陈淮子:新一轮改革需要敲开四个硬“坚果”

选择字号:   本文共阅读 552 次 更新时间:2012-03-05 22:50:27

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陈淮子  

  

  中国实行改革开放三十余年,加入WTO已十年,距提出建立市场经济体制跨过了二十来年,如今作为世界第二大经济体,国际影响力日增。与此同时,外部压力重重,内部经济社会矛盾丛生,正处于“转型焦虑期”,向前或后转(退)再次成为社会思潮和政治选择腾挪撞击的焦点。然而但凡理智健全的人都坦然共识:后转(退)是没有出路的,为国家民族计,能够带来希望和生机的惟有循着人类历史前进的脚步继续深化改革,扩大开放,积极融入全球化、现代化的潮流中。

  唯有需要警觉的是,在这新一轮改革进程中既要避免长官意志主导的乱撞瞎改,更不能搞挂羊头卖狗肉式的假改。因为假改不过是权势利益集团愚弄民众、维护现状的烟幕弹,而乱撞瞎改不仅意味着要为鲁莽无知付出高成本高代价,往往背后还潜藏着主导者粉饰政绩、邀功纳赏的不良动机,都是与民众的根本利益和愿望诉求背道而驰的。近些年,正是一些地方的假、乱之为困扰了改革步伐,遮蔽了改革旌旗,使部分老百姓心存疑惑,怨言迭出,但这并非改革本身的问题,而是狗肉混淆了羊羔的美味。相反,恰恰是改革停滞、观望、退缩才会导致社会积弊日重,前进动力缺失,造成民众信心受挫而追求美好生活的希望落空。当然,改革愈深化,触及的利益格局愈复杂,平衡各方关系的难度愈增加,这是改革进入深水区的症候表现。现在已不复那种在单一计划经济的贫瘠土壤上,只要播洒几滴雨露、飘过几缕春风就会长出青翠幼苗并给人们普遍带来丰收之果的改革红利成本很低的年代。如今的改革不仅要在各种矛盾交织碰撞中艰难前行,更要克服来自强势利益集团的抗衡阻挠,难度不知增加了几个数量级。然而,当此中国社会正在开启全面转型的重大历史时期,变革图新与退缩守旧的思想、观念、力量正在全线较量,以求影响和把握历史的方向舵。试看承载着13亿人的这艘超级巨轮最终驶向何方,将又一次对中华民族的集体智慧与生存能力提出严峻考验。

  

  走向完全市场经济有赖体制再造

  

  处在深水区艰难前行的中国新一轮改革势将触及众多基础核心领域的体制机制,譬如经济体制、财税体制、司法体制、行政体制、新闻文化体制、社会管理体制等等,都是重要的目标课题。其中经、财、社、法作为体制核心层构件,堪称四个最难敲开硬壳的“坚果”,不仅解决难度非比寻常,且与以往地方决策、分散试验、单兵突进改革方式的最大不同,是必须加强顶层设计和根基砌垒,直至溯及宪政民主法治的至高层面,才有可能一举突破既有利益格局的牵制,从体制根源和长远方向把握前进路径并获得强大攻坚力。否则一旦改革受阻于体制硬壳而迟迟不进,必将陷入进退两难、挤压变形的不利境地,甚至可能再次上演中国历史上多次发生过的在“机会窗口”前逆转倒退、功亏一篑的悲剧,这是任何人都不愿意看到的。

  以经济而言,目前最大的体制性弊端莫过于二元经济、双轨制弊端,即吴敬琏一再批评的半统制、半市场体制。处在不同体制下的企业身份地位、政策待遇相差悬殊,实力高下立判。往好里说,这是一种过渡状态,从根本上分析,则是旧体制对新体制的顽固牵制,表明体制转型难产或畸变。这一弊端不除,难以建立统一、公平、法制化的市场,势必造成国强民弱、国进民退,整个市场为强势地位的垄断企业和垄断价格所左右、所挟持,根本谈不上自由公平的竞争,让市场机制的优势和潜能无从发挥,也使市场经济的基本制度框架迟迟无法建立形成,更不用说向高级形式去完善去发展了。由于这一体制的长期持续并走向固化,众多迹象表明,改革初期因计划经济崩坍释放的各项利好因素基本消费见底,同时,二元双轨体制的积弊却日见坐大,经济结构扭曲的矛盾正趋于激化。尤其国际金融危机深度影响下,对于国内目前经济领域出现的震荡和危机,仅仅使用调控、刺激、管制等常规手段作对应性处理,不触动深层体制弊端显然不可能从根本上加以摆脱和克服而只会使内在裂隙加深。事实上,暴露体制问题深层矛盾的明显迹象一早出现在东南沿海,尤其是民营经济占主导的广东、浙江。无论是资金链紧绷、断裂,还是企业倒闭、老板跑路潮,都不过是结构矛盾、体制弊端下的第一波牺牲品,问题不解决,危机还会向纵深蔓延,包括迄今处在强势地位的国企一样难保万全。只不过在外部危机紧逼、内部体制摩擦加剧的形势面前,本来就在双轨体制下艰难度日、挣扎求生的中小民营企业更显出其生命力的脆弱和不堪一击罢了。危机的延烧,不仅威胁到向以加工制造、外贸出口为生存命脉的中国经济的底气,也必将对就业和民生产生重大不利影响。

  改革开放以来中小企业、民营经济作为中国市场经济的重要支柱与突出亮点始终受到各方关注,并被视作测量体制动向与改革进程的风向标。然而种种情况表明,近年来众多以市场为根基的民营企业生存难以为继,前景着实堪忧,许多问题并非经营不善,而是体制造成的。从而进一步暴露出整个中国经济的结构调整与转型正在遭遇困难瓶颈。联系到美、日、欧盟等世界主要经济体迄今未能承认我们的完全市场经济地位,客观讲与中国经济体制这种改革进程的不到位不无相关,而不能简单归之于来自资本世界的歧视与打压。

  另一方面,趁若干年来改革滞缓的罅隙,相对民营经济的弱势地位,一类打着国有国营旗号,以统制、垄断为特征,具有为特殊利益集团服务使命的官僚权势经济迅速崛起,并统揽权力、资本与话语权,一跃登上了无可匹敌的强势地位。由此,中国经济的二元特色、双轨体制弊端愈发加重,要想撼动并拔除之,其艰难程度无异一项脱胎换骨、深入脏腑的体制再造大工程。仅此将对新一轮改革从整体谋划到具体实施形成严峻挑战。这一历史任务不完成,中国迈向完全市场经济体制的努力只能是南辕北辙、事倍功半。

  此外中国经济体制和经济运行中尚有其他种种弊端,同样不可小觑。如行政审批及微观管制仍过多过滥,官员自由量裁权大且常有暗箱操作;企业税费过重且缺乏透明度及公平性;民营企业治理结构有待升级完善,国企尤其央企仍存在党政不分、政企不分的现象;产业指导与产业政策仍具较浓厚计划色彩,对创新缺乏宽松环境与具体支持;企业准入与退出机制不完善,市场行为混乱,缺乏法制保障与惩罚机制等等,均有待新一轮改革予以厘清和改进。

  

  财税问题凸显行政改革紧迫必要

  

  中国的财税制度自上世纪90年代实行分税制改革以来,逐渐形成了财权上收、事权下沉而财、事不匹配的“两头沉”现象,对中央和地方的关系格局产生了重大影响。一方面,中央愈发难以摆脱“大政府”“全能政府”模式,中央财政预算与转移支付成了地方发展的首推力和风向标。另一方面,地方自治、自主积极性受到制约,地方要办什么事都得上北京,首要目标是分享中央给予的大“蛋糕”,“跑部钱进”成为央地互动的突出轨迹。这一模式不仅推高了权力寻租和道德风险,而且因为是分来的“蛋糕”,资源的使用效率和效果往往不尽人意。

  从地方角度剖析,由于经济社会的双重压力,地方政府所背负责任和所承担事务日趋繁杂,而自身财源有限,财力捉襟见肘,无论为公共发展计还是从政府自我营运的需求出发,在近些年遍及神州的投资型发展路径和房地产泡沫“繁荣”的裹挟下,土地财政自然成为地方政府最便捷而最合逻辑的不二选择。老实讲除此之外,政府也确实难以开掘出比这更好的财源。尽管这种选择是短视的,是要付出沉重历史代价的,因为土地毕竟是稀缺资源,自古民间就有“崽卖爷田”的咒言,但为了仕途政绩,为了现实需要,有多少官员能舍弃当下而顾及子孙后世呢?于是,政府的短期行为变得随处可见,且久而久之竟成长效之举。但正是这种土地财政与短期行为的交织,开启了强拆等一系列地方苛政暴政的源头。

  事实上,财税问题更凸显出行政体制改革的紧迫性、必要性。现在的一级级政府都成了经营性政府,几乎与一家公司或集团公司无异。其最重要的职能就是谋划经营,投入产出,制造GDP并吸取不断增长的税收。而政府本该具有的社会管理、公共服务、公平监督、法律保障等职能都被列于首位的经济职能所压倒,所弱化。而这种职能又与成熟、规范的市场经济中政府所应担负的职能相去甚远,不是有所为有所不为,而是从宏观到微观,从法制到实务全力全为、全包全能,造成政府与市场的边界严重不清。由于政府深度介入到经济事务中,掌握着所有重要优质资源,成为市场中事实上的“首要商户”,加之拥有规则制定者改变者处罚者的强势地位,其在市场经济中应有的超然身份、公正地位和监督作用发生了畸变,不仅与民争利,甚至有可能成为竞技场中的“拳坛霸主”,如此一来,比赛的结果与酬劳归属也变得毫无悬念。只是这样的“市场”还有什么公平,这样的比赛还有什么意义?为此,真正的改革应当使政府从具体的经济事务中解脱出来,把市场的还给市场,政府回归本位,扮演好规则制定者与仲裁监督者的角色,这正是新一轮改革的重要使命。

  与此同时,需要通过改革加强并实施地方自治的行政管理体制。中央放权于地方,包括事权和财权,使地方政府拥有的财力财源与其背负责任相匹配,从而能向民众提供更切实际、更有效率和特色的公共服务。为此,地方政府需依据宪法的总体原则,通过诉诸民意并经立法程序制定收支预算,做到税收与支出法制化、透明化、公开化。要界定政府和市场的界限,完善行政伦理,政府以提供优质的公共服务、完备而可持续的民生福利与社会保障为最高职责,避免再度陷入计划思维下“全能政府”“经营政府”的窠臼。

  

  培育公民社会夯实民主根基

  

  无论体制的转换、制度的创新还是改革的推进都需要畅通的民意表达和健全理智的公民社会环境作基础,既不能由强权包办,也不能诉诸民粹主义,应当是一个民主的、平和的、理智的前进过程。改革既是一种利益格局的调整或再造,就不可能波平浪静、一帆风顺。在这过程中更要倡行民主原则,尊重程序正义,决不能搞那种自认“真理”在手就可不择手段、不计后果的强制压服。古今中外历史上借“真理”之名行强制暴力的例子实在太多太多,其产生的负面作用总是远远超过它的正面效果。为此需要谨记:“真理的暴力”也是暴力。

  现代文明社会在崇尚“科学”“真理”的同时不应忘记培育理性和宽容,这样才能克服意识形态的极端化,避免以权威压制代替民主讨论,以教条概念代替人们的常识与良知。为此我们必须高度关注在未来的改革进程中,在各种思想观念、政策主张的交锋中,一定要切实遵循实体民主与程序民主的原则,在强调服从多数人意见的同时,也要尊重、保护少数人的权利,因为懂得尊重、保护少数才是真正把握了民主的真谛与内涵,才能切实避免“多数暴政”的极端。

  在中华民族漫长的发展历程中,一直是专制皇权占主导,臣民没有任何起码的权利地位,以至“君要臣死,臣不得不亡”,下狱、抄家、斩首……皇帝可以不经审判任意剥夺臣民的一切生命财产,直至株连九族。而相似的一幕,在历史的长河中屡屡重演。所以黑格尔曾说,“中国只有一个人的自由”。即使进入现代社会,中国公民意识与公民社会的基础依然十分薄弱,这是中国社会民主传统羸弱,民主制度难以成长的根本原因。迄今为止,可以说中国有民众而缺失公民,有公民而缺失公民社会,所以民主制度的始建始成,首先要从培育公民意识和公民社会做起,这既是一个浩大的社会工程,又是一个艰巨的文化工程,是对中国数千年社会文化伦理的深刻反思与重塑再造。毋庸置疑,新一轮改革的成功与否,与此项工程的扎实奠基、顺利推进有着极大的关联。

  

  坚定选择宪政民主之路

  

  如果说公民社会是民主制度的根基,那么宪政与法治则是民主制度的保证和守护神,二者缺一不可。可惜,与公民社会发育稚幼一样,中国的宪政和法治也一直处在漫漫征途的探索中,宪法、法治、民主至今仍未成为一个运转顺畅的有机整体。如何将政党、国家、人民、社会的行为规范统一纳入到宪法的体系框架中,如何通过健全司法、完善法治使中国走上民主国家民主社会的康庄之路,正是新一轮改革面临的重大历史课题之一。

  首先,中国的宪法权威远未达至应有的程度,宪法往往有其尊而无其重,有其名而缺其实。宪法意识普遍薄弱,无论法律法规的施行或是政府、公民的行为均缺少遵宪还是违宪的检视与裁定,以致宪法这一终极量衡准则一直处于少有作为、束之高阁的境地。这是当下法律打架、部门矛盾、官民冲突、社会纷争突出且难于治理的根本原因。为此,司法改革第一要务不是别的,正是应当建立健全以维护宪法为至高权威的宪政法治体系与机制,坚持司法公正性和独立性,使之成为民主制度最坚实最有效的护卫屏障,这样,社会才能获得真正的长治久安。

  再者,中国只有走宪政民主之路才有光明前景与未来。历史已经给过我们民族够多的试错机会,辛亥百年来的风云聚散及铁血教训足以警醒国人:只求民主而不行宪政或仅有宪政之壳无民主之核必不可能带来真民主、真进步,也无法真正把握国家民族的前途命运。百年来中华民族在复兴图强之路上踽踽独行、艰难探索,已经付出了超乎想象的代价,为民族存续国之兴亡计,凡中华子孙应当摒弃一切狭隘利益和歧见纷争,共同聚集到宪政民主的煌煌旌旗下,精诚一致,共向未来,才能真正开启民族复兴、国家昌盛、万世永安的历史之门。

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