田飞龙:中国权力公开性的演进逻辑及其辨思

选择字号:   本文共阅读 235 次 更新时间:2012-03-15 08:46:08

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田飞龙 (进入专栏)  

  

  2011年,中国特色社会主义法律体系官方版完成,改革的法制史被建构成了立法史,法治成就呈现出数量化趋势。然而,改革的法制史并非单一的立法面向,而是在“问题-政策-地方试验-法律”的功能主义逻辑中有着非常复杂的内在理路与运行机制。就公法领域而言,违宪审查严重受挫,但“政治-行政”过程具有宪政意义的局部改革却不绝如缕,且呈现出党内与党外互动激发的复杂态势。本文试图从改革时代权力共开性法律建构的视角探索中国公法文明演进的一般逻辑。

  在中国改革以来“公开性法律建构”的历史描述中,我们可以看到一条不断向完整的政治社会领域扩展的“公开性法律运动”线索,其中包含各种层次和形式的“公开”话语和制度,比如早期的“两公开一监督”,中期的“办事公开”、“村务公开”和“政务公开”以及后期的“厂务公开”、“政府信息公开”和“党务公开”。但是,中国不是通过一部产自议会的《信息自由法》来解决公开性的法律建构问题,然后通过“法院现代性”来连接议会立法,这是西方国家的传统路径。中国从自身的政治体制、宪法架构和政治经验出发,遵循的是“问题”导向而非“权利”导向的主导性改革思路,其典型表现就是:即使是致力于政治体制改革的十三大报告也主要是从通过社会协商对话解决矛盾纠纷和反腐败的问题意识出发提出公开性的法律建构的,后续的以“政务公开”为重点的政策思路基本上延续了问题先行的初衷,尽管在正式的文件中也同时援用权利论证的思维。政策与法律的出台都有自身特定的“问题”,但中国的公开性的法律建构却被长期牢牢地束缚于“监督-反腐”的单一功能之上,“公开”的服务功能和民主参与功能只是在最近几年才逐渐被添加进“公开”的规范性内涵之中并生成为具体制度的。

  由于长期将“公开”捆绑在“监督-反腐”的单一功能之上,基层政权系统和公众对于“公开”的政治和法律理解也出现了结构性的缺陷,很多地方对于《政府信息公开条例》(2008)包含的新功能--显著的“服务”功能和隐含的“民主参与”功能--无法正确理解,仍然沿用与“政务公开”相对应的“监督”意涵。此外,中国的公开性的法律建构还明显呈现出从基层到中央、从政策到法律的改革试验痕迹。这些零散而纷乱的制度实践显示出政策制定者在不同问题之间的“游走”与“试探”的痕迹,着眼于如何通过公开性的制度装置遏阻自身政治生命体的溃败,将公开性制度更多地定位于辅助性的统治技术,具有工具化和功利化的倾向,并未真正从公民权利的角度进行严整的理论推演和制度设计,因而表明相关的决策者只是“政策制定者”,而非“立法者”。其中的合理性不必多言。从政策驱动的角度来看,“问题-政策-法律”构成了公开性要素制度化的一般性路径。然而,由于“问题”和“政策”思维中的工具主义和功利化倾向,此种制度演变路径欠缺了严格的权利起点和法律思维,而且不同领域和层次的公开性制度建构也参差不齐,需要进行理论逻辑上的辨析与清理。笔者关注的是如何在法律理论上对这些既有的公开性制度实践加以规范性的整理,使之具备更加明朗化的逻辑理路,能够更好地呈现“公开性的法律建构”对于中国法治现代性的制度意义。

  笔者根据中国公开性法律建构的历史状况和宪法理论,试图提出一种据以认知和实践的类型化分析框架。笔者认为中国的公开性的法律建构根据适用主体和领域的不同可以分为三种类型,基本上对应于中国政治领域中的“党”、“政”、“群”三大系统:

  ·政治公开:对应于党务系统,指党的各级组织的规章制度与决策程序的公开;这是从主权政治意义上讲的,“中国人民在中国共产党的领导下”是中国主权的混合结构,是中国宪法的第一根本法,任何离开“党的领导”的具体决策都不具有主权政治意义;政治公开的基本制度形式是党务公开;党务公开在诸多的公开话语及其制度形式中起步较晚,但发展较快,力度较大,显示出党务改革的审慎性与根本性;共产党的法定(非选举)执政党地位决定了对它而言不存在普通政党意义上的“内部事务”,其规章制度和决策程序同时具有国家政治的意义,属于国家政治的实体意志形成阶段,因此需要进行规范化的公开性制度建构;

  ·治理公开:对应于政务系统,指人大、行政、司法三大系统的法律法规和决策程序的公开;这是从相对于主权政治的治理意义上讲的,尽管全国人大在宪法上是最高国家权力机关,但仅限于在国家政治系统中具有最高地位,即高于全国人大常委会、国务院、最高法院、最高检察院等机构,在法理上相对于具有人民之实体意志形成功能的“党的领导”而言只具有程序上的配合性和从属性,即以其规范化的议会程序和日常化的国家机构系统制定出符合前述实体意志的法律法规并加以执行,将人民的实体意志在治理意义上予以规范化的展开;治理公开涵盖了国家政治意义上的人大、行政、司法的全方位公开,比如《政府信息公开条例》处理的就是行政系统的信息公开问题;此外还有人大的立法公开和司法系统的公开问题,也都有相应的政策性文件或法律、法规、规章的支撑;治理公开服务于对国家机构系统的监督和国家权力过程的民主参与;“政务公开”在公开性法律建构的初期存在界限上的模糊,但后来逐渐在规范意义上获得明确界定,即严格定位于这里所指的“治理公开”;

  ·社会公开:对应于社会自治系统,指社会自治体的规章制度和决策程序的公开;社会自治是改革以来的常态国家建设过程中国家与社会分权体制化的产物,最初源于人民公社历史性失败而催生的村民自治,后来的居民自治、企业自治、高校自治等均属此类;中央政策性文件或法律中出现的“村务公开”、“厂务公开”、“校务公开”、“居务公开”均属于社会自治领域的公开性制度,即“社会公开”;社会公开既是社会自由的象征,也是国家法律授权性规范的明确要求;社会公开对于“社会建设”具有根本性的意义,它可以弥补当前社会建设中“重民生、轻民主”的缺陷,引导社会重新“社会化”和秩序化,推动社会自治民主的发展,在社会管理思维上优于“民生思路”或“维稳思路”,是社会建设极有前途的发展方向;一个完整意义上的社会需要满足“公平感”、“秩序”、“活力”三个基本要素,因此需要不同层面的社会创新,社会公开制度的系统化建构可以作为一种具有竞争力的政策思路。

  上述的公开类型“三分法”是从中国宪法理论的角度对改革以来的公开性法律建构的类型化认知,有利于将相对零乱的“公开”话语和制度加以逻辑上的规整,明确不同类型的公开性制度所具有的功能导向,以便在充实相关类型的公开性制度时做到有的放矢。

  就新中国法治现代性的生成而言,“社会公开”具有基础性,“党务公开”具有根本性,而“治理公开”一种中观的公开性系统,受到两端意志和结构的直接影响,同时也以常态国家的法治思维与框架不断对外输出影响,形成具有一定中介性和贯通性的政治制度构造。

  就“治理公开”而言,在逻辑上又可区分为两种制度类型:

  ·权利型公开制度:此类制度的正当性来自于公民权利,国家因此负担法律上的公开义务;公开性的权利基础主要是公民的知情权,这在根本上取决于公务活动的公益相关性和公民的主权分子的身份;此类制度要求公开的信息和程序与公务活动密切相关;一般的信息自由法即属于权利型的公开制度,其直接目的不是为了解决国家的某个特定问题,而是满足公民知情权的要求,公民可以仅仅基于“知情”而非其他某种特定的私人化需求而具有针对国家信息的请求权;

  ·功能型公开制度:此类制度的正当性并不来自于公民权利,而是来自于政治系统对自身某些问题或伦理的自觉意识和反馈操作;此类制度不是要直接满足公民的某种特定权利--尽管可能援用权利论证的思维,如公民监督权--而是对政治系统的漏洞进行修补,属于“打补丁”的工作;此类制度的典型代表就是官员财产申报与公开制度和行政指导类信息公开制度;官员财产信息和行政指导类信息并不属于严格的公务信息,但政治系统基于反腐败的需要和对公众生活的引导性伦理,在“补丁”意识之下建立了此类制度。

  依据这一制度类型的“二分法”,我们发现改革以来许多的“公开性法律建构”均属于功能型公开制度,其逻辑起点不是公民权利,而是在功能上解决政府的特定问题。直到《政府信息公开条例》的颁布,权利型公开制度才正式具有法律地位。中国法律语境中的“政务公开”和“政府信息公开”分属不同的逻辑系统和制度类型,因而在《条例》颁布之后很长时间内导致了公务员系统和公众系统对两种“公开”关系理解上的巨大偏差。

  《条例》标志着中国的“公开性的法律建构”真正回归了公民权利的本位,标志着公开性制度建构的重心从“功能型公开制度”向“权利型公开制度”的转变。这种转变是当代中国法律文化的重要成就,因而也是中国法治现代性建构的重要成就。

  当然,这只是一个起点,是行政公开性的理想起步。《条例》仅仅是一部行政法规,仅仅规范行政信息的公开,离“治理公开”还有很大的距离,《保密法》和《档案法》所建构的“保密文化”还未受到系统性的修正。展望2012年中国法政领域的制度走向,上述公开性制度逻辑还会进一步展开,政策功能逻辑和公民权利逻辑会继续竞争,后发的权利逻辑会进一步增强,这不是偶然,而是在制度原理上,公开性本就是民主政治的支柱,是权力责任性和公民参与权的逻辑前提。

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文章来源:《新产经》(北京)2012年第1期

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