张立群:加快构筑经济增长的新基础

选择字号:   本文共阅读 242 次 更新时间:2012-04-07 19:54:44

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张立群  

  4%;2009年,工业总产值中国有和国有控股企业占26.7%,非国有企业占73.3%;工业资产总额中,非国有经济占比达到51.9%[⑿根据2009年国家统计局国有与非国有经济的统计数据。]。这些数据表明,我国社会财产分布结构已经由国有为主转变为国家、居民、企业多种所有并存的格局,在此基础上,财产保有与使用的各项规则,对经济活动已经具有基础性、决定性作用。

  2.完善财产保有规则的重点是提高财产安全性和对不动产征税。第一是提高合法财产的安全性,第二是对财产保有征税,目前主要是对房地产征税。我国已经制定和颁布《物权法》,形成了财产保护的法律基础;也正在进行房产税试点(房产利得税也要加快开征)。这些将形成财产保有方面的基本规则框架,重要的是加快落实,提高法律的执行力。

  3.完善财产使用规则的重点是保障财产使用权益、明确财产使用责任。保障财产使用权益方面还存在较多问题,需要通过改革加快完善。首先表现在投资方面,对民间投资行政性管理过多,对财产使用权益形成不合理限制。例如以产能过剩、生产规模大小为依据,限制中小企业对多类产业的投资等。在金融、铁路、电讯等很多领域,对民间投资有明确的行政限制。这些方面的问题限制了社会财产以投资方式向实体经济的流动,对产业结构调整升级非常不利,也反映出我国基于财产使用的规则急需完善。这些问题的实质是政府行政权力对财产使用权益的不当干预,是行政权力不当扩张的表现之一。其次表现在对股票等证券购买者的权益保护缺位。例如上市公司的股票长期不分红,各类财务、业务数据失实等,这也是股民对股市热情不高的重要原因之一。最后还表现在对各类中小企业的管理不规范、不透明,随意性很强,对中小企业财产权益带来损害;在城市拆迁和农村征地活动中缺少明确透明的规则,随意性较大,对居民家庭财产权益带来损害等。

  财产使用责任方面也存在较多问题,需要通过改革加快解决。最重要的是要严格破产退出制度,明确财产损失责任,使破产清算成为解决过剩产能的基本途径,强化市场竞争压力,增强企业创新改造的内在动力。目前中小企业困难很多,处于转型升级的关键时期。要特别注意明确财产损失责任,防止财产契约违约的发生及蔓延,维护市场经济财产基本规则的严肃性。

  完善财产使用的权益与责任,金融是一个非常重要的改革领域。目前社会财产有相当大的部分是以存贷款的形式通过银行运转,而国有商业银行在其中居于主体地位。这在实际上形成了各类经济主体的财产与国有银行之间的委托代理关系。国家信用提高了存款的安全性,而国有商业银行的信贷资金在很大程度上具有国有资金的性质,这就使财产使用的权益和责任的性质都发生了重要改变。要深化金融改革,加快发展非国有中小银行,提高其在金融领域的比重,明确基于所有权的财产使用规则,更充分地发挥市场配置资源的基础性作用。

  4.完善财产保有和使用方面的规则,最重要的是加快制定完善实业投资法、证券投资方面的法律法规、破产法和不动产保有买卖方面的法律法规。

  制定实业投资法,对各类财产性资金向实体经济的投资从法律上予以保障和支持,限制投资的范围应局限于企业生产对外部环境的影响,例如噪音、污染物等;生产过程的安全及产品和服务的安全性等方面。政府部门不可在法律规定以外增加对实业投资活动的限制、管理。

  修订完善证券投资方面的法律法规,在证券法、证券投资基金法基础上,进一步修订完善关于证券投资的法律法规,明确证券投资人的财产权益,从法律方面切实保障投资者财产权益。强化上市公司对股民的责任,规范资本证券市场运行秩序,促进上市公司法人治理结构完善。

  完善和严格执行破产法。要明确企业破产的相关标准,严肃进入破产清算程序的强制性。出现资不抵债等现象的企业,要依法进入破产清算过程,对逃债、转移财产等逃避破产的行为要切实追究法律责任,从严惩处。要从社会信用体系方面披露监督这类行为,使其付出高昂的信用代价。

  住宅为主的不动产保有、买卖方面的法律法规,第一要加快房产税试点,建立严格和全覆盖的房产税制度,提高住宅持有成本。第二要加快开征房产利得税,对买卖住房的获利累进征收所得税。这对稳定房地产市场需求,抑制投机、投资性买房活动十分重要;对抑制财产性收入过快增长,控制收入分配差距扩大也十分重要。

  要以法律法规建设为基础,加快建立和完善财产保有、使用方面的规则体系,这是完善我国社会主义市场经济体制的一项重大基础性改革。财产关系的明确将有效限制政府对经济活动的过多干预,提高市场对生产要素配置的调节能力,激发全民的创造激情。

  (二)完善政府行政工作的相关规则

  财产规则的完善将使经济活动进一步转移到市场调节的基础上,与此同时,政府行政工作的重点是承担好公共服务、社会管理和基础设施建设等三大职责。政府职能改革的重点是规范和强化职责,建立相应的监督约束和惩处机制。

  1.强化政府的公共服务职责。在市场化、工业化、城市化快速推进时期,包括义务教育、基本医疗卫生、保障房,以及失业救济、最低生活费补贴、基本社保账户注资等方面的公共服务,能否做到水平同步提高、覆盖面同步扩大,对于推进城镇化进程,提高居民消费意愿和保持社会稳定都有重大而关键的意义。“十一五”规划以来,政府公共服务得到越来越高的重视,公共服务水平较快提高。但与政府应该履行的职责目标比较,差距仍然较大。最为重要的是,政府公共服务工作总体仍缺少明确可检查的标准,还没有成为各级政府必须完成的约束性指标之一,特别是还没有相应的问责和惩处机制。应该尽快确定各级政府公共服务方面的责任标准,并对社会公布,严格约束政府按照标准履行公共服务职责。由于我国正处于经济社会快速发展变化时期,这些标准应该是动态、及时调整的,可考虑把公共服务水平提高、覆盖面扩大的速率指标与经济增长或发展指标挂钩,加快研究建立可测度检查的年度公共服务考核指标体系,并建立相应的问责惩处制度。政府公共服务工作不是该不该做,而是必须做,必须达到标准;考核各级政府公共服务工作,不是看做没做,而是看是否达到了相关标准;不是该不该表扬,而是要不要依照规则严肃惩处。

  2.强化政府的社会管理职责。政府社会管理职责包括依法征税、切实保护公民生命财产安全、依法管理企业污染排放和对环境的不良影响、切实保障生产安全和产品服务的质量安全、建立和维护社会征信体系、依法规范市场竞争秩序、有效打击违法犯罪活动、维护社会治安等多个方面。高效透明的社会管理,对维护市场经济秩序,保持社会和谐稳定至关重要,是政府必须承担好的重大职责。对此也应该研究制定可检查测度的标准体系,对社会管理各项职责制定可检查的标准并对社会公布。由于政府社会管理关系着社会成员的基本利益,可考虑结合这些标准建立相应的社会评价制度,将评价结果作为对政府政绩考核的重要内容。

  3.强化政府的基础设施建设职责。经济现代化的国际比较表明,政府高效率的基础设施建设,对工业化、城市化具有重要保障作用。我国政府在这项职责履行方面取得了显著成效,但也需要进一步改进。最重要的是要依据经济发展长远规划,有计划、分步骤、高质量的推进基础设施建设。要切实解决政府基础设施建设方面行为短期化的问题,解决规划赶不上变化,随意改变规划的问题。中央政府要尽快组织制定国土资源长远利用规划,基于现代化的长远目标确定我国的产业和城市布局,指导各级政府制定区域、城乡发展长远规划。这些规划制定以后,要具有法律效力,规划的修改必须报请人代会批准。要根据规划目标,明确各级政府任期内的基础设施建设任务,对基础设施建设项目要建立严格的审计验收制度,对政府基础设施建设项目的责任要建立终生追究制度。

  

  (本报告完成过程中,与贡森、王忠宏、魏际刚、任泽平等同志就相关问题进行了不同方式的讨论交流,报告观点形成也包含了他们的贡献)

  

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