吕品:推进官员财产公开的路径选择

——无锡新任副科级干部财产公示具积极意义
选择字号:   本文共阅读 296 次 更新时间:2012-03-18 20:42:31

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吕品  

  

  任何人出任公职,都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利,认同自己的部分隐私,特别是和其任职、廉洁密切相关的隐私不再受到保障,以承担政府公职人员所必须履行的道德义务。这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”,正是这种个性的法定自我丧失,为官员的财产申报制度奠定了合法性基础。

  官员通过申报公开财产,接受公众对权力的监督,这是国际惯例,也是我国政治文明的内在需求。随着我国对于官员财产申报制度的建设,逐步推进财产申报和公开制度,已成为中央和全社会的共识。

  中国社会科学院法学所和社会科学文献出版社发布的2011年度法制蓝皮书中提到,在就公职人员财产监督的调研中,被调查公众中,高达 81.4%的人认为公职人员应当公开其财产状况。从学历和就业状况来看,从小学学历到博士学历者、从学生到离退休者,均普遍认同公开公职人员的财产。被调查的公职人员,亦普遍认可财产公开。调查显示,接受调查的公职人员中,有70%的被调查者认为应当公开公职人员的财产,有21.1%的人认为不应当公开。每到两会,官员财产申报公开制度的建立都会引起社会普遍的关注。今年,全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云将第七次向全国人大递交有关官员财产申报公开的书面建议或议案。七次提交议案,他透露,中纪委的回复态度越来越积极,并首次提出将早日推动其进入全国人大立法程序。

  在实践中,今年江苏省无锡市北塘区对官员财产公示制度的探索也引起了舆论的热议。北塘区要求新提任副科级领导干部建立财产申报制度,本人如实填报财产申报表,并在所在单位进行公示,主动接受监督。目前已有四人申报并公示,今年还将有12名新提拔干部进行财产申报。无锡市纪委称有望以后在全市范围内,甚至更高级官员中推广官员财产公示制度。有人为无锡的探索鼓与呼,认为值得鼓励;也有人认为无锡官员财产申报公示的“起点”不高,“不敢大刀阔斧搞改革”、“改革立场不坚定”、“专拣软柿子捏”。笔者认为,无锡要求“新提拔干部”先申报公开财产,这种路径选择体现了“以增量改革带动全面改革”的战略思维。

  

  “新提拔干部”财产申报公示作为官员选拔任用的题中之义,阻力较小

  

  要求“新提拔干部”申报公示财产,是因为我们在选人用人上坚持德才兼备,以德为先,这是我们党培养干部的目标,也是选拔任用干部的根本标准。官员对公共事务负有特别的责任,自然就要求他们具有良好的品行,他们首先应是社会生活中道德的模范遵守者,对一般公民起表率作用。这要求他们的行为保持一定的“透明度”,满足公众的知情权,以接受公众和社会舆论的监督。任何人出任公职,都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利,认同自己的部分隐私,特别是和其任职、廉洁密切相关的隐私不再受到保障,以承担政府公职人员所必须履行的道德义务。这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”,正是这种个性的法定自我丧失,为官员的财产申报制度奠定了合法性基础。成为“新提拔干部”,可能在新的岗位上行使国家权力的同时,就是需要做出是否愿意用更高的道德水准要求自己,放弃部分隐私权,满足公众知情权的时刻。而且“新提拔干部”本身一般是根据有关选拔标准和选拔程序,所挑选出的德才素质好、有培养前途和发展潜力的优秀干部,应当有着相较于其他干部更高的政治觉悟和改革创新意识,易于接受财产申报和公示制度。

  无锡市选择副科级“新提拔干部”作为财产申报公示制度突破口,然而,这并非意味着副科级干部普遍支持官员财产申报公示制度。根据2011年度法制蓝皮书,对于官员财产申报制度,在不同行政级别的认同者中,省部级和司局级公职人员比例最高,超过80%认为应当公开财产,而科级以下的认可度最低,只有64.4%的人认可。同时根据2011年中国社会科学院在京发布首部《反腐倡廉蓝皮书》指出,当前社会公众关注的反腐败难点焦点问题其中一点是“小官大腐败”现象。一些腐败“小官”与基层民众距离近、联系多,影响了民众对政府形象的判断。可见,无锡的探索并非因为干部的层级不高就好推行,而在于选择好官员财产申报公示的突破口。这些人较为年轻,财产收入状况相对容易掌握,对于公开自己的财产没有主观和客观的顾虑;而且他们在政治上追求进步的意识更强,思想更为进步解放,愿意通过参与改革,克减自己的权利,来获得组织的认可和群众的肯定。

  

  “新提拔干部”财产申报公示,降低改革的实施成本和摩擦成本

  

  官员财产申报公示制度是防止腐败发生的有效手段,同时也是压缩权力寻租灰色空间的利器,部分官员不可避免地带有怀疑和抵触情绪。建立官员财产申报公示制度是一个“非帕累托改进”式的改革,必然存在巨大阻力。这种改革阻力会造成多种形式损失。包括实施成本和摩擦成本。实施成本是体制转换前、转换过程中及新体制完善阶段对时间和物质的消耗。实施成本是克服客观障碍而产生的费用,而摩擦成本可视为因人为(主观)设障而引致的成本。

  从民主政治的要求和发展过程看,越早采取坚决措施解决腐败问题,官员财产申报公示制度出台越早,制度的规范越健全,反腐败的效果就越好,但是需要考虑的是在我国现在经济社会转型的关键时期,如何科学设计制度路径,避免付出不必要的代价。全面推行官员财产申报制度,可能有大批官员特别是高官因此暴露腐败,受到惩处,造成政坛和社会的大震荡,影响稳定,如韩国;可能由于缺乏确保官员申报收入和财产真实性和准确性的配套措施,造成无法根据申报来对官员是否贪污腐败进行监督,如俄罗斯。而以“新提拔干部”财产申报公示为突破口,会大大缓冲社会阻力而得以保持相对稳定,从而避免因社会动荡而造成不必要的资源浪费和损失。以“新提拔干部”财产申报公示为起点,在实施过程中不断纠错与修订,待这种制度变迁取得较为显著的增长绩效,并形成某些控制负面效应的经验之后,再全面推行改革,就可以把试错的成本分散化,即便出现问题负面影响也不是全局性的,纠错容易。另外,建设与官员财产申报制度相互支撑的制度体系,使其与经济、政治、社会体制的配套联动,也需要一个过程。官员财产申报制度的推进及完善一定要从民主政治建设的总体格局来把握,在各项体制改革中联动配套。“新提拔干部”财产申报公示还起到示范、传播新制度潜在信息的作用,有利于领导干部和群众头脑中旧意识、旧观念的改变及新意识、新观念的确立,化解因缺乏对制度认同感产生的实际阻力,从而可节省在变更旧观念、确立新观念方面所需要的实施成本。

  “新提拔干部”财产申报公示,减少了官员财产申报公示的实施成本,同时有效控制了摩擦成本。建立一个新制度的过程实质上是利益格局的调整过程。虽然根据2011年度法制蓝皮书,七成的公职人员支持财产公示,但这仅仅是一个意向调查而已,并不需要付出代价,而一旦进行全面推行财产公示,利益的触动必然产生阻力,而且既得利益触动越大、越广泛,其改革阻力也就越大。摩擦成本的上升可能会阻滞改革的深入, 甚至使改革中途夭折。相对于存量利益调整,增量利益调整的阻力比较小。为了减少改革所面临的阻力成本,通常采用增量利益调整的方法。先通过增量改革来发展和完善新制度,随着增量改革的积累,为“存量”的最终改革创造条件。如果说退休官员、现任官员财产是“存量”,“新提拔干部”财产是“增量”,则从增量改革更易于起步,避免了对旧体制核心的直接冲击,从而极大减少了摩擦成本, 最大限度地挖掘体制内部的积极因素,也更容易实现突破。申报财产的新官越来越多,一部分增量也逐渐成为新的存量,即新官逐渐变成“老官”,逐渐成为改革的主动力和主导力;旧有存量则日渐趋于减少和消退,“老官”可能退休或者成为“新后备干部”和“新提拔干部”,进而不断扩大改革支持者的规模和力量,从总体上全面改善存量的结构和品质,最终推动官员财产申报制度全面实施。

  无锡市选择副科级“新提拔干部”财产申报,要求在所在单位进行公示,主动接受监督。虽然没有做到向社会公开,但这种局部公示的做法昭示了公开的方向性,同时在采取熟人圈子内的公示,同事间进行公开、监督,使真实性更易保障,核查也比较容易,而且顾及了干部的承受力,这也有利于官员财产申报公示制度减轻摩擦成本。而且按照世界其他国家的做法,官员财产申报并非是全部向社会公开的。各国财产申报的人员是分层次、有重点、有区别的,对有关财产申报书的公开性、获得和使用财产申报书的程序方式以及违法使用申报书的处罚等方面的规定各有不同,我们在建立财产申报制度时可以比较借鉴这些做法。

  

  从制度经济学的角度看,“新提拔干部”财产申报公示,仅是官员财产申报公示制度改革的一种过渡性制度安排,目的是使由当前的“非均衡状态”向“均衡状态”转变,达到制度的“帕累托最优化”。过渡性制度安排是使一个制度朝另一个制度发生质的转变,因此其实施的难度和风险都比较大。而如何多方照顾、调整好制度改革中利益主体的利益,降低过渡性制度实施过程中的难度和风险就显得非常重要。建立官员财产申报公示制度本身就是不断探索、不断总结、不断完善的过程,不可能一蹴而就,更需要各地有勇于改革创新的精神,积极探索,边设计边实践边积累经验,为中央以法律形式全面铺开官员财产申报公示制度奠定坚实的基础。

  

  链接:

  

  早在1987年,时任全国人大常委会秘书长的王汉斌明确建议建立国家工作人员申报财产制度时,“中国官员财产公示”就已拉开帷幕。1994年,全国人大常委会正式将财产申报法列入立法规划。1995年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,要求这些干部必须申报自己的家庭财产。2000年12月,中央纪委五次会议决定,要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年6月,中央纪委和中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。2006年9月《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》发布。2010年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的通知。这些规定初步确立了我国财产申报制度的基本框架,但这些制度仅仅停留在政策层面,还没有形成完整的法律制度。 来源: 学习时报

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