王利明 周友军:论我国农村土地权利制度的完善

选择字号:   本文共阅读 1044 次 更新时间:2012-03-31 16:50:08

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王利明 (进入专栏)   周友军  

  

   【摘要】新中国成立以来,农村土地权利制度出现过数次变迁,最终形成了农村土地集体所有的制度。农村土地权利制度的不足主要表现在,因为集体所有权概念本身的模糊性,导致集体所有权的主体不明确、农民权利虚化。《物权法》试图通过引入成员权概念来明确集体所有权的主体。成员集体所有在性质上类似于总有,它是完善我国集体土地所有权制度的途径,也是保护农民权益的制度基础。成员权是私法上的权利,不同于村民自治的权利。关于成员资格的认定,原则上应当以户籍为标准,在此之外还应当考虑其他因素。成员权可以分为共益权和自益权两部分,应当完善其救济制度。

   【关键词】集体土地所有权 成员集体所有 成员权

  

   土地问题既是中国革命的核心问题,又是中国建设和发展的关键问题。从制度的层面来看,“土地制度是农村的基础制度” [1] 。事实上,农村土地权利制度不仅是农村问题的重要内容,而且涉及到整个国家的经济和社会发展。就我国农村土地权利制度的完善,学界提出了诸多看法,本文拟从建立和完善集体经济组织成员权制度的角度,对我国集体土地权利制度的完善提出自己的建议。

  

   一、我国农村土地权利制度的变迁与不足

  

   ( 一 ) 我国农村土地权利制度的变迁与不足

   新中国成立以来,我国农村土地权利制度发生过数次变迁,在历次制度演过程中,土地所有权和土地利用的始终是中心问题,成员权问题并没有引起关注。概括而言,我国农村土地权利制度经历了三次重大的变迁 : 一是解放初期,经过土地改革运动,形成“农民所有、农民利用”的土地权利制度。二是土地改革完成后不久,国家又通过农业合作化运动和人民公社运动,形成了“集体所有、集体利用”的土地权利制度。三是自改革开放以来,确立了农村土地承包制,形成了“集体所有、农民利用”的农村土地权利制度。

   新中国成立后,为了实现“耕者有其田”的新民主主义革命目标,通过土地改革运动,变封建地主的土地私有制为农民的土地私有制。 [2] 但后来,经过农业合作化运动和人民公社运动,土地转归集体所有,并从此确定下来,成为我国农村土地制度的基础。在这个历史变迁中,可以看出农村的集体土地制度本质上是一种社会组织方式,是镶嵌于中国社会结构中的一种制度安排。 [3] 集体所有作为公有制的一种形态,是中国特色社会主义制度的基础。有关这一制度的优越性,本文在此不做详细探讨。毋庸置疑的是,作为一种制度安排,对农村土地权利制度产生重要影响的是我国社会的城乡二元结构。城乡二元结构是自 20 世纪 50 年代后期起,在计划经济体制的背景下确立的。 [4] 它基于农民与市民两种不同的户籍身份,建立城市与农村、市民与农民两种不平等的权利制度体系,实行“城乡分治、一国两策”,使农民处于“二等公民”的不平等地位。 [5] 我国农村土地权利制度也是以城乡二元结构为背景的,它在一定程度上否认农民自由迁徙的权利 ,[6] 并限制作为生产要素的农村土地的自由流动。

   我国农村土地权利制度存在明显的不足,这不仅表现在土地的非流转性、对农民利益的保障不足,尤其表现在,因为集体所有权概念本身的模糊性,导致集体所有权的主体不明确、农民权利的虚化。在我国法上,“集体”究竟指什么,一直都不明确。从历史的角度来看,农村土地的集体所有始于农业合作化运动时期。 1956 年 6 月 30 日,全国人民代表大会通过了《高级农业生产合作社示范章程》,根据这一章程的规定,高级农业生产合作社的主要特点是,社员私有的土地无代价地转归合作社集体所有。 [7] 而到了人民公社运动时期,土地又转归人民公社所有。人民公社的特征是,“一大、二公、三拉平”。所谓“公”,就是把一切生产资料乃至生活资料收归公有,由公社统一经营、统一核算。通过人民公社化运动,原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地,连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。 [8]1962 年 9 月中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例 ( 修正草案 ) 》,对人民公社体制进行了适度纠正和调整。该条例不仅规定土地仍然属于集体所有,而且明确了“三级所有、队为基础”的农村土地所有制,即农村土地归公社、大队和生产队所有。不过,土地原则上归生产队所有。《农村人民公社工作条例 ( 修正草案 ) 》第 21 条规定 : “生产队范围内的土地,都归生产队所有。”“集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有。” [9] 自改革开放以来,农村土地的集体所有性质一直没有改变。 [10]1988 年施行的《民法通则》为了解决这一问题,在第 74 条中明确规定 : “集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 ( 镇 ) 农民集体经济组织所有的,可以属于乡 ( 镇 ) 农民集体所有。”同年颁布的《土地管理法》第 10 条规定 : “已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”这两部法律虽均承认了“三级所有、队为基础”体制,但并没有明确“集体”的特定含义。这在很大程度上,还是考虑到农村土地所有权的历史形成过程,而没有提出明确的解决方案。从法律上看,简单地否定“三级所有、队为基础”的土地所有制及“集体所有、农民利用”的体制,是不妥当的,也脱离了制度产生的历史背景。应该承认,它是适应我国公有制体制的,也满足了特定阶段土地制度改革的需要。有学者认为,集体所有权的主体模糊是经过审慎考虑之后的“有意的制度模糊”,起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用。 [11] 这一看法也不无道理。但是,时至今日,集体土地所有权主体不明确已经成为必须面对的问题。

   农村土地所有权主体的抽象性,也带来了成员权利虚化的问题。这主要表现在 : 一方面,集体土地和农民利益的联系度不高,农民不能切实感受到其对土地的利益,造成“人人有份、人人无份”、“谁都应负责、谁都不负责”的状况。另一方面,集体所有权往往缺乏最终的归属,在集体土地及其权益遭受侵害之后,谁有权主张权利,并不明确。有学者进行的田野调查数据表明,行政权力严重干扰了集体土地所有权主体制度的正常运行, [12] 对于农民权益的保障产生了不利影响。应当看到,自建立以来,农村土地集体所有制一直处于不断发展完善的过程中。农民对土地所享有的权益不断被强化。在改革开放以前,即使在公有制模式下,农民只能实际地利用土地,但不能在法律上享有真正的权利。自 1983 年确立家庭承包经营制以来,农村土地制度改革就在所有权和使用权“两权分离”的轨道上,沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向发展。 [13] 不过,在 1985 年以前,农户与集体经济组织之间主要是合同关系。 [14] 承包合同关系使得农民的权利处于不稳定状态,农民无法将土地作为自己的“恒产”来对待。 1986 年《民法通则》颁布以后,农村土地权利就逐渐向物权形态转化,而且,以多元化的物权形态表现出来。可以说, 2007 年通过的《物权法》最终完成了我国农村土地权利的完全的物权化。这对于稳定人地关系具有十分重要的意义。但是,仅仅确认土地承包经营权的物权地位,还是不够的,还应当明确集体土地的权利归属。

   ( 二 ) 《物权法》第 59 条确定的“成员集体所有”制度

   从应然的角度考虑,农村土地究竟应当如何归属,理论上存在不同看法 : 一是私人所有说,即集体土地应当分给农民,转化为私人所有的土地,从而有利于产权明晰,实现产权激励。 [15] 二是国家所有说,即集体土地应当转为国有土地,从而有利于实现行政宏观调控和土地的规模经营。 [16] 这些看法试图要解决集体土地所有权主体不明确而导致的问题,但是,都未能全面地揭示集体所有权完善的路径。笔者认为,应当在维持现有的农村土地集体所有体制的基础上,完善集体所有制度,理由主要在于 : 一方面,现有的公有制二元结构是我国《宪法》所确立的体制,是中国特色社会主义制度的基础。宪法的规定是探讨问题的基础。维护集体土地的公有性质是中国政治体制的要求,所以,将集体所有的土地产权改变为国有或者私有,至少在现阶段是不符合中国国情的。 [17] 另一方面,社会制度的变迁是一个渐进的演进过程,在构建社会主义市场经济体制的过程中,农村土地制度的改革应当尽可能避免给社会带来大的动荡。从现实考虑,维持农村土地的集体所有并以此为基础进一步完善农地产权制度,有助于在维护社会稳定的基础上推进变革,也是成本最小且可行性最大的改革方案。

   事实上,我国现行法律均曾尝试解决集体土地所有权的归属问题。《宪法》第 10 条第 2 款规定 : “农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有 ; 宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”该条规定确认了农村的土地属于集体所有,但没有明确规定农村土地的具体所有者。为了解决这一问题,《民法通则》第 74 条第 1 款规定,劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。该条试图以“劳动群众集体所有”来界定集体所有权的主体,但是,这一表述未能解决集体所有权归属问题。 1986 年颁布的《土地管理法》第 8 条第 2 款规定 : “农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有 ; 宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”《土地管理法》采用“农民集体所有”的表述,与《民法通则》中“劳动群众集体所有”的表述相似,仍然是比较抽象的。要明确农村土地的归属,必须解决集体所有权的主体问题,尤其是农民对土地所享有的权益问题。

   关于集体土地所有权的主体问题, 2007 年颁布的《物权法》试图寻找一种新的解决路径。 [18] 依据该法第 59 条第 1 款的规定,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”该规定与其他法律的规定并不完全一致。这并不是简单的概念改变,而是立法者深思熟虑的结果,包含了非常丰富、深刻的内容。作为规范财产关系的基本法律,《物权法》试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体。为了进一步落实成员权,该法第 59 条第 2 款规定了集体成员对于集体重要事项的决定权,第 62 条规定了集体成员对集体财产的知情权,第 63 条第 2 款还规定了集体成员的撤销权。所以,如何把握《物权法》的这些规定,从而推进我国土地集体所有权制度的完善,是学界应当重视的问题。

   《物权法》第 59 条所规定的“成员集体所有”旨在解决如下三个方面的问题 :

   第一,维护并完善宪法框架下的土地公有制。我国《宪法》第 10 条第 2 款不仅确立了农村土地集体所有的制度,而且,将其作为公有制的重要组成部分。如果否认了集体所有,就背离了宪法确立的土地公有制。《物权法》第 59 条所规定的“本集体成员集体所有”并不意味着集体所有就是集体成员共有。成员集体所有是公有制的表现形式,它和共有在法律上存在极大差别。该规定突出“集体”二字,表明必须是在集体所有的前提下,明确集体所有权的主体。任何试图改变农村土地集体性质的做法,都不符合我国宪法确认的土地制度的性质。

第二,构建适应市场经济体制需要的物权制度。我国《物权法》第 3 条明确规定 : “国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等地位和发展权利。”在公有制基础上,建立市场经济体制,这是前所未有的创造,也是中国模式的重要内容。 [19] 市场经济的基础是产权制度,构建市场经济体制,要求产权是明晰的、具有可流转性的,(点击此处阅读下一页)

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