李昌平:土地流转的过去、现在和将来

选择字号:   本文共阅读 1552 次 更新时间:2012-03-18 22:25:10

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李昌平 (进入专栏)  

  

  2010年中央一号文件提出:全党务必居安思危,切实防止忽视和放松“三农”工作的倾向。如何贯彻落实中央精神,关键在于稳定和完善党在农村的基本政策,要始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点,进一步完善农村土地承包法律法规和政策,继续做好土地承包经营权流转管理和服务工作,健全流转市场。只有这样,农民致富才能实现,粮食安全就有保证,“三农”问题才能解决,农村的繁荣稳定和农民全面小康也就有了希望。

  

  土地流转的过去:伴随着承包制,农村的土地开始流转

  

  从承包制开始的那一天起,农村的土地流转就开始了。

  20世纪80年代初到90初的土地流转,受承包期短的限制,土地流转一般在村组内农户之间或亲戚朋友之间进行,流转费在200-300斤/亩谷子或玉米。80年代的土地流转,动因主要有:部分农民加入乡镇企业和流通领域就业;专业化养殖等多种经营的发展;少量的农民进城。这个时期的土地流转是自发的,自主自愿的,也算是公平交易。

  90年代中期开始,由于农民负担日益加重,不少农民种地亏本,撂荒现象日益严重。各地政府为了禁止农民撂荒,普遍向撂荒农民加征100元/亩左右的撂荒费。于是出现了两种形式的流转:一种是亏本转包,承包农户把自己的承包地给他人种,不仅不收租,反而倒贴100-200元/亩;另一种是承包农户为逃避沉重的负担,将承包地一撂了之。对这些撂荒地,村干部不得不将其调整集中,以“合同”的形式集中转租给种地大户,承包期一般10年以上。这种流转在2002年之后,随着农民负担逐步取消,撂荒的农民又回村要地了。于是,产生了突出的农村土地纠纷问题,回乡要地的农民依据的是《土地承包法》,不愿还地的租地大户依据的是《合同法》。一时间搞得最高法也不得不出台“司法解释”,规定此类土地纠纷由地方政府调解和仲裁,基层法院不得受理。最后,《承包法》大胜《合同法》,种地大户有条件退出了土地,重新实现了“均田地”。

  90年代中期开始的土地流转,和80年代有本质的不同,部分农民流转土地虽然也是自主的,但是被迫的,并且是亏本流转;部分农民一撂了之,其土地由村干部转租给“大户”,更不是自己的意愿。

  

  土地流转的现在:新农村建设热潮,催生各地不同的土地流转试验

  

  当下土地流转主要有三种形式:

  一种是类似80年代的土地流转,基本上在村内农户、亲戚朋友之间流转。这种流转方式最近3年有了新发展,即农户承包地向农民互助社、合作社流转。例如,2008年春,河北东光县古树于村的王杰华和另外6个村民发起创办了资金互助社,205人入社,每人互助资金500元。互助社成立后做的第一件事是集中团购农资,一亩地(两季)肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流转,将村民从土地上解放出来。原来农户之间相互流转土地,每亩350元/年,现在流转给互助社,500元/亩。两年时间不到,全村有980亩土地流转给互助社了。互助社购置了大型农机具,全村85%的劳动力离开了土地。不仅粮食产量增长25%,全村人均纯收入9000多元,翻了一番多。互助社两年积累40多万元。

  第二种土地流转形式叫“占补平衡”或“建设用地指标异地流转”。有些地方利用国家“土地占补平衡”政策,鼓励村庄在新农村建设过程中,对新村庄实施统一规划和建设,对旧村庄进行统一整理和改造,以节约土地。如果村民集体将节约出来的村庄建设地实施“非转农”,政府则给予一定的现金奖励或建设用地指标奖励,准许村民集体将“非转农”获得的“建设用地指标”拍卖获利。这种“非转农”及“建设用地指标异地流转”的土地流转形式,是了不起的创举。全国现有旧村庄占地3亿亩左右,不少村庄宅基地、自留地等原本数百亩或更多,通过新村规划和建设,一般都可以节约一半的土地。江苏太仓对于村庄在新农村建设中节约出来的土地复垦后,政府奖励给村庄相应数量的建设用地指标,1亩建设用地指标可以拍卖20—30万元,极大调动了农民节约用地的积极性,也大大加快了新农村建设步伐。这种形式的土地流转试验,在浙江、重庆等地都有。这种形式的土地流转对守住18亿亩耕地红线意义重大。

  第三种土地流转是资本下乡整合农民土地,土地向农业资本集中。即鼓励和扶持资本下乡,成片经营千家万户小农的土地。

  

  土地流转方式引热议:两种不同观点,都有其片面性

  

  对于上述三种主要形式的土地流转,引起较大争议的是第三种土地流转。支持者认为,土地向农业资本转移至少有三个好处:一是加快农业现代化水平,提高规模效益,增强我国农业的国际竞争力和发展后劲;二是促进农村劳动力向沿海和城市转移,在增加农民非农就业收入的同时,进一步保持中国的“比较优势”,加快工业化和城市化步伐;三是有利于农村土地产权进一步明晰,增加农民财产性收入,提高农村市场化程度。

  反对者则认为,第三种土地流转方式有很大风险,弊大于利。主要的风险和弊端有:资本拥有者下乡搞农业,主要是搞经济作物及其产业化,对国家粮食安全不利(小农的因为粮食自给自足,客观上对国家粮食安全有利);一旦政府鼓励大资本兼并小农土地,往往难以避免官商勾结和强制转让,必然会对弱势的小农造成伤害;小农大规模离开土地后,一旦出现经济危机,可能会出现数千万农民工失业和无法返回家园的局面,这样的风险存在不可控性,或许会导致改革成果功亏一篑;土地向资本集中,必然会影响到《宪法》规定的农村基本经济制度和“村民自治制度”。

  其实,上述两种截然不同的观点,都是有道理的,但都有其片面性。主张流转的一方,片面认为只有通过资本下乡,才能实现农村和农业现代化,才能较快使更多的劳动力转移到工业化和城市化中来,加快工业化和城市化的步伐。其实,日本至今也不支持大资本下乡兼并农民的土地,而是变“分散的传统小农”为“有组织的现代小农”,由“有组织的现代小农”主导农业和农村现代化。日本的转型很成功。韩国和我国台湾地区学日本,也很成功。在亚洲国家中(人多地少),菲律宾实践过资本下乡兼并小农、整合农业的农村、农业现代化道路,在大资本力量的推动下,农村农民问题快速转化为城市工人问题。后来,菲律宾经济增长开始急剧下降,失业问题逐步引发全国性社会动荡。菲律宾从六十年代开始重新搞土改,以给弱势者一小块土地安身立命,土改至今还在进行;更糟糕的是菲律宾的粮食等食物主权完全受制于国内和国际资本集团了。日本经验和菲律宾的教训,我们不能视而不见。

  反对土地流转的一方,其片面性在于为了否定而否定,没有积极的对策。其实,土地不流转是不行的,土地也一直在流转。实践中有大量的流转形式是有益无害的,前面讲到的农户之间、亲朋友好之间的土地流转,农户土地向互助社、合作社和集体经济组织流转等等,不仅不能限制,政府要热情鼓励和大力扶持。反对流转的一方,还存在另一种片面性,即见到资本参与土地流转就反对。其实,对于先富起来的资本,回到自己的村庄,帮助本乡本土的父老乡亲共同富裕,在村民自愿的前提下,让村民农地集中流转给“社会企业”经营,也应该支持。

  

  土地流转的未来:“一个前提”和“五个有利于”

  

  笔者认为,今后相当长的一个时期,土地流转要坚持“一个前提”和“五个有利于”。

  一个前提是:农民自愿、自主,关键要自主。现在,不仅农业税费都取消了,撂荒费也取消了,种粮还有补贴,承包地有利可图了。这和80年代相似。按理说,这种状态下的土地流转是不必需要外人操心的,农户土地流转或不流转或休耕撂荒,是农民自己的事情。最近几年,不仅政府官员为农民土地流转操心,就连城市人也都特别关注农民土地流转,比农民还操心。这是不正常的,要警惕土地流转中农民主体地位和自主性被侵犯。

  五个有利于:一是有利于粮食安全,十几亿人口的国家,吃饭始终是大事。特别是石油价格高企,生物能源产业化已经成为现实,汽车也要吃粮食了,粮食安全更脆弱了,更紧迫了,更复杂了,更重要了;二是有利于巩固和完善农村基本经济制度和村民自治制度,农村基本经济制度是农村社会结构关系和村民自治制度的基础,一旦破坏了,比照城市制度供给,成本会极高,每年至少需要中央财政支付万亿、甚至数万亿;三是有利于农业机械化和劳动力转移;四是有利于农民共同富裕和全面小康;五是有利于增强中国转型发展的“韧性”——经济、社会、政治安全性和稳定性。改革发展可以慢一点,决不可重来一次。

  如果坚持“一个前提”和“五个有利于”的原则流转土地,笔者认为未来土地流转的主要形式,可能会是农户承包地向农民互助社、合作社和村民集体经济组织流转。东光县古树于村的土地流转模式就是这样的。

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