冯兴元:核心经济改革也是政改

选择字号:   本文共阅读 241 次 更新时间:2012-03-28 17:42:04

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冯兴元 (进入专栏)  

  

  “落实新36条会有阻力”——经济学家冯兴元认为核心经济领域的改革就是政治改革的一部分

  

  2012年,春分已过,却乍暖还寒。过去九年,国家总理温家宝十多次提及政改话题,然而,只听楼板响,未见人下来。我们一直引以为傲的经济改革,回到“国进民退”已经有年,各种经济问题层出不穷,以至于入世十年,中国的市场经济地位在国际上遭遇质疑。今年两会,温家宝以空前决心,提示国家再改革。改革共识需要凝聚,政治改革与经济改革需要配套进行,用中科院农村发展研究所冯兴元研究员的话讲,核心领域的经济改革,就是政治改革的一部分。

  在3月14日两会后的新闻发布会上,温家宝总理表示,地方债务的偿还可采取资产处置、项目转让和股权出售的方式进行。有评论认为,这凸显了中央政府对待地方债问题的态度,也给了民间资本涉足全球最诱人的基础设施资产市场的机会。

  经济学家冯兴元在接受时代周报记者采访时指出,由于目前政府的执政风格还是运动式的而不是规则化的,这并不意味着政府开始从根本上反思国有资本与民间资本在产业中的作用。到目前阶段,核心经济领域的改革,就是政治改革的一部分,这就要求回到维护每个人的私人基本权利,包括私人产权,而不是空洞的且非常容易被人利用的公共所有制。

  

  “新36条”会有阻力

  

  时代周报:近日,温家宝总理表示,地方债务偿还可采取资产处置、项目转让和股权出售的方式。您如何看待中国政府采用部分私有化途径解决地方债务问题?

  冯兴元:根据国家审计署的报告,2010年,中国地方债务总规模已达10.7万亿元人民币。中国银行在2011年12月份发布的2012年第一季度经济展望报告中表示,地方债实际规模或比官方预计的数字规模更大。2011年和2012年的数据会更高,因为存在借新债还旧债的问题和继续借新债做新事的问题。单单中央要求各地扩建保障房,就会造成很多新的负债。另外,在这10.7万亿元之外,还存在许多隐性担保。如果算上隐性担保,到2012年底,中国地方政府的债务总量即便超过20万亿元,也不足为怪。

  其实,早在2010年,政府就出台了引导民间投资健康发展的“新36条”,但是,政府忙于把公共资源投放国有企业、国有大型项目和地方政府项目,银行系统也有同样的偏好,更乐于把信贷资金投放给三者,“新36条”基本被打入冷宫,一直没有执行。政府为了治理通货膨胀,采取严格的信贷控制,这一鞭子仍然落在了民营企业身上。最近各地爆发各种民间融资案,民间借贷利率高企,就与民营企业从正规金融部门融资难有关。此前的政府政策难逃其咎。

  政府目前已经下决心要重新落实这一条。发改委已经要求各部门在6月前推出各种实施办法。但估计在落实“新36条”过程中会遭遇巨大阻力。比如,牛气冲天的“两油”,其背后有发改委的支持,现在又涨价了。“两油”从最初控制进口、炼油和批发,到现在控制整个产业链,连零售都要自己控制,民营加油站或因所进油品价格偏高被迫退出、被其收购,或者只能委身于它。以“两油”为代表的垄断国企,表面上欢迎民资参与,实际会为民资平等参与设置障碍。上述“委身”就是无平等参与可言。目前很多民企不得不依附于国企而生存。《反垄断法》中规定,基础性领域由国家控制,所以始终无法撼动像“两油”这样的行政垄断地位。国企官员与一般人一样,倾向于效用最大化是其生存法则,欲壑难填。《反垄断法》的这个规定是错误的,国家的经济安全不能靠国企,因为根据天则经济研究所的报告,国企实际上是总体亏损的。

  时代周报:政府是否开始从根本上反思国有资本与民间资本在产业中的作用?民资注入地方债具体形式有哪些?

  冯兴元:政府应该没有想得那么远,推出的政策大多数是短期应对政策。其执政风格还是运动式的,而不是规则化的。越是依赖公共投资维持经济增长,经济的质量和活力就越是下降,进一步依赖公共投资的空间就越受限制。如果私人投资上不去,政府需要维持一个公共投资的高增长率才能维持较高的经济增长率。而这显然是不可持续的。这种运作的结果是政府债务规模也越来越大。这种情况既发生在中央层面,也发生在地方层面。中央层面的一个例证就是高铁工程。目前高铁工程负债1.8万亿元。据说单单京沪高铁,就查出挪用截留贪污4.91亿元。在地方基础设施和保障房方面,地方公共投资越多,政府负债越重。中央打压房地产市场价格。一旦房地产价格下挫,地方的土地财政可能会出大问题,地方负债规模还会急剧上升。地方负债积聚了那么多,中央政府急于化解。地方政府官员则不一定,因为虽然GDP增长率仍然是多数地方政府的绩效考核指标,偿债率却不在其内。地方首长一般是五年一届,期满调离就不必承担还债的责任。而且土地转让收入是本届地方政府的收入,它是转让未来50-70年土地使用权的收入,本届地方政府有了一块土地转让的收入,就意味着下届地方政府不会有这块土地的转让收入。总体看来,利用民间资本,正是化解的正解,是自然而然的逻辑。之前提出的“新36条“也要贯彻,借力民间资本,可收到水到渠成之功效。

  我们可以看看如何化解重庆的地方债。一是如果政府有项目转让,必须有相应的透明度,才能让民资放心购买。同时,为防止项目有不实之处或者收益风险较大,政府还必须承诺一旦出现较大收益风险就将回购项目。二是地方政府欠了银行的钱,需要允许银行进行信贷资产证券化。银行可以打包出售相应的信贷资产。但是这里仍然存在信息透明度问题,可能仍然需要银行承诺在特定情况下回购信贷资产。三是重庆目前有34家A股上市公司,其国资委控股的有29家,有一些是公用事业方面的,还有一些竞争性领域的公司,完全可以减持股份。四是重庆还有九大国资平台公司,主要负责融资,但不负责自己还钱,花钱则主要通过国资委下面的一些集团、企业等,还钱需要这些企业与财政一起凑钱还。这九大国资平台是没有退出机制的,也是“国进民退”的产物,而事实上,它有一部分股份是可以转让出来的。由于缺乏透明度和责任,民资参与其中无意义。如果要参股,得改为参与政府具体运营的企业、具体的项目,而非平台公司。或者把平台公司和地方政府公司与项目捆绑之后参与。五是购买地方政府债券。六是债转股。比如信贷资产从银行购买回来,地方政府如果违约,则可以考虑把购买的信贷资产(也就是地方政府的债务)转成地方企业的股份。

  目前来看,中国总的负债率与欧盟趋同标准比还不算高,中国的负债率远远没有达到60%。官方公布的预算赤字率为1.5%,但这不是全口径预算的赤字率。不过,中国的债务总体处在可控状态。但是,一些地方政府已深陷债务泥潭不能自拔,少数县市的负债规模已经是地方本级财政收入的10倍以上,这种县市,只能依赖挪用专项资金、违约或赖账来维持生计,并因此失去政府信用。国企借债也有偿还风险。比如新年首个交易日鞍钢债务技术性违约。地方政府直接或者间接担保也有风险。比如2010年中关村高新技术中小企业集合债券的其中一家发行人,因经营困难而在2012年初出现兑付困难。该发行人已正式向担保人提出申请,履行担保责任,以保证本金和利息履约支付。根据担保协议,中关村担保对“10中关村债”续期前3年应付本息提供全额无条件不可撤销的连带责任保证担保,由北京再担保提供再担保。所以,地方政府负债规模需要有规则约束。地方百姓缺乏话语权,而地方财政民主是规则约束的重中之重。

  

  凝聚改革共识

  

  时代周报:援引汪玉凯教授的说法,中国目前还有两大利益集团——权贵利益集团与地产资源利益集团。今天的改革已转到利益集团的博弈上,与1978年的改革最初左与右的意识形态之争似乎有着霄壤之别。是否意味着改革的阻力已由当初的意识形态让位于利益集团的博弈?

  冯兴元:从目前看,特权利益集团与意识形态是改革的两大阻力。特权利益集团形成并坐大以后,正统意识形态是作为其手中的工具在使用。从这一点上看,正统意识形态依然是中国改革的障碍。正统意识形态是工具化的,很少有人会真正信奉。

  所以,对于正统意识形态还是需要有一个去魅化的过程。而特权利益集团,它们所要维护的就是一小撮特权阶层的个人利益,他们要牢牢占据特权位置,然后控制整个社会。所谓的维稳,也是为了维护这一帮人的稳定,而其他的则都是工具,包括借重一些组织、某种思想的名头。

  时代周报:在特权利益集团与意识形态的双重阻力面前,如何凝聚改革共识?

  冯兴元:一个社会要正常、良性运作,那么每个人就必须诚信,无论是对待自己,还是对待他人。另一方面,正义观也很重要,假定每个人都能够撇开自己的具体利益、对自己当前在社会中的具体位置保持不知晓状态,以客观中立的姿态来看待何对何错,那么虽然不同的人有不同的正义观,就必然有其交叉的地方,也就是罗尔斯所说的“交叠共识”。这一部分正义感,大家都是有的,这是维系一个社会存续的基础,也是改革共识的基础。

  但是,作为特权阶层,如果不诚信、不伸张正义,故意指鹿为马,是非倒置,就是在损害改革共识的形成,阻碍推行目前亟须的真正改革。

  诚信与正义观,这两点是自然法的核心,可能来自于宗教信仰,也可能来自于人与人的交往。正义观也是权利观的基础,如果没有正确的正义观,也就意味着没有方向标,也就无以知晓具体某个权利的有或无,无以知晓具体某件事情的是与非。

  当下,整个社会基本上还是能够看清什么是对、什么是错。但是,即便存在“交叠共识”,可能不应奢求改革共识。小群体容易取得共识,大群体很难。这也可以解释,为什么西方国家要搞选举和议会民主。其实,共识在于:大家都认为自己的利益需要维护;而为了维护自己的利益,需要形成一些基本的制度。很显然,这样的制度基于诚信和正义观。

  改革的力量,最终需要扎根于这种基本的共识。特权阶层也不会反对这种共识,但是特权私利会妨碍其公开承认这是共识。这也说明,若要推行真正的改革,需要每个人积极参与,坚定地维护自己的基本权利。维护特权只是抢夺他人的基本权利而不放手。

  

  核心经济改革也是政改

  

  时代周报:在两会上,朱燕来女士提到政府应重新检讨自己的角色定位,隐含的一个信息是,政府应回到宪政的框架下,接受社会、公众的监督。目前,人大、纪委等部门力有不逮的情况下,一些学者提出了社会必须发育,发动社会的力量来制约权力的无度扩张,而执政党把社会发育称为社会管理。

  冯兴元:由于意识形态的工具化,很多事情就不好做。那么,2004年深圳最早提出了社会管理,到了去年有了实质性的进展。作为社会管理本身,它是双刃剑,有些人用它来加强传统方式的维稳,另一些人像把它作为政府职能转换的工具,从去年的情况看,还是后者略微占优一些。

  由于传统的维稳方式饱受诟病,政府这些年也一直强调民生,个体对个人权利的诉求和权力观便日益提升。一方面是个人的基本权利,另一方面是政府通过基本福利制度提供的种种权益,人们的这种权利和权益意识都在增长。

  在这种背景下,现有的维稳方式已不可持续。乌坎事件是一个转向。乌砍事件能够处理妥当,只不过就是按照法律去处理,该事件的立宪含义很大,也是一个先例。这一事件的出现,会使更多开明的政府官员效仿之,形成一个良性转向。

  社会管理意味着很多以往被政治化的内容可以通过再社会化来解决。政府可以从原先事必躬亲的束缚中解脱出来,由社会组织来解决这些问题。随之而来的是,政府必须从无限政府转向有限政府,而现在主要强调的是服务型政府。

  服务型政府的概念是容易出问题的,其最大的问题是,它为人民服务却不管人民是否真的需要这些服务,真的需求这些服务,反正它提供的就是你能拿到的,无论是好还是坏。而官僚体制本身就是预算最大化的倾向。著名公共选择理论专家尼斯坎南就曾经有次提出了一个预算最大化官僚模型,非常有说服力。

  个人权利与权益,这两者具有棘轮效应,是只进不退的。政府一旦给了,就不易收回。在这种情况下,政府要维稳,就必须考虑维权。以后的走向就是越来越多在维权的基础上维稳,也即维权与维稳不再对立。这一走向所导致的个人权利、权益的维护与加强,最好的结果就是形成一种正反馈。该是个人的基本权利,政府必须放手,回归个人,并在此基础上进行维权和维稳,而这个过程也是党和政府转型的过程。这是一个比较好的展望。而差的展望,则是特权阶层不愿意取消行政垄断等特权,从而导致国家与社会走向崩溃的边缘。

  时代周报:有学者认为中国的问题并非“中等收入陷阱”,而是“转型陷阱”、“改革陷阱”。中国该如何跨越“转型陷阱”、“改革陷阱”?千头万绪,如何破冰?

  冯兴元:核心经济领域的改革,就是政治改革的一部分。背后就是要求回到维护每个人的私人基本权利,包括私人产权,而不是空洞的且非常容易被人利用的公共所有制。只要不把产权落实到个人层面,无论叫什么,总是会被利用的,要么被部门控制、要么被经理人内部控制。所谓的“我们每个人都是国有企业的主人”这一所有权主体地位必然落空。应该让全社会成员都有股份,通过股东投票来决定让谁来经营、谁来监控、如何分配利润。也就是说,真正的国有企业应该是全民参与的私人所有的企业。这背后就涉及到党和政府的转型及执政方式的转型。

  改革需要从各个方面进行推进,刚才说到放开与政治无关的社团登记就是一例。各个层面的毛细血管都要向前推进。各个方面已就是否该转型基本达成共识。不转型,肯定会乱,我国每天都有小危机,而且压制得越厉害,对政府和社会的复仇心理就越深重,会以没有特定目标的方式报复社会。当然,转型也有风险,民主化也是有风险的。

  如果转型,单搞民主也是不行的,单纯搞形式化的民主可能风险更大。还是要回归到维护每个人的自由,把每个人的产权保护切切实实做好,并以此扩大每个人的自由空间,并在此基础上推进民主制度。这是实现善治的基础。来源: 时代周报

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