周瑞金:社会管理的历史、现状与创新

选择字号:   本文共阅读 2003 次 更新时间:2012-04-12 14:28:06

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周瑞金 (进入专栏)  

  

  2011年2月19日,胡锦涛总书记在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表重要讲话,对“社会管理创新”作出部署。5月30日,胡锦涛总书记主持政治局会议研究加强和创新社会管理问题,郑重提出:随着实际情况的变化,社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方,解决社会管理领域存在的问题既十分紧迫又需要长期努力;以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口。9月28日,中央召开全国加强和创新社会管理工作电视电话会议,认真贯彻中央关于加强和创新社会管理的意见,要求全国不断提高社会管理水平,促进经济社会协调发展。

  当前对加强社会管理创新有各种不同看法,有人认为就是加强社会管理,把外来流动人口管起来,把几亿网民、手机用户管起来,把特殊人群管起来;有人更认为就是加强社会控制。这里要防止进入两个误区,一是把社会管理等同于社会危机管理和社会问题管理;二是把社会管理当作政治控制,不承认社会管理中的市场逻辑和社会自治逻辑。社会管理创新的真实含义,应当是在深化改革的精神统领下,创建社会管理新格局,还权力以规范,要求国家以法律力量和行政力量给社会一个自治管理秩序,让社会在常态下按照自己日常规范进行自我管理;在非常态情况下,也可以用组织力量自我控制,降低国家运行成本和管理代价。这是中央提出社会管理创新的一个基本理念。所以,加强社会管理创新的实质,就是深化社会体制的改革与建设。

  

  对几个社会管理创新事例的考察

  

  近来,我考察了国内几个社会管理创新的事例,引发我的思考。某地有个区的网格化管理被有关部门推荐为先进管理模式。这个区共20多平方公里,被划为589个网格,每个网格配七大员:网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格司法员、网格消防员、网格党支部书记。然后,利用现代科技构建天上有云(云计算中心)、地上有格(社会管理网格)、中间有网(互联网)。表面看起来,这很新潮,很有创新味,实际上是我们党和政府严密控制社会的传统管理理念和办法的体现。巨大的财政投入且不去说它,仅从社区自治角度看,这个区的居民委员会显然成不了自治组织,而变成街道党委和政府的办事机构,社区管理高度行政化了。所以,它是新时代新技术下的老保甲制度的复活,它虽然取得信访量减少和群体性事件及时化解的效果,但它是为了社会控制和维稳,只称得上是社会治安的新模式,而谈不上什么社会管理创新。

  我近日去过成都,了解锦江区的社会管理创新做得比较好。他们从街道办事处职能改革做起,把街道的经济职能剥离出来,加强社会公共服务职能。区打破街道行政区划界限,设经济发展功能区,统一规划经济发展。同时调整财政管理体制,新增财力投向公共服务,去年投入25.2亿元,占区财政支出70.6%。同时推进社区治理机制改革,成立社区居民代表大会,居民代表常任制,形成居民代表大会决策、居民代表会议工作委员会监督、社区居民委员会执行的自治格局,真正做到民事民议、民事民办、民事民管。他们注重培育发展社会组织,鼓励和引导社会力量参与社会建设。重点发展公益服务、社会事务、文化体育、慈善救济、社区维权五类社会组织,实行登记、备案双规制,简化设立程序,减少限制条件,降低准入门槛。目前全区社会组织556个,登记类271个,备案类285个,增长160%。更值得肯定的是,他们大力扶持社会组织,专门安排200万元专项经费以资金扶持社会组织,定期发布政府需求信息,引导社会组织承接服务项目。2010年区和街道办事处向社会组织购买服务项目51个,金额达1350万元。我认为成都市锦江区的社会管理创新探索是值得提倡的。

  深圳市的社会改革起步早,2004年就开始行业协会、商会与政府部门全面脱钩,实行民政部门直接登记,后来又扩展到工商经济类、社会福利类和公益慈善类社会组织。所以深圳社会组织发展比较快,从2004年到2010年由1966家增长到4110家,每万人有4.6个社会组织,远高于全国每万人2.7个的平均水平。深圳对社会组织从严控到松绑,从管制变扶持,2005年开始民政局探索把“福彩金”用于资助社会组织,成立“福彩金种子基金”,用来社会组织购买服务。到2010年资助75个公益项目,金额3500万元。深圳有个恩派(NPI)公益组织发展中心,作为培育社会组织基地,帮助社会组织达到注册标准。其中有个癌友康复互助会打游击活动了好多年,经“恩派”10个月孵化获正式注册,得到福彩金种子基金47万元资助,会员从原来不固定的几十人发展到172人,建立了25个公园活动站。深圳社会组织快速发展还与政府大部制改革相呼应,2009年深圳实行大部制改革后,首批核定削减出来的工作事项,80%转移给社会组织承担。2008年深圳出台《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》,提出只要有社会组织能够有效提供公共服务,原则上不再设立新的事业单位,不再增加新的事业编制,以此倒逼政府各部门向社会组织购买服务。据统计,2009年深圳市区两级政府购买社会服务经费达7000多万元,2010年达1亿,到2015年每年将投入7.5亿元。这样,我国主要靠事业单位提供公共服务的体制就被改革,将由社会组织和企业成为提供公共优质服务的主体。此外,深圳在社区改革,推进居委会直选,发挥居委会自治作用,培育公民意识、公民社会及提高居民参与社区治理能力方面也有很多创造。

  

  对社会管理创新的十点思考

  

  第一,我国长期小农经济,挤压了社会空间,因此我们今天提倡社会管理创新,首先一个前提是还社会一个空间。

  中国自秦朝实行郡县制以来二千多年的社会,一直是一家一户的小农经济,只有国与家两极,缺少社会空间,所以儒家历来只提倡忠与孝观念。这与欧洲国家不同,他们在中世纪封建统治下,有农村公社组织,有集体交往的社会空间。所以,资产阶级一起来,就出现市民社会,马克思对市民社会有大量论述。西方市民社会偏重于保护私有产权、人权,成为与公权力相对的私人领域。我国在计划经济体制下,造成国家吞噬了社会,国家公权力实施全能主义治理,统包揽办社会事务,公民全变成“单位人”被管起来,连从一地到另一地,也要政府开证明,没有流动的自由。直到改革开放以后,才逐渐生长出社会空间。今天我们习惯于用公民社会的提法,这是因为与宪法中的公民权利提法相一致;二是指同欧美有些国家市民社会不同,我们社会今天包含有公有制企业、人民团体在内,所以不完全是私人关系领域。有人说公民社会是西方设置的陷阱,这种说法是臆造的。在他们脑子里,总以为公民社会是与政府公权力对着干的,对公民社会、民间组织本能地存在芥蒂、反感,甚至敌意。以为这样才是政治警惕性高,抱着这种观念,怎么能正确理解和贯彻中央关于社会管理创新的精神呢?所以,今天中央提出社会管理创新,首先要尊重实行社会主义市场经济体制后,长出公民社会空间这个客观事实。出现公民社会空间,是对社会主义社会大有利的事;正确认识、管理、驾驭公民社会空间,对加强和改善共产党的领导也是大有利的事。

  第二,不同国家存在不同社会管理模式。

  马克思对未来新社会即社会主义社会的论述,是主张逐渐淡化国家作用的社会管理,提倡社会自身的自治自律、自我管理、自我服务、自助互助。马克思所设想的未来社会,就是这种社会自治的不断扩大,最终导致国家消亡的模式。与此相反的社会管理,就是社会被国家吞没,所谓的社会管理就是政府的行政管理、强制秩序、政府统管包揽。1936年苏联的社会主义宪法规定的就是这种模式,完全与马克思主义背道而驰。我国在计划经济体制下也是照搬苏联实行的这种社会管理模式。尽管我国实行以市场经济为取向的改革开放已30多年了,今天我们许多党政领导干部对社会管理的观念,仍然停留在计划经济观念上。这是我们在社会体制改革和社会建设中要加以观念更新的。

  除此以外,根据政府与社会力量在社会管理中地位与作用的不同,世界上国家存在有三种不同模式:一是政府主导、社会协助的模式,政府在对社会生活、社会事务、社会关系进行规范、协调和服务,并在提供相关公共产品和服务中处于主导地位,社会组织和社会成员处于协同配合的地位,他治他律比自治自律更重要,强制秩序比自发秩序更普遍,政府是社会服务的主要提供者。我国目前提倡建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理新格局,就属于这种模式。这是比较符合我国国情实际的。

  第二种是国家与社会、政府与公民对社会合作管理。社会领域三大部门即公权力、社会组织、企业形成各自独立的力量,成为社会管理基本主体,他们是平等的伙伴关系,在社会管理中责任共担,资源共享,彼此之间有分工,又有协作与协商。这是欧美一些国家良政善治者所追求的社会管理模式。

  第三种是社会主导、政府协助的模式,社会生活中社会自治优于政府管理,自治秩序优于强制秩序,市场机制和社会力量成为社会服务的主要提供者。欧美主要国家早期阶段社会管理大都采用这种模式。二战后进入福利国家时期,政府开始发挥主导地位和作用。但随着近年新公共管理运动的兴起,又逐步转向良政善治者所提倡的那种社会管理模式。这是值得我们关注的世界社会管理潮流。

  第三,我国领导人在社会管理统包统揽时期,已经认识到这种模式存在的问题了,但是只有到今天才有条件解决这个问题。

  最近我读《邱会作回忆录》,其中提到在党的九大后,毛泽东主席曾经讲到社会管理问题,有这么一段精彩的话:“社会这个东西,有自己的发展规律,是违背不得的,它老大得很,不管什么主义管它,一概不理。要是违背了它的发展规律,是要受惩罚的。我们把制度和方法,总死死捆在一起。比如,农村实行集体所有制,这是社会主义制度,应当坚持,这是对的。但我们共产党办事很蠢,把老百姓百分之八十都包起来,只让他们自己搞百分之二十,结果是包而办不好。我看要把它倒过去。老百姓百分之八十的事都由他们自己来办,我们只包百分之二十就好办了。”

  毛主席敏锐地发现计划经济体制下的社会管理问题,提出社会管理有其自身规律,不以社会制度为转移,这是很有识见的。但他认为是基层党组织很蠢造成,没有从体制角度作根本调整就可以改变,那只是良好的愿望。在当时的政治、经济体制和社会体制下是办不到的。经过了30多年改革开放以后,我国实现了经济社会转型,社会结构分化大体定型后,才有条件提出社会管理创新的问题。

  我国社会体制改革大体经历两个阶段,一个阶段从1978年到2004年左右,配合市场经济体制改革,改革劳动制度,实行劳动合同制,形成劳动力市场;并进行收入分配制度与社会保障体制的改革;教育、医疗卫生等社会事业体制的改革;城乡社会管理体制的改革等。2004年以后,提出落实科学发展观,十六届四中全会就建设和谐社会若干重大问题做出决定,明确提出与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革相配合的“社会体制改革与创新”的任务。十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设。从此,社会体制改革与社会建设,作为中国特色社会主义建设“四位一体”总体布局的重要任务,才摆到了重要议程上来。

  第四,我国社会经济转型带来七大变化,成为社会管理创新的新课题。

  改革开放30多年来,我国社会发生了重大变化。概括起来说,大家明显感觉到的有以下七个方面:1.由单位人到社会人,社区变了;2.冲破户籍限制,人口流动了,2亿农民工流动大军反映我国大规模就业的不稳定现象;3.就业体制变了,从包分配到自找职业,找关系、背景、后台,成绩好坏与能力强弱变得不确定了;4.住房体制变了,有的成房产主,有的成房奴,有的成买不起住房的“愤青”;5.社会组织变了,过去靠人民团体,现在要靠民间社会组织了;6.公共舆论空间变了,过去靠主流媒体,现在有新媒体、自媒体,成网络社会了;7.最重要的是社会结构变了,形成三大社会主体。以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统;由政企分开形成以企业主为代表、以企业组织为基础的创造财富的企业系统;上世纪90年代开始大量民间组织与非赢利组织涌现,以公民为代表、以社会民间组织为基础的公民社会系统开始产生。这是中国二千多年来难得出现的社会结构重大变化,意义深远。

  目前,我国正式登记的社会组织45万个,备案的社会组织25万个,实际存在300多万个,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《炎黄春秋》2012年第4期

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