姜明安:信访制度及解决争议的机制亟待创新

选择字号:   本文共阅读 4692 次 更新时间:2004-12-29 10:40:17

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姜明安 (进入专栏)  

  

  信访制度的功能是什么?是救济,是监督,是解决争议,是听取民声、反映民意,是维持社会稳定?抑或是所有这些功能兼有?

  

  无论信访制度是具有所有这些功能,还是具有这些功能之一,其发挥得怎么样呢?就救济而言,信访者的怨声有多少通过信访消失了?就监督和听取群众呼声而言,信访者反映的问题有多少在信访后被查处了,信访者提出的建议有多少在信访后被采纳和实施了?就解决争议和维持社会稳定而言,信访者们通过信访有多少不再重复信访,生活和情绪都安定下来了?对于这些,我们没有准确的量的统计,但是从目前全国各地、各部门仍在不断增长的信访和一些地区群体性事件频发的现实看,信访制度功效的发挥并不理想。

  

  当然,我们说信访制度功效发挥不理想,并不是说它没有发挥作用或仅发挥了很小的作用。事实上信访制度在上述诸方面是发挥了重要作用的。如果没有信访制度,各种问题、矛盾、争议和纠纷肯定会更多,有些问题、矛盾、争议和纠纷甚至可能会激化而导致重大损失。我们说信访制度功效发挥不理想,只是说它本应该发挥更大的作用而没有发挥,它解决了一些的问题、矛盾、争议和纠纷,但却对大量的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力,甚至引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。

  

  这是为什么?是信访制度本身设计不合理,还是我国整个救济、监督和解决争议机制(信访制度只是这个机制的一个环节)设计不合理?抑或是二者均存在问题?

  

  我认为,恐怕是二者都存在问题。就信访制度本身来说,第一,信访机构庞大而分散,立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门大多都设有信访机构,但整个系统缺乏统一协调的机制,甚至缺乏统一的计算机联网,信访者一个问题可能同时找几个机构,得到的答复和解决方案可能不一样,甚至相互矛盾;第二,因为信访机构分散,每个机构的工作人员即非常有限,有的几个人,有的十几个人,面对大量的信访案件,不要说件件亲自处理,就是件件亲自过问一下处理结果在很多时候都是不可能的;第三,信访机构没有独立处理问题的权限,一般实体问题(甚至某些程序问题)的解决均需请示行政首长,而行政首长的工作又是那么忙,一百个案件也许难以批示一二;第四,法律对信访案件的处理没有严格的程序规范,有的信访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理,下级机关或其他有关部门往往拖着不办(有的甚至藉此惩治信访人),信访人即没完没了的反复信访;第五,法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准,而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意,以致调起了其他信访者或非信访者过高的“胃口”,导致领导人解决了一个旧的案件,却引发出十个、百个新的案件,有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示,但这些人往往是折腾一年半载,领导人批示却下不来(领导人自然不可能对所有信访人都有求必应),到时他们想再走复议、诉讼途径,但复议、诉讼时效已过,只得又回来再信访,如此往复。

  

  就我国整个救济、监督和解决争议机制而言,其问题在于:其一,缺乏整体设计,各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如,信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接,有时是复议、诉讼完了又信访,信访完了又复议、诉讼,有时是复议、诉讼不受理去信访,信访不受理又去复议、诉讼;其二,复议、诉讼门槛过高,限制过严,许多案件如通过复议、诉讼法律程序,问题本可获得解决,但当事人一旦被迫踏上信访之途,往往是不仅问题解决不了,人在信访路上还下不来。因为他们认为,再坚持坚持,似乎还有希望(因为有解决问题,甚至有问题解决得比复议、诉讼还好的先例),以致使信访队伍越来越大,上访者越来越多;其三,在整个救济、监督和解决争议的机制中,有些环节基本没有运作起来,或者没有发挥应该发挥的作用。例如人民代表,全国各级人民代表恐怕有几十万,他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用,信访案件的大部分问题有可能解决。

  

  由此可见,要解决目前信访制度存在的问题,使信访制度发挥其应发挥的功能,不仅要重构和创新信访制度,而且要重构和创新整个救济、监督和解决争议机制:首先,要对目前过于分散的信访机构进行整合,建立起统一的计算机联网系统;其次,要建立类似国外议会督察专员或行政督察专员制度,统一协调各地各部门的信访工作;第三,要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》,扩大行政复议和行政诉讼的范围,使大部分行政争议能通过正式法律程序解决;第四,建立若干专门行政裁判所,处理诸如土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、交通和医疗事故纠纷等专门性争议案件;第五,充分发挥人民代表的作用,人民代表(特别是全国人大代表)每月应设固定时间和地点接待选民,听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题,或为他们解决问题提供咨询。  

  

  《中国改革•农村版》2004年11月

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