert Venn Dicey)在1880年代所撰写的权威性著作,都强调了“王在议会”的全能性。⑩他们都赞同这一联合立法机关能够制定或者废掉任何法律,没有任何人或者机构有权罔顾或者推翻这样制定的法律。立法机关甚至无法以法律约束自己及其后继者,原因在于议会后来的某次会议能够废止或者修改任何以前的制定法,甚至是意义伟大的宪政要法(比如1800年《大不列颠与爱尔兰的联合法》)。(11)即便是这个国家最高级法院也不能无视议会的制定法,或者以它与宪法不合为由而将其否决。(12)在强调“王在议会”拥有至高无上、绝对和无限的权威的同时,布莱克斯通与戴雪坚持认为英国以法而治(rule of law)。他们的观点直到目前仍未被撼动。他们强调没有任何英国政府能够有理由地违反法律,如果政府的决定不是基于法律恰当授予的权力,那么,它就会在法院被推翻。除非是在普通法院(ordinary courts)被判定因违法而有罪,否则,没有一个英国子民会遭受人身或者财产惩罚。酷刑审讯、任意逮捕、未经审判而处罚和让法律溯及既往都是非法行为,而且,在法律面前所有子民都有权被平等和公正地对待。没有人高于法律之上,所有人都受制于这个国家的一般法,并接受普通法院的司法管辖。法官独立于行政机构与立法机构,并且在品行端正期间会被一直委任。但是,他不能挑战“王在议会”的权威或者宣告议会的立法违宪。(13)法官不能沉溺于关于行政机关或者立法机关权力的抽象陈述,也不能因为自己认为议会的法律违反高级宪法性法律或者认为与自然正义或者基本人权原则相抵牾而挑战它们。他们从不审查法律的正当性,只是审查它的适用和解释。他们基本的职责被限定为管理和解释立法机关通过的法律,他们做出的是关于具体个人私权的决定。日积月累,他们建立了一系列关于如何实施法律的先例。因此,尽管“王在议会”是至高无上和无所不能的,但是,它被期望根据普遍接受的规约和程序在可知的法律范围内运作。因为这些规约和程序形成已久,广为接受,已成惯例。

  戴雪和布莱克斯通强调行政机关对立法机关负责,戴雪还特别进一步地强调了议会对扩大的选民负责。他相信:“从长远来看,选民总是能够施加他们的意志。”(14)自1689年以来,议会做到了每年开会,而且自那以后,行政行为已经非常依赖议会每年决定的税收。议会掌控着财政命脉,它日益能够要求行政机关说明它所采取的行动与推行的政策。逐渐地,人们接受了下院在决定税收上的优越地位,这是因为下院是经选举产生的,选民可以向议员问责。18世纪时期,选民只是成年男性有产者这样的少数群体。但是,从1832年到1969年的一系列议会改革使所有年满18周岁的男女都拥有议会选举的投票权。选民虽然不进行管理、也无法通过法律和不能决定税收,但是,他们能够改变下院的构成,随之就是改变政府的组成。尽管英国宪法从未宣称英国人民的至高无上,但在实践中,英国宪法运行的基础是:选民选择他们在下院中的代表,下院中的主导团体或多数党组成政府。(15)

  至少有三个世纪,大多数英国政客和许多英国人民赞赏英国宪法,对它带来的好处欢欣鼓舞。尽管拥有独特性、模棱两可和不确定性,英国宪法经常产生合理的良好政府。在世界上较为发达的政治国家之中,英国实现了最长时期内没有暴力革命或者流血内战以及强加的独裁统治与国外占领。尽管如此,大约从1960年代、确切地说是从1980年代起,对英国宪法的批评多了起来,担心它会如何发展。(16)我们可以从议会辩论、媒体讨论以及民意测验,诸如“宪章八八”、“自由与苏格兰大会”这样的压力集团的活动以及在各个王室委员会和议会宪法委员会的活动中窥其端倪。许多不同的问题被提了出来,包括:王室作用的下降甚至对其尊崇的降低;上院的构成及其正当性;选举中投票率的下降;公众对权威特别是对政客尊重的下降;对政治中不道德行为与腐败的恐惧变得流行;担心首相的特权与任命权;大多数英格兰人对苏格兰、威尔士和北爱尔兰的困扰问题漠不关心;在大选中,少数人投票能够在下院中形成占绝对多数政府的事实;拥有议会多数的政府有能力促使议会通过某些政策,尽管存在着民众对这些措施的广泛不满。

  不论是在哪个党哪个首相的统治时期,都有人甚至断言,英国在20世纪晚期已经变成一个“选举专制”体制,这些批评和担忧影响巨大。一系列宪法变革业已颁布,或者在近年受到认真讨论。其中一些宪法变化,特别是向苏格兰、威尔士和北爱尔兰下放权力的政策对英国的政治实践以及英国宪法的运行影响巨大。更严重的是,因1973年英国加入欧共体而造成的宪法变化。审视最近这些年这些发展带来的所有的变化与挑战是不可能的,本文因此拟专注于这些发展对英国宪法三个特征的影响,这些特征从18世纪晚期到20世纪晚期都未曾受到重大挑战。这三个特征是:“王在议会”的主权;法治的运行;使政府对议会和人民负责的方式。

  

  一、对“王在议会”主权的挑战

  

  联合王国寻求加入欧共体是因为觉得这一举措能够带来经济上的利益。许多倡导加入欧共体的政治领袖宣称,欧共体的成员身份不会改变英国宪法或者英国重要的政治实践。加入欧共体的主要倡导者爱德华·希斯(Edward Heath)首相就宣称,加入欧共体并不会“侵蚀自然主权”。(17)说得好听点,这种观点是不真诚,说得不好听,这种观点是不诚实。当1972年,《欧共体法》通过英国加入这个超国家组织时,议会立刻接受了一系列广泛的法律,甚至接受了更多的为在英国执行这些法律所需要的行政规章和指令。尽管它们不是由被认定为拥有主权的“王在议会”最先提出来的,后者还是批准了这些措施。(18)因为联合王国加入欧共体,来自欧共体(现在是欧盟)的法律、规章和指令的数量便大量增加。欧盟对商品服务和劳务市场、地区和环境政策以及国外经济政策有着相当大的影响。据估计,大约有50%联合王国的国内法源于欧洲,80%管理英国贸易的规则与规章来源于某些欧盟机构或者制度。(19)这些措施大多来源于欧盟委员会或者欧盟部长理事会,但是它们必须经过英国议会批准而成为联合王国的法律。1979年建立的欧洲议会的重要性稳步提升,它能够制定法律而且可以使之在英国实施。英国选民可以选举欧洲议会的代表。但是,在一个扩大了的欧盟中,他们只能选举欧洲议会736名成员中的72人,这太少了。联合王国已经接受了这些宪法安排,结果,始于欧洲的英国法律比例越来越大,英国议会立法的自由度受到严重制约。议会被要求制定法律以配合欧盟机构作出的决定,这样一来,它此前的立法自由选择权也被侵蚀了。(20)

  联合王国不得不接受“王在议会”不再是立法方面唯一的和不受限制的主权权威,接受欧盟的行为和创制权具有更高的立法权威。在双方就欧洲的规章或指令对联合王国的影响产生分歧和冲突时,欧洲法院坚持欧盟法高于英国法,并且有好几次它还作出了不利于联合王国政府的决定。此外,英国法院也采取同样的观点,它们现在能够挑战与欧盟法不相容的议会制定法的合法性与有效性。(21)法官不得不认同新的宪法形势:比起由议会通过的普通法律,一些由欧盟机构制定的法律具有更高的地位。(22)英国议会本身也不得不接受这种新的宪法形势。它经常制定一些法律,以确保欧盟机构此前的决定被清楚地理解,并在整个联合王国得到全面执行。议会两院也建立了特别委员会来仔细审阅欧盟法律和指令的建议草案,检测源自欧洲的法律是否需要英国制定新的法律或者对现存的成文法进行增订。尽管这些委员会术有专攻,但是它们基本上无法控制欧盟的法律和指令。他们可以建议和警告,但是,一旦相关的欧盟机构同意某一法律,英国议会实际上就没有了选择权,只有赞同这些措施并且确保它们在联合王国执行。(23)现在,在涉及欧盟法律和指令问题上,“王在议会”能够行使其以前的无限和无约束主权的唯一方法也就是通过退出欧盟的立法。(24)在宪法理论上,这样做可能是合法的,然而,除非出现了严重的经济和政治危机,否则很难想象它会如此行事。再说,退出欧盟本身会造成如何处理大量欧盟法、规章和指令的宪法危机,因为它们已经被吸收进联合王国的法律和实践之中。

  英国参加欧盟对“王在议会”主权的宪法原则产生了重要的影响,然而,它在参加时并没有充分预计到这种影响。与此相对照,议会后来采取的将某些权力下放给苏格兰、威尔士和北爱尔兰的决定则一直被认为会对英国宪法产生影响。1998年,英国议会通过了三项法案,终结了联合王国立法机关在地理上的联合。(25)那年的《苏格兰政府法》明确地肯定了英国议会的首要地位,(点击此处阅读下一页)

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