韩兴雨:现代化语境中城市社区治理转型之路

选择字号:   本文共阅读 970 次 更新时间:2012-03-17 04:37:37

进入专题: 现代化   城市社区   社区治理   现代转型  

韩兴雨  

  

  摘 要:随着中国现代化快速发展和社会结构深刻转型,传统城市社区治理的弊端凸显,难以契合现代性之价值诉求,城市社区治理亟需现代转型。20世纪90年代以来,中国城市社区治理开始孕育现代性元素,但高度集权管理体制、严重行政化倾向、社区权威空场、政府角色紊乱、居民参与意识失衡等仍然困扰着城市社区治理现代转型的根本完成。城市社区治理现代转型的现实困境,需要从构建多元化治理格局、建设高效互动社区组织体系、重塑现代社区权威、促进政府角色转型、培育社区居民公共精神等方面构建转型之路。

  关键词:现代化;城市社区;社区治理;现代转型

  

  社区是由一定数量成员组成的、具有共同需求和利益的、形成频繁社会交往互动关系的、产生情感联系和心理认同的、地域性的社会生活共同体,是“人们以聚落的方式形成的社会实体,是人们参与社会生活的基本场所”。[1]社区治理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。[2]社区治理的基本价值理念是“社区居民利益的主体性和本位性”。民主是社区治理的价值基础,自治则是它的政治基础。随着工业化、城市化、市场化、信息化的快速发展以及社会结构的深刻转型,传统社区治理难以适切现代性的价值诉求,社区治理现代转型日益成为中国社会当下流行的公共话语,支配着人们的政治想象力。

  

  一 现代化:城市社区治理现代转型的时代语境

  

  当下中国正处于从传统社会向现代社会的转型过程中,社会转型成为当代最为深刻的时代特征。社会转型是传统因素与现代因素此消彼长的进化过程,对于迟发外生型国家来说,社会转型又往往表现为现代因素由外到内、由表及里、由名到实的生成和发展过程 [3]。根据金耀基的研究[4],社会转型是一个特殊且复杂的过程,它具体表现为,一是异质性。即传统因素与现代因素杂然并存。二是形式主义。即应然与实然不相吻合,“什么应是什么”与“什么是什么”的相互脱节。有许多事物形式上,表层的是现代的,但实际上,潜层的却是传统的,徒具现代化之名或之形。三是重叠性。即传统社会是结构不分化和功能普化,现代社会则是结构分化和功能专化,如企业家只是“经济人”,官员只是“行政人”等。转型社会则是结构的分化与不分化、功能的专化与普化相互重叠。

  这一传统向现代转变的过程就是现代化,现代化是指一个国家或地区从传统农业社会向现代工业社会的变迁过程,涉及经济、政治、文化、社会心理、思想观念、行为方式等诸多因素,因而具有系统性、综合性、整体性、动态性等显著特征。[5]现代化最大的冲击作用体现在社会结构的型变,按照滕尼斯的说法,这是一个由共同体走向社会的过程。传统社会是自然形成的、整体本位的有机“共同体”,而现代社会则是非自然的即有目的人的联合,是个人本位的“社区”[6]。城市社区是现代社会出现之后的产物,它由现代性引发所致,因为现代性带来了社会的分化,正如童星教授所指出的,我国城市社区发展的直接动因是“改革开放以来原有的“单位制”松动,出现了许多“单位人”退出单位,许多“单位事”社会化的新形势”。[7]

  城市社区是现代化所催发的传统整体性社会解体、分化的结果,是国家和社会出现二元分野的现代表征。然而,我国城市社区并没有像如社区理论所讲的那样实现民主自治,而是刚从国家“解放”出来又迅速被国家权力全面“俘虏”,城市社区治理表现出明显的国家底色。随着现代社会发展,行政权力主导下的城市社区治理的弊端日益显现,城市社区治理实现从行政主导向居民自治的现代转型成为学界的普遍共识。20世纪90年代以来,中国城市社区治理现代转型快速发展。一方面,各地探索出许多符合现代治理理念、蕴涵现代性元素的社区治理模式;另一方面,普遍遭遇各种发展困境,仍然是一项“未完成的规划”。

  

  二 城市社区治理转型的现代审视

  

  中国城市社区治理现代转型之路可谓是步履蹒跚,各种复杂因素纵横交织,构成转型道路上的一个个“死结”,一个个“困境”。如果无法破解、甚至超越这些“死结”和“困境”,实现中国城市社区治理现代转型犹如海市蜃楼之虚无飘渺。因此,从某种意义上说,城市社区治理转型之路就是一个不断解开各种“死结”,突破各种“困境”的过程。要解开各种“死结”,突破各种“困境”,其逻辑前提必然是对各种“死结”和“困境”的全面审视和理性反思。城市社区治理现代转型是中国社会转型的微观基础,其发展困境是中国现代化发展矛盾的缩影与折射,因此,只有把城市社区转型置于中国社会转型的这面“巨镜”之中才能准确剖析其转型过程中所呈现的各种困境和障碍。

  1、 高度集权管理体制

  高度集权管理体制是中国传统社会主义模式的基本特征,其突出特点就是高度集权、缺乏民主[8],这种高度集权管理体制是由当时的国家与社会关系决定的。传统社会主义模式是以生产资料国家所有制为基础,国家机构几乎垄断了全部社会财富,生产者只能通过国家这个中介才能和生产资料相结合。国家作为社会资源的垄断者,掌握着物质资料、资金、技术、劳动力,而且包括权力、威望、地位、机会等各种社会资源的配置权。民间没有任何独立的提供资源和机会的源泉,因而也不可能形成任何独立的社会力量,社会大众只是国家配置资源的被动接受者。

  改革开放以后,随着市场经济的发展以及经济体制改革、政治体制改革的推进,国家权力的边界重新调整,社会获得一定的自主发展空间。伴随社会结构转型、非单位组织的发展、公民社会的发育,国家与社会围绕权力分配和资源分享进行互动博弈,国家与社会之间的权力分配渐趋合理,社会力量在中国社会治理中的作用开始加强。但受传统集权管理观念、社会心理的惯性影响,中国高度集权的管理体制并没有发生根本性改变,高度集权管理体制在一定时期内仍然是中国城市社区治理发展的最主要障碍。 集权型管理体制是“以压制人们的政治参与和大众民主为代价”,“容易滋生官僚主义低效率”,因而“具有过渡性,经济社会发展到一定程度就会面临着改革”。[9] “在社会治理的控制性质未实现根本改变的情况下,要求社区治理的民主化只能是一种简单的很庸俗的理论追求,是不可能取得实质性进展的。”[10]因此,在集权管理体制未被根本撼动的情况下实现城市社区治理现代转型只能是一种虚幻的“乌托邦”。

  2、行政化倾向严重

  社区治理属于社会治理的范畴[11],是社会治理的微观基础。目前,中国城市社区治理的行政化倾向十分严重[12]。城市社区治理的行政化倾向主要表现在三个方面:首先,社区治理主体的单一化。街道等基层政府行政机构是城市社区治理中最为主要的、甚至唯一的治理主体,而社区组织、社区居民或者成为行政机构的附属物、或者成为治理客体,他们作为社区治理主体的地位被遮蔽。其次,社区自治组织的行政化。居委会职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、运行机制行政化和权力行使集中化是社区自治组织行政化的最佳注脚,居委会的自治功能难以真正体现。最后,社区治理自上而下的行政工作方式。社区治理主要采用行政工作方式,这种工作方式尽管不是命令式的,但事实上使政府与社区组织、社区居民多元治理主体之间的互动、协商、合作的理念和工作方式付诸阙如。

  社区治理行政化倾向是中国现阶段社区治理的显著特征,造成社区治理行政化倾向的原因十分复杂。首先,传统行政全能主义管理理念的惯性影响。中国城市社区治理正处于现代转型过程中,虽然传统行政全能主义治理理念在社区治理中发生很大改观,但社区治理中对传统行政全能主义治理方式的“路径依赖”还十分明显。其次,中国城市社区建设和治理是由政府倡导、推动的,社区治理一开始就被赋予强烈的行政功利性,“政府设立社区的主要目的在于满足单位制解体后将模糊的城市空间改造为标准化和清晰化的国家治理空间,主观上并不是为了构建独立于国家的自主公共领域与市民社会”。[13]虽然政府主导城市社区建设和治理可以弥补城市社区治理内在动力不足的缺陷,但政府主导所造成的社区治理行政化倾向与现代社区治理理念相悖逆。最后,社区居民参与意识淡薄和自治能力缺乏。社区居民参与意识淡薄与自治能力欠缺导致社区治理自下而上的内在动力严重不足,其运演逻辑很容易为政府对社区治理的行政主导提供合法性,结果更加阻滞社区居民参与意识的增强和自治能力的提升。

  3、社区权威空场

  社区权威是指在“社区内享有威望的组织、人或事物”。[14]社区权威是社区治理中的重要领导力量和组织力量,是社区治理有序开展的重要保证。综观中国社区发展,社区权威空场是社区治理中存在的普遍现象。社区治理缺乏权威容易使各种制度、规定无法达成,即使达成也会因执行不力而使各种制度形同虚设,比如社区治理中存在的“议而不决,决而不行”现象。社区权威空场是城市社区治理现代转型中传统权威流失而现代权威又没有形成所出现的权威“真空”状态。在传统社区中,社区党组织曾经享有很高的政治权威,社区居民对其高度认同、信任和支持。随着现代化进程的加快,社区党建滞后,社区居民对党组织的认同度下降。党内存在的贪污腐败行为以及各种社会问题在社区层面的积聚更是加快了党组织权威的严重流失。

  改革开放后,人们的权利意识显著增强,各种社会组织日益壮大,潜藏着巨大的治理能量,但受现行制度约束还无法成为社区新的合法权威。在现代社会,社区是一个自组织的社会单位,居民的自我管理尽管体现出管理的民主化、平等化,但缺乏社区权威的主体力量,在实践中,很容易造成管理效率低下和组织涣散。实践证明,法律无疑可以赋予社区组织合法性,但社区组织仅仅具有合法性还不足形成有效权威。有效的社区权威必须“既具有合法性,又被社区居民认同而具有合理正当性”。因此,探索形成新型社区权威的有效机制成为社区治理中的一个崭新课题。

  4、政府角色定位模糊

  现代社区治理是由政府、社区组织和社区居民等多元主体共同管理社区公共事务的活动。政府在现代社区治理中理应承担责任、履行义务、发挥作用,但政府必须对其在现代社区治理中扮演何种角色进行合理定位。当前,政府角色定十分位模糊,因而造成政府在社区治理中的缺位、越位和错位现象非常严重。一方面,政府超权限行使权力,大量介入应当由社区自治组织或社区服务组织管理的事务;另一方面,政府又放弃了对自己应该承担的责任,没有行使好自己应有的职权,管住、管好自己的分内之事。[15]政府的缺位、越位和错位不仅严重影响社区健康发展,而且还会弱化社区居民对政府的信任和认同。

  在中国特殊治理场景下,政府角色转型是社区治理现代转型的关键环节。随着中国政治体制改革和管理体制改革的推进,政府急需顺应社会现代化发展而主动进行角色调整。在“政府再造”过程中,政府受传统管理理念的制约出现角色转型不到位,在不同的角色之间摇摆穿梭。我们认为政府在社区治理中的正确角色是制定规则、提供支持、规划协调、监督保障,以保证社区沿着居民自治的方向向前发展,保证社区居民合理需求得以满足,而非“事必躬亲”的领导者,政府应该有所为,有所不为。政府要改变传统统治管理的行为偏好,实现向服务型政府的现代转型。

  5、社区居民参与意识虚弱

  公民参与是现代政治区别传统政治的主要特征,是现代民主政治有效运转的重要条件。社区治理是现代社会基层民主政治的重要形式,显然离不开社区居民的积极参与。改革开放以来,随着市场经济发展和现代民主政治文化传播,社区居民的政治参与意识显著提高,但这种意识主要是公民个人利益上的维权意识彰显,从总体上看,社区居民的参与意识仍然与现代城市社区治理发展的需要有较大差距。

  人类意识的形成、发展是极其复杂的过程,影响和制约它的因素亦非常繁杂。至于为何中国城市社区居民参与意识虚弱,学者们见仁见智,不过大家还是达成三点共识:首先,中国传统文化的影响。中国传统文化使中国人养成了依附性的人格特征。曾炆煜指出,中国人顺从权威,通过遵守一种实践伦理,通过恪守“顺从”和“互惠”规范在内的难以把握的礼仪规矩,来与人相处,从而学会避免“羞辱”的制裁。[16]中国传统文化“公共精神缺乏”。中国传统文化是一种建立家族联系之上并只关注家族利益的利己主义。这种家庭中心主义导致了中国人往往对公共事务缺乏关注,即人们常说的“各人自扫门前霜,莫管他人瓦上霜”。[17]在中国传统文化中,虽然“天下”是社会主流意识形态所倡导的道德价值,(点击此处阅读下一页)

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