张晓群:民主如何界定了政府与国民的分工合作关系

——在民主自由平等的背后——现代政治哲学解读 系列之6
选择字号:   本文共阅读 4550 次 更新时间:2004-12-27 01:05:16

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  一、民主的定义性概念

  

  在当今世界,“民主”已经成为一个公认的正面社会价值理念,正如麦肯在《紧张世界中的民主》中所说:现在世界上没有一个政治理论宣称自己是反民主的,这在人类历史上是第一次。在当今世界,当一个政治理论指责另一个政治理论时,经常说对方是“反民主”“非民主”的,而总是会强调自己的民主性。这种对民主的世界性认同,标志着大家都同意:现代社会政治体制的最终目的,就是为了所有国民的福祉(Mckeon,1951)。

  

  虽然大家都认同民主的价值,但“民主”这个词的含义又是很多的,所以可能虽然大家都主张民主,但实际上主张的是不同的东西。民主有一系列具体的含义。她意味着人民当家作主,也就是说,政府没有自己的特殊利益,政府就是为广大国民的利益服务;她意味着决策前要征询相关人们的意见,也就是民主决策;意味着政府行为要受到百姓的监督,也就是民主监督;意味着一位政府人员的就职要通过大家的投票确定,称为民主选举;意味着一件法律法规的制定要经过人民代表的同意,称作民主立法;意味着一件公共事务要通过有关各方协商进行,称为民主协商;自觉具有上述观念称为民主精神和民主意识。这样就会出现一种情况:张三李四两人都主张民主,但张三心中的民主是一位政治领导人在作决策时要征询民众的意见,而这位领导人是否是民众选出来的,则和是否民主无关;李四心中的民主是政治领导人必须由民众选出,至于在作决策时是否要征询民众的意见,则和是否民主无关。于是张三指责李四搞的不是民主,李四指责张三搞的才不是民主呢。其实,争夺对一个词的专利使用权是没有什么意义的,一个词不过就是一个符号。张三李四两人为了结束上述无谓的争吵,可以相互同意:张三说的民主是“民主甲”,李四说的“民主”是“民主乙”。这样他们俩以及听他俩争论的其他人就明白了:张三主张的是“民主甲”,李四主张的是“民主乙”,两人提倡的是两个不同的东西。

  

  本研究系列要谈民主,也必须先说明本系列中对“民主”这个语言符号的定义是什么,这样大家才可以知道本系列中“民主”这个词的含义。其他人当然可以同意我们的定义,也可以不同意。也许可以把本系列中的民主称作“民主丙”,以和其他对民主的定义区分开来。

  

  我们用的是政治学家奥斯丁•莱内在《政治管理》一书中对民主的定义(Ranny, 1993)。

  

  他在该书的第5章“民主和威权:原则及模式”中,对民主这个词的含义从几个角度做了阐释。他把民主看作一种政治体制,这一体制包括四个要素。

  

  第一,最高政治权力在全体国民。所谓“最高政治权力”,是指对于国家的政治决策和政治管理,谁“最后说了算”。如果是由某一个人最后说了算,就被称作“专制政体”(dictatorship);如果是由某一小群人最后说了算,他们是最具政治权力的人,则被称作“寡头政体”(oligarchy)或者“贵族政体”(aristocracy)。如果由全体国民最后说了算,则被称作“民主政体”。注意,这里是“最后说了算”而不是“说了算”,因为不可能在每一个社会政治事项上都由广大国民来讨论决策管理。一个人违反了交通规则,应该罚两百元还是四百元?一个地方要建一所公立小学,政府应该投资一百万还是一百五十万?专利的期限是定在五十年还是六十年?甚至美国要不要出兵伊拉克这样的“国家大事”都不是由全体美国人来讨论决策,而就是小布什及其同事、幕僚来定。所以在实际的政治运作中“说了算”的,是那些政府人员,他们和国民之间是委托代理关系;日常的具体的政治事项都由这些代理人去做,但最高政治权力属于全体国民。“最高政治权力属于全体国民”不是一句空话,而是通过一系列的制度和程序的安排加以确立。全体国民决定什么方面的政治决策不交给政治代理人去做,而仍然要由全体国民通过公民投票的方式来执行,比如一个欧洲国家要不要加入欧盟;全体国民通过选举的方式决定谁来做政治管理的代理人;全体国民决定选出的代理人任期多长。所以,仅仅看“谁说了算”,不一定能区分民主政体和专制政体、贵族政体,因为它们三者的日常政治管理都是由政府人员来进行的;要区分三者,就必须看“谁最后说了算”,而人民代表大会或者议会的选举及运作,就是对“全体国民最后说了算”的直接性制度保障。

  

  第二,政府人员对国民的意愿意志负责。必须有一种程序或渠道使得政府人员能充分了解到国民在社会政治方面的意愿,然后把这一意愿付诸实施;政府人员不能按照自己的意愿、好恶去进行社会政治的决策管理工作,如果他们这样做,就会受到处罚乃至失去职位。这意味着是国民自己进行着社会政治的决策管理工作(government by the people),而不是由某个特定的人群(比如政府官员、军事首领、科学家、律师、企业家、大学教授)进行管理。所以判断一个政治体是否是民主的,关键就是看其社会政治的决策管理是出自谁的意愿和意志,而不是看其内容。假设甲政治体由百姓投票制定出一个政策:把某座山的树砍光全部当柴烧;几个政府官员和科学家强烈反对这种做法,但因为最高权力掌握在国民手中,所以这个政策得以实行。乙政治体中政府官员和科学家不同意把那座山的树砍光,即使90%的国民都持强烈的相反意见也无济于事,那座山上的树得以保留。那么,甲政治体就是民主政体,乙政治体则是贵族政体。

  

  第三,每个国民的政治权利平等。国民们在行使最高政治权力时,在投票选举或者立法时,一人一票,权利相等,而不管他们在金钱、社会地位、学问等方面有多大差距。

  

  第四,按少数服从多数原则作出决策。虽然前面说民主就是由全体国民最后说了算,但事实上几乎没有哪个国家领导人或哪个法律是得到了所有国民的支持同意的,能获得80%的选票就已经相当难得了;如果坚持必须全体国民都赞同决策才有效,那么政治生活根本就无法进行。所以就某一政治决策事项而言,只能以在该事项上的多数人意见为准。当然这就可能带来一些问题,比如“多数人暴政”,这些我们在后面“民主如何界定国民之间的分工合作关系”“‘多数人暴政’在什么意义上才是真命题”等文中再作分析,这里只说明,虽然“多数原则”可能会带来一些弊端,但“多数原则”是最高合法性所在,这是民主政制的根本含义。

  

  把少数服从多数原则作为最高原则,会有几种情况需要考虑。

  

  其一,这一原则的有效运转需要一些条件配合,比如国民们都有政治言论的自由,都能去投票。但事实上会发生多数人压制少数人的政治言论自由,或者设置各种障碍去阻碍少数人投票,比如20世纪60年代美国南方的白人通过什么“文化测试”等方式阻碍黑人投票。如果发生了这种情况,就可以把那种政治体称作“不完全民主政制”。这就像我们把人分为大人和小孩,但会把十七、八的人称作“不完全大人”,认为他们只是部分具备、还没有完全具备“大人”的各种特性。

  

  其二,有些人因为担心把少数服从多数原则作为最高原则会产生严重的社会弊端,所以主张建立一个特定的最高机构,比如最高法院;最高法院一般不出手,可一旦作出了和按多数原则产生的决议相反的决议,则以最高法院的决议为准。如果拥有这样效力的最高法院真的在某一社会体中出现,它的确有权否定按多数原则作出的决议,那么这个社会体就不再被称作或被看作是民主政制。这就像一个男人觉得做男人在一些地方没意思,就去医院做了变性手术,男性的性特征基本消失了,而具有了充分的女性性特征;这时“他”可能会自称自己是更有意思的男人,但别人已经不把他称作或看作男人,而是把“他”定义为女人了。

  

  其三,按少数服从多数原则作出的决议,其合法性效力只具当时当代性。比如一个国家在1900年依照多数原则通过了一项法律,到十年后的1910年,很多国民都感到这项法律不合时宜,于是要求修改。这时有人说,该法律是依照少数服从多数原则确立的,所以不能改;那么1910年时的那些国民是不会同意这一观点的,因为十年前的大多数不是今天的大多数,为什么我们要听十年前大多数国民的意见?十年前80%的国民都认为穿比基尼游泳伤风败俗所以立法禁止,今天80%的国民则认为比基尼发扬人性展现人体之美所以理当提倡,那么究竟听谁的?当然是1900年时的国民听1900年时的国民的,1910年时的国民听1900年时的国民的,这是人民自我管理的另一种表现形式。如果这样做了,该政治体就被称作“民主的”,否则,如果1910年时80%的国民真的必须听1900年时80%的国民的主张,该政治体就不被看作是民主的。

  

  根据上述四个方面对民主政制情况的说明,我们可以把民主所处理的问题大致分为两个层面:一个是政府与国民的关系,一个是国民之间的关系。本文只讲第一个。

  

  二、在民主政制之下,政府是国民委托的政治代理人,一切行为从国民的政治意愿出发、为国民的政治利益服务

  

  在民主政制之下,政府与国民是分工合作的关系。政府的所有行为,都是为了促进国民的利益,满足国民对公共产品的需要;政府人员则由此获得来自国民的报酬、尊重和情感认同。国家的法律法规由全国人民通过自己的代表、通过少数服从多数原则决定,政府官员由人民通过少数服从多数原则选举产生。正如我国宪法规定的:

  

  第一章第二条:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。第一章第三条:中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

  

  当我们去看人类历史上所有的政府,会发现它们都在一定程度上、在某个方面满足了百姓的利益,和它们相比,民主政府只是做得最彻底。这是因为,民主政府完全是出自百姓的意愿而设立和运作的。所以皮特金在《代议制理念》中说(Pitkin,1967):在民主制下,不是政府控制了国民,而是国民控制了政府;国民通过政府采取满足共同利益的行动,而不是政府行为被动的接受者。这样的政制在政治学上也被称作“自我政治管理”(self-goverment)。民主政治要求有一种机制以使国民的意愿得以充分表达,而政府则必须对此作出正面回应;这种回应必须有一种持续稳定的制度机制给以保障。

  

  而密尔则在《论代议制政府》中说(Mill,1975):最好的政府就是主权被全体国民掌握的政府,在最高权力的行使上,每个国民都有一个平等的声音。这种政府能带来最好的社会效应。这样说的理由在于以下基本事实:一个人只有在关于自己利益的事项上都能自己做主,才能最大程度地保护自己的利益;一个人要想获得更多物质财富,他只能依靠自己多劳动、而不能依靠他人;一个人要想抵御他人对自己利益的侵害,他只能依靠自己的努力、而不能依靠别人。

  

  他分析当时的英国说:当权力为某一阶层垄断时,该阶层会较少地顾及其他阶层的利益,较多地考虑自己阶层的利益;当时英国工人阶级没有选举权,被排除在权力之外,因而他们的工资一直被法律压低,英国国会也不重视工人们的利益。但密尔好像并没有怪罪当时英国的权力阶层,他说:他们这样做实际上是人的天性,没有几个人会单纯出于自己的慈善之心,就去克制自己的利益、促进别人的利益,工人们只有通过自己的斗争,才能得到自己的利益。

  

  一旦国民们掌握了社会体公共事务的最高决策权和监督权,他们就会感到自己当家做了主人。就好比一个十二口人的家庭,种什么作物?家里的存款是拿来盖新房呢、还是再承包一个鱼塘?如果是盖新房,新房如何设计?一个个房间如何分配?这些都不是老父亲一人说了算,而是大家说了算,这样,这十二个人对家庭的向心力、凝聚力就会很强。市场经济用“看不见的手”激发大家的生产积极性,民主政治则用看得见的社会决策机制来激励大家的建设热情。市场经济中的每一个合同,都同时提高合同双方的利益;民主政治中的每一项规则的制定,都同时提高尽可能多的成员的利益。市场经济下,每个人愿意把自己的劳动果实交给别人,仅仅是因为这样可以交换到自己所需要的消费品;民主政治下,每个国民愿意把自己的一部分劳动果实交给政府,仅仅是因为这样可以交换到自己所需要的公共产品。(点击此处阅读下一页)

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