张永:民国初年的宪法危机

——袁世凯与戴高乐宪法主张的对比分析
选择字号:   本文共阅读 1060 次 更新时间:2012-03-03 21:01:36

进入专题: 民国   宪法危机   袁世凯   戴高乐宪法   国会专制  

张永  

  

  提要:民国初年在袁世凯为首的行政系统和以国会为主体的立法系统之间,围绕着宪法问题发生了一场激烈的冲突,这场冲突的结果是国会被非法解散,中华民国法统中断。根据共和国三权分立的原则,行政和立法是相互制约的权力机构,在以往关于这场危机的著述中,较多地阐述了国会的主张,而在相当程度上忽视了行政系统宪法主张的合理性,这是本文的主要着眼点。民初共和制度是从西方移植的政治制度,主要模仿了法国第三共和国,其宪法的基本原则是议会至上,对比戴高乐对于第三共和国宪法的批评以及由他主导的旨在加强总统权力的成功政治变革,对于更全面、深刻地理解民初政治动荡及回归专制的结局,颇富于启发性。

  

  主题词:宪法、国会、袁世凯、戴高乐、国会专制

  

  一、国权主义——蔡锷等各省都督对制宪权的争夺

  

  民初宪法讨论的第一次热潮,出现于1912年底到1913年初的国会选举期间。第一届国会的主要使命是制定宪法和选举总统,由于当时国民党与袁世凯关系比较融洽,国民党、共和党、民主党、统一党四大政党一致主张选举袁世凯为正式总统,所以选举总统已经没有任何悬念,因而政坛的注意力就自然集中到宪法问题上来,四党成立宪法讨论会,开始紧锣密鼓地协商制宪意见。

  

  但是关心制宪的不仅仅是政党人物,由于临时参议院在不少重大议事活动中暴露出的不成熟,议会政治的有效性已经受到很大的质疑,特别是很多军政大员多具有开明专制的思想,怀疑议会将制定以立法权压制行政权的宪法,进而导致国家的混乱。1912年12月17日云南都督蔡锷密电国务院秘书长张国淦,主张各省都督联合争夺制宪权,制订加强行政权的宪法。蔡锷认为,宪法关系国家命运,为“盛衰强弱之基”,临时政府难以有所作为,是由于《临时约法》的束缚,如果正式宪法由国会制定,“难保不偏重党见,趋于极端,徒为防制行政首长之条规,致失国家活动之能力”。所以蔡锷建议由大总统袁世凯召集海内名流如梁启超、杨度等,“速将宪法草案拟订”,然后“联合各省都督先期提出”,“期收先入为主之效”。而且如果将来草案遭到国会议员反对,“锷必与各都督联名抗争,务期达中央之目的”。蔡锷的宪法思想可以用“国权主义”来概括,而国权的代表就是国家行政机关,认为“民权恒视国权为伸缩,必国权巩固,而后民权有发展之期。总统当国家行政之中枢,负人民之重任,使因少数人之党见,减削其行使政策之权,恐一事不能为,必致国家于不振之地。” 1

  

  蔡锷怀疑议会政治的思想并不孤立,而是众多军政要人中颇具代表性的意见,这里面既包括北洋派的周自齐、张镇芳等人,也包括立宪派或与立宪派接近的梁启超、程德全、胡景伊等,甚至还包括国民党强硬派都督李烈钧和胡汉民。 2 各省都督经过秘密磋商,12月22日江苏都督程德全、12月23日四川都督胡景伊先后通电全国,要求由各省和中央共同组织宪法起草委员会,制定宪法草案。很快,直隶都督冯国璋、黑龙江宋小濂、广西陆荣廷、广东胡汉民、江西李烈钧、福建孙道仁、山东周自齐、奉天张锡銮、河南张镇芳等多数都督通电表示赞成。

  

  12月28日蔡锷通电进一步提出了宪法草案的基本方针,公开抨击《临时约法》,蔡锷主张:第一,“必建造强固有力之政府”,认为“非集权统一不足以伸张国力,保障民权,非有强固有力之政府,又不足以收统一集权之效也”;第二,“必适合中国之现情”,认为“中国固自有特别之历史、民情、习惯,而必求一一吻合于他国,所谓削足适履,有背(道)而弛耳。光复以来,叫嚣呶扰,牵掣分歧,政令不能厉行,奸宄因而恣肆,未始非《临时约法》有以阶之厉也。”最后,蔡锷认为草案编成,国会必须接受,不能作重要修改,“俟正式国会成立,提出要求通过,字句间或有不适,仅有讨论之余地,而绝不可遗失其精神” 3 ,这等于剥夺了国会的制宪权。蔡锷1913年2月7日通电更具体到必须先决两大问题:第一,“大总统不可不有解散议会权”;第二,“任命国务员不必求国会之同意”。 4 很明显,蔡锷的主张与后来1913年10月袁世凯攻击《临时约法》和《天坛宪草》时的主张完全一致,正中袁世凯下怀,而此时袁的地位还不巩固,尚处于所谓忧谗畏讥之时,所以表现得比较小心谨慎,反不象蔡锷等各省都督那样态度鲜明、直言不讳。

  

  不过,虽然多数都督赞成主要由行政机构选派代表组织宪法起草会,仍有少数军政大员如副总统黎元洪、湘督谭延闿、皖督柏文蔚、浙督朱瑞等,表示异议,毕竟《临时约法》第54条明确规定:“中华民国之宪法由国会制定”。 5 黎元洪是当时各省都督中的领军人物,态度举足轻重,他在民初一贯以调和纷争为使命,由于担心国家机构中行政部和立法部冲突激化,1913年1月13日通电主张尊重《临时约法》赋予国会的制宪权,其中提到“设使感情一伤,争端愈烈,国会议员终至意气用事,纵有良法,能强其必议决乎?”然后提出按照湘督谭延闿的建议把“宪法起草会”改为“宪法研究会”。虽然黎元洪在制宪程序上主张维持国会的制宪权,但在宪法方针上却与蔡锷一样,主张建立强固政府:“滇督政策以建造强固政府、适合中国现情为宪法精神,起痼开朦,发人深省,危言谠论,实获我心。” 6

  

  持保留意见毕竟是少数,1913年1月22日程德全得19省都督联署(仅湖北黎元洪、湖南谭延闿、安徽柏文蔚没有加入),正式致电北京政府,建议成立宪法起草委员会,委员会由国会推举8人、国务院推举6人、各省都督各举2人、各省议会各举1人组成。虽然在委员会的组成上,袁世凯能够控制的比例并不高,但袁与各省都督在强调行政权上意见一致,料想结果肯定比由国会编制对自己有利,接电后袁世凯即于1月26日作为《编拟宪法草案委员会法案》提交临时参议院。但此时正处于国会选举期间,参议员多在各地活动选举,留在北京的人数不多,很难凑足法定人数开会。袁世凯等不及,即由国务院于2月7日致电各省,请先派2人来京组成宪法研究会,电文如下:“一月二十六日大总统令《编拟宪法草案委员会法案》已交参议院会议,近参议院因人数不足,议决尚需时日,必须先期预备,应由各省都督各推举二人来京,在此案未经参议院通过以前,作为研究宪法委员共同讨论大旨,如将来此案通过,即以此项人员作为编纂宪法委员。” 7

  

  对于袁世凯通电先期组织宪法研究会作为起草会的预备,多数都督立刻表示响应。黎元洪原来即主张改宪法起草会为研究会,当然也不反对,2月16日致电梁启超,邀请梁担任宪法研究会委员,并请汤化龙亲自赴天津劝驾,显示出黎与立宪派梁、汤等政治上的密切关系。梁启超2月24日正式加入共和党,开始从幕后走上前台,而黎元洪是共和党理事长,梁在2月27日家信中提到:“吾已正式入党,前有书在途,想已达,顷有数省(黎宋卿领衔)举为宪法起草员,谅亦不能辞,此后恐在京之日多矣。” 8 3月2日梁覆黎电称“义务所在,岂敢固辞”, 9表示同意担任。

  

  但是,3月3日临时参议院居然凑足人数开会,否决了《编拟宪法草案委员会大纲案》,于是宪法起草委员会胎死腹中,只能作为研究宪法委员会继续存在。先后到京的委员有五十多人,包括梁启超、杨度、严复、马良、李家驹、卢弼、王正廷、章士钊、肖堃、范源廉等社会名流,每逢星期二开常会研究宪法。但是委员会自命为学术组织,不再是原来计划中的法定机关,会长杨度在3月25日第六次会议上说的明白:“本会系由宪法起草委员会蜕化而成,然此两会之性质迥然不同。起草委员会之性质系一种特别法定机关,可以起草,可以到议院出席发表意见。今本会既名之曰研究会,确系一种学会性质,非法定机关。” 10 当时社会上研究制宪问题的风气非常热烈,报刊上经常大篇幅刊登以个人名义提出的宪法草案,从大名鼎鼎如梁启超到不知名的小人物应有尽有,各党派也大都公布了自己的宪法主张,宪法问题一时成为整个社会舆论关注的焦点。

  

  为了进一步使国权派的制宪阵容更为强大,袁世凯在邀集国内名流组成研究宪法委员会的同时,还高薪聘请两位世界级宪法学者日本人有贺长雄和美国人古德诺担任政治顾问。两人于3月和5月分别到京,古德诺曾任美国政治学会会长,是国际知名的政治学家,不过对当时中国政坛新生代人物影响最大的可能还是有贺长雄。因为无论是革命派还是立宪派,其核心人物大多留学日本,关于共和宪政的知识基本来源于日本,有贺长雄是日本的法学权威、早稻田大学教授,而国会议员中仅早稻田大学留学生就有六十多人(有贺长雄到北京时曾开校友欢迎会),而没有接受日本大学正式教育,间接受其影响的当然更多。袁世凯为首的北洋派在宪政知识上自知不如号称新派的国民党、进步党,所以请来这些新派人物的外国老师,借以在宪政学理上掌握制高点,用学术权威压服新派。这也说明袁世凯并不是一味蛮干、仅仅凭借武力的粗人,很懂得运用学术思想的威力,后来二次革命的爆发,终于使枪炮的辩论代替了学理的辩论,殊为可惜。

  

  3月20日宋教仁遇刺后,孙中山为首的国民党激进派转而武力反袁,大规模内战爆发在即,宪法问题自然被抛到一边。1913年4月虽然国会正式开幕,但在当时极度紧张的政治气氛中,国民党和进步党围绕宋案和大借款问题在国会中发生激烈斗争,国会陷入瘫痪状态,制宪进程难以进行,到5、6月间南方国民党的反袁军事动员明显露出颓败之势,国会逐渐从宋案和大借款激斗造成的休克状态恢复了活力,制定宪法问题到6月初又重新提到议事日程上来。

  

  相应的,袁世凯也加强了对制宪的干涉,“六月十日,袁令法制局自拟宪法刍言,并派员到两院协商编篡宪法中的重要条款问题。六月中旬,袁屡次召集国务员会议讨论:政府预拟之宪法草案,两院如不承认应如何办法?将来两院规定之宪法如过于严苛应如何办法?政府应如何与两院疏通意见?并询问宪法颁布日期。……七月三日,总统府预拟提出宪法要纲,经过几次与国务院联席会议,袁世凯于十三日将收到有关省制存废案二十余件令秘书厅转送宪法讨论会研究,七月二十日汇入政府草订的宪法大纲,移交两院宪法起草委员会,大纲内容:1、废除省制;2、改定行政区域;3、改定军区;4、取美制设置副总统;5、大总统对于国务员之权限;6、行政裁判所及会计检查院特别规定法;7、大总统及国务员的惩戒法;8陆海军之特别官制等。八月十日前,总统府会议将接到各处的宪法意见书八十余件,一律检齐送交参议院”。但是国会坚持原则,对袁世凯干涉制宪的活动坚决抵制,“两院宪法起草委员会拒绝按照袁送来的宪法大纲作为讨论的基础,而是自行起草,自行讨论,不要袁派员参加讨论,特别是对于国务总理同意权的讨论,袁甚为愤恨。” 11

  

  回顾1912年底到1913年夏的宪法争论,可以发现1913年10月宪法危机以及最后由决裂而重归于专制的结果,早已现出端倪。在民初的政治格局中,不仅北洋派局限于专制传统敌视国会,立宪派中一部分人及其盟友也受开明专制思想的影响,怀疑议会政治的有效性,甚至革命派的孙中山、胡汉民、李烈钧等也同样如此。宋案引发的二次革命打断了宪法争论的过程,到夏秋制宪程序恢复后,早已存在的矛盾又重新激化,各省都督与进步党开明专制派本着自己一贯的立场,站在袁世凯一边,镇压国民党和进步党中的议会民主派,民初的议会政治实验的失败也就无法避免。

  

  二、“国会专制”–––– 袁世凯对《天坛宪草》的攻击

  

  1913年6月30日参、众两院选出60名宪法起草委员,组成宪法起草委员会,国会的重心渐渐从参、众两院的正式会转移到宪法起草委员会会议。第一届国会第一次常会最重要的使命是制定宪法,以奠定中华民国的基础,宪法起草委员会集中了两院的精英,在经过因宋案和大借款引发的两个多月毫无作为的国会缠斗之后,宪法起草委员都希望早日制定宪法,以恢复国会的声誉,所以在起草过程中各派议员虽然意见也有分歧,但各党派都表现出真诚的合作意愿。

  

  9月初,为迎合镇压二次革命后声威如日中天的袁世凯,国会中出现了先选总统、后定宪法的运动,宪法起草工作受到很大影响。二次革命以后,特别是10月份袁世凯当选大总统后,国会内的政治气氛渐渐发生了微妙的变化。各政党之间的分歧明显趋于化解,而对袁世凯的警惕大大提高,特别是宪法起草委员会中的各党精英表现出团结制宪,共同抵制袁世凯干涉的新气象。这种情况的产生首先由于国民党南方武装斗争失败,在国会中也放弃了倒袁和竞争政权的企图,只是专注于宪法,(点击此处阅读下一页)

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