柳忠卫:刑事政策主体辨析

选择字号:   本文共阅读 430 次 更新时间:2012-03-12 18:00:37

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柳忠卫  

  

  【摘要】刑事政策主体的界定与人们刑事政策的基本观念密切相关,刑事政策主体问题本身就是刑事政策概念的一个重要的组成部分。刑事政策主体指的应当是制定主体而不包括执行主体,市民社会不是刑事政策的主体,地方国家机关也不是刑事政策的主体。

  【关键词】刑事政策;制定主体;执行主体;市民社会;地方国家机关

  

  刑事政策主体问题是刑事政策的一个基本问题。刑事政策主体的界定与人们刑事政策的基本观念密切相关,对刑事政策概念的不同理解会导致对刑事政策主体范围的不同认识。关于刑事政策的主体,甚至可以说刑事政策主体问题本身就是刑事政策概念的一个重要的组成部分。刑事政策主体问题的澄清,也有利于廓清刑事政策概念的边界。关于刑事政策的主体,值得研究的问题是:首先,刑事政策的主体指的是制定主体还是参加主体,抑或是两者兼具?其次,市民社会是否刑事政策的主体?最后,刑事政策的主体是否包括地方国家机关?下面结合上述问题,对刑事政策的主体问题进行分析讨论。

  

  一、刑事政策的主体指的应当是制定主体

  

  关于刑事政策的主体指的是制定政策的主体还是既包括政策制定主体又包括政策执行主体,学界认识并不一致。储槐植教授认为,刑事政策的主体有两层含义:决策主体为国家(有时为执政党),执行主体是国家及社会{1};梁根林教授也认为,从概念和逻辑上讲,刑事政策的主体包括决策主体和执行主体,前者即制定刑事政策的主体,后者指实施刑事政策的主体{2}。而刘远教授则认为,真正的刑事政策主体,仅指刑事政策的制定者,即刑事权力的掌权者{3}。笔者认为,刑事政策的主体指的应当是制定主体,刑事政策的执行者不应当是刑事政策的主体,理由如下:(1)根据公共政策学的一般原理,公共政策是社会公共权威的一种行为,作为公共政策的重要组成部分,刑事政策的主体应当是社会公共权威。社会公共权威是指能够运用它的物质力量对社会公共事物作出权威性决定,对社会资源作出权威性分配的政治实体{4}。刑事政策制定的过程,就是社会公共权威对其所掌握的社会公共资源进行分配的过程,刑事政策的制定实际上是社会公共权威关于防控犯罪问题的一种意志表达,具有很强的目的性。刑事政策的主体必须是具有掌握社会公共资源并有权对其作出恰当分配的政治实体,通过政策的制定来表达自己的意志和目的。刑事政策的执行是刑事政策执行主体将既定的刑事政策方案和内容现实化,刑事政策执行是实现刑事政策目标的重要步骤,它与刑事政策的制定一起构成了完整的刑事政策过程。但刑事政策的执行者不掌握社会公共资源,因而没有权力对社会公共资源进行分配,执行行为体现的是刑事政策制定者的意志,必须在既定的刑事政策范围内运行,如果违背了制定者的意志、在自己的职权和刑事政策范围外行为,那就是违反刑事政策的行为,要承担相应的后果和责任。因而刑事政策执行者的行为是被动的和被决定的,而只有决定者才能成为主体。(2)刑事政策是社会公共权威者的决定,只有社会公共权威者才有权力和能力来选择和确定哪些问题是刑事政策问题,并提出相应的对策。刑事政策问题是指应当由社会公共权威负责解决的,并已经被纳入或被宣布即将纳入社会公共权威工作程序,开始实际解决的与防控犯罪有关的公共问题{5}。作为一种社会问题,在被社会公共权威确认为刑事政策问题之前,某项社会问题就已经客观存在于社会当中,如假冒伪劣产品问题、毒品枪支泛滥问题、卖淫嫖娼问题等等。这些社会问题的存在影响了人们的正常生活和社会秩序,威胁或者破坏了社会公共权威的统治和公信力,社会公众对此已非常不满。但上述社会问题能否作为一个刑事政策问题来对待,并提出相应的解决方案,就取决于社会公共权威者的选择。社会公共权威者可以将其作为一个一般的社会问题,也可以将其作为一个刑事政策问题。如果一个社会问题社会公共权威没有作为刑事政策问题来看待和解决,那就不会有后来的刑事政策的制定和执行问题,刑事政策的执行主体更是无从谈起。(3)刑事政策是一种有目的的大型计划,这种大型计划的目的是由刑事政策的制定者决定的,刑事政策的执行也是一种有目的的活动,是整个刑事政策过程不可或缺的重要组成部分,可以说没有刑事政策的执行,刑事政策的实现就是一句空话。但刑事政策执行的目的与刑事政策制定的目的是一致的,是由刑事政策制定的目的所决定的,它从属或者服从于刑事政策制定的目的。同时,刑事政策是一种选择,这种选择可以是刑事政策制定者的选择,也可以是刑事政策执行者的选择,但更重要的是刑事政策制定者的选择,刑事政策制定者的选择决定了刑事政策执行者的选择。例如,我国目前实施的宽严相济的刑事政策,这首先是刑事政策的制定者根据犯罪态势和社会治安状况结合整个社会发展趋势所作的一种选择。因为刑事政策的模式有很多,刑事政策的制定者可以选择严厉的刑事政策、宽松的刑事政策或者是宽严相济的刑事政策。而刑事政策的执行者只能是在制定者选择了某种模式的刑事政策之后,在处理具体案件时根据案件具体情况进行从严或者从宽的处理。

  

  二、市民社会不是刑事政策的主体

  

  要探讨市民社会能否成为刑事政策的制定主体,有必要首先对市民社会的基本内涵作一了解。市民社会这一概念是由亚里士多德在其名著《政治学》中最先使用,也具有政治社会、公民社会或文明社会的意蕴{6}。古希腊城市由奴隶、自由人和公民三种人组成,但城邦政治生活是公民的专利,奴隶和自由人被排除在政治生活之外,因此,城邦在本质上是自由公民的政治团体;在这里,国家和市民社会是复合的{7}。在古希腊城邦,政治国家与市民社会是合而为一的,国家权力与社会权力也是统一的。市民社会与政治国家的分离始于欧洲中世纪,它是自11世纪以来的中世纪城市市民社会发展的结果{8}。真正的市民社会成熟于17-18世纪的资产阶级革命时期,但它的前身却是中世纪西欧的城市市民社会。自公元5世纪日耳曼部落征服西罗马帝国到公元1066年诺曼底公爵威廉征服不列颠,欧洲处于最黑暗的中世纪时期。公元11世纪之后,欧洲现代文明开始萌芽,大量城市开始出现,城市的发展为市民社会的形成提供了坚实的土壤。由于城市居民皆为自由民,因而打破了封建等级依附关系的纽带,确立了在城市中全新的个人的法律地位{9}。新兴的市民阶层一开始是从经济领域或者商业领域介入到当时复杂的社会格局中的,但随着市民阶层经济实力的不断增强,他们的活动范围开始扩大并进而进入政治领域,到15世纪时,议会中的市镇代表已享有了与封建贵族同等的地位。由于当时欧洲政治权力格局的特殊性,王权、神权、贵族权、市民权多种权力纠缠交合在一起,从而为市民权力的发展提供了相对的空间,这就使得市民社会作为一种新兴的和独立的政治力量在当时多种权力争夺中发展起来,并逐渐作为一个新兴的阶级成为社会生活的主角。随着17、18世纪资产阶级革命的成功,市民社会基本的交易规则、法治理念被新兴的政治国家所吸收,成为政治国家占统治地位的指导思想和原则,资产阶级掌握国家政权,原来的市民阶级上升为统治阶级,政治国家与市民社会的关系进入到了一个新的发展阶段。

  在现代,政治国家与市民社会的关系正在发生一系列新的变化,其中最引人注目的有两个:一是市民社会向公民社会的转化;二是国家权力的社会化倾向。20世纪90年代以后,政治学界逐渐将市民社会与社会经济领域加以区分,而将市民社会界定为国家与个人之间一个具有公共性质的社会互动领域,由此我国学界也将原来的市民社会转译为公民社会。公民自治领域是公民社会最为核心的问题之一。公民自治是基于共同的利益、情感或信仰而组成,公民以一定的形式结合起来在国家之外进行自我管理、自我协调和自我实现。公民自治领域主要体现在社区和委员会中,公民在社区和委员会中自由地交流、协商,对公共事务展开讨论,形成最终共识和最终决策{10}。国家权力的社会化倾向主要表现在两个方面:一方面,国家权力的职能越来越公共化;另一方面社会组织日益侵入国家承担的公共职能。现代公民社会的发展使得社会权力日益扩张,而国家权力扩张的势头受到遏制。社会权力的扩张主要表现在各种社会团体、社会组织和利益集团的产生及其对政治日益频繁有力的参与,它们拥有或控制着雄厚的社会资源,对社会事务和国家事务有很大的影响力{11}。

  在对市民社会的基本渊源及其内涵有了基本的了解之后,我们再来探讨市民社会能否成为刑事政策的制定主体问题。首先需要明确的是,如果认为刑事政策的主体包括执行主体,那么市民社会肯定是刑事政策的主体,就没有讨论的必要。现在我们要讨论的是市民社会能否成为刑事政策的制定主体,这个问题目前学界争论较大。梁根林教授认为,在政治国家和市民社会分化以前,政治国家甚至是刑事政策的唯一的决策的实施主体;而现代社会,市民社会和政治国家的相对独立和脱离,使得市民社会的各种组织,如被害人协会、社会调解与和解组织、村委会、居委会等社区团体、各种行业性组织、民间的保安机构等,不仅可能参与国家制定的刑事政策的执行,而且也能够直接制定和实施作用界域限于市民社会成员的刑事政策,在一些国家甚至出现了市民社会挤压政治国家的传统权力领域、市民社会的刑事政策替代政治国家的刑事政策的发展趋势{12}。曲新久教授也认为,当民间组织基于安全目的行使一定的权力而对他人构成支配性影响时,就属于刑事政策的范围。具体说,物业公司在物业范围内加强巡逻可以不归人刑事政策的范围,但是对于居民小区及其访客的身份核对,则明显应当归于刑事政策的范围{13}。储槐植教授认为,刑事政策的决策主体为国家(有时为执政党),执行主体是国家以及社会{14}。刘远教授也认为,市民社会不是刑事政策的制定主体{15}。

  笔者认为,市民社会不是刑事政策的制定主体,主要理由如下:(1)从市民社会与政治国家关系发展的历史来看,二者的关系始终处于一种动态的变化之中,有时合而为一,多数时间是一种分庭抗礼的关系,但无论二者的关系如何变化,市民社会始终不能制定公共政策。一方面,社会权力不具有集中性和至上性。正如美国学者查尔斯·泰勒所指出的,市民社会是一种权力分散的状态。社会权力只能多元地、分散地存在于各种民间组织之中,而各种民间组织的权力是平等的。也就是说,甲组织有这种权力,乙组织也有这种权力,而公共政策虽然有时候是权力之间均衡的结果,但当面临重大的或者根本性的利益冲突而又无法协商时,便没有一种凌驾于各种社会权力之上的能够最终起决定作用的权力。这种至上性和排他性权力的缺失可能在很多情况下使公共政策的制定和出台成为不可能。另一方面,社会权力是属于领域性或者地域性的权力,缺乏公权力的普遍性。社会权力只能在其所作用的领域或者地域内发生作用,离开了特定的行业或者领域,社会权力就无法发挥作用。而公共政策的特性之一是其普遍性和普适性。一项公共政策出台后,应当在全国范围内对所有的人都有效力,而不是仅限于某个领域或者地区。因而一项策略或者方案如果仅针对某个领域或者个别地区,那就很难称其为公共政策。(2)市民社会可以对刑事政策的制定产生重要的甚至是决定性的影响,但不是刑事政策的制定主体。在政策科学上,参与制定公共政策的社会权力主体被称为“非官方参与者”{16},他们不能制定公共政策,因为不管他们在各种场合多么重要或者处于何种主导地位,他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定{17}。虽然各国的政治体制差异很大,国内社会力量对公共政策的影响程度也有很大的不同,但就目前的公共政策实践而言,还没有社会组织制定全国通行的公共政策的先例。以美国为例,美国可以说是世界上最大的市场经济国家,其政治也被称为“市场政治”。在美国公共政策的制定过程中,许多利益集团通过各种途径对国会施加影响,目的在于使对自己有利的法案获得通过。由于利益集团不适合直接对国会人士施加影响,因而专门对国会议员进行游说的“院外人士”(lobbyist)和公司应运而生。院外人士实际上是美国国会外面大量专职或兼职的“说客”,也是影响美国国策的“看不见的嘴”,他们往往代表一定的利益团体,向每一个试图从国家决策中获得利益的团体或个人公开兜售自己,对国家的决策者通过各种手段公开施加影响。游说公司一般同政府与商界都保持着良好的关系。公司拥有众多的专家,他们熟知政府法律和商业规则,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《河南省政法管理干部学院学报》2011年第4期

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