黄学贤:行政诉讼撤诉若干问题探讨

选择字号:   本文共阅读 491 次 更新时间:2012-03-01 20:25:16

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黄学贤  

  法院对不采纳其建议的被告是否应该作出对其不利的裁判等?笔者认为,从规范的角度讲,法院的建议还是采用书面形式好。但是无论采用何种形式,这里的建议不能等同于司法建议,只能相当于行政管理活动中的行政指导。[15]因此,即使被告不愿意接受法院的建议,法院也不可以对其采取不利措施。

  三是考虑增加风险告知程序。根据现行制度规定,原告申请撤诉获得法院准许后,如果再以同样的事实和理由提起诉讼法院不再受理。因此,在审查程序中应当增加风险告知之类的程序,并可以谈话笔录的形式记录当事人的真实意思表示,以便更好地维护当事人的合法权益。[16]这样才能有效保障原告的诉权,同时,也可为法院解决纠纷提供有效证据,有利于真正解决行政纠纷。但在实践中有的法官出于种种原因,希望当事人尽快撤诉而不履行告知义务,甚至有的法官还会误导当事人尽快撤诉,最终导致当事人因撤诉而丧失了诉权,其实体权益的维护也因此而无从谈起。

  四是注意选择裁定准许撤诉的时机。在当事人之间达成的和解中,往往具有履行权利义务的内容,人民法院应当关注和解内容的履行情况,对于有履行内容且履行完毕,符合撤诉条件的,应当裁定准许撤诉;不能即时或者一次性履行的,可以裁定准许撤诉,也可以裁定中止审理,以防止约定的义务不能及时履行或者不履行,使当事人的权益再次受到侵害。

  五是要正确处理撤诉与裁判的关系。及时救济权利,兼顾行政效率,是行政审判应当追求的目标。因此,法院要正确处理好撤诉与裁判的关系,以防止当判不判,久拖不结。这一点在当前形势下特别要引起注意。经审查申请撤诉不符合法定条件,或者行政机关改变被诉具体行政行为后当事人不撤诉的,应当及时作出裁判。要真正做到“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了。”

  (四)原告撤诉后的救济权如何保障

  《行政诉讼法》、《若干解释》以及《撤诉规定》基于撤诉是原告自愿的考虑,均未对原告撤诉后的救济权利予以应有的规定。相反,《若干解释》第36条为了防止原告滥用诉权,对原告撤诉后以同一事实和理由再行起诉予以严格限制。该条规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。”

  对于裁定准予原告撤诉之后,在诉讼期限内原告又以同样的事实和理由再次起诉,法院是否受理的问题,有各种不同的意见。有学者认为,起诉是一种法律行为,如果当事人申请撤诉并经法院裁定准许后,就不能以同一事实和理由重新提起诉讼了。其理由是,法律行为一旦作出即发生效力。不能任意否认其效力,而且重新起诉违反了“一事不再理”原则。有学者认为,应该允许原告再次提起诉讼。其理由是,从现实情况看,当事人放弃诉讼的原因是多方面的,在很多情况下当事人是被迫放弃诉讼权利的,如果对这种情况不给予救济,那么当事人的合法权益就得不到保护,允许他们重新起诉是对他们权利的一种救济。况且在民事诉讼中,当事人撤诉后只要在法定起诉期限内是允许其重新提起诉讼的。有学者认为,《若干解释》第36条:“准予撤诉的裁定确有错误,原告申请再审的,人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定,重新对案件进行审理”之规定是比较好的。既符合“一事不再理”原则,同时也有利于促进当事人在处分自己的权利时要认真考虑。如果撤诉是当事人意志以外的原因造成的,则意味着法院审查不严,也就是说准予撤诉裁定确有错误。在这种情况下法院撤销准予撤诉的裁定,恢复对案件的审理,不仅在理论上说得通,而且给当事人提供了救济的机会。[17]

  笔者认为,《若干解释》第36条第1款的规定其本意无可厚非,但是实践效果却不如人意。由于目前行政诉讼调解缺乏法律依据,甚至为现行法律所明文禁止。因此,调解不能作为行政诉讼法定的结案方式,原被告通过法院调解达成的协议不具有法律上的效力。这样,如果原告撤诉而被告并不履行承诺,原告则会告状无门,原有矛盾将会更加激化。虽然《若干解释》第36条第2款对撤诉裁定确有错误给予一定的救济,《撤诉规定》第6条对撤诉裁定书的内容也作了较以前更加有利于原告的规定。但事实上,前者的规定并不利于行政诉讼调解机制的发展;[18]而后者的规定中用的是“可以”,并不时强制性的,而且即使裁定书中载明了被告改变具体行政行为的主要内容,被告并不实际履行,法律和司法解释均未规定应有的手段。这在事实上使得原告撤诉后的救济权没有着落。禁止撤诉后再行起诉的规定,在实践中有时会为被告规避法律提供事实上的方便。这一点在理论上并不难想象。

  撤诉后原告不得以同样的事实和理由再次提起诉讼的规定,在现有体制以及法治水平,特别是行政相对人的法治水平的条件下,对原告利益的保障是极其不利的,同时也不能充分发挥司法维权的有效功能。但是,对撤诉后当事人再行起诉的,也不能无条件地要求法院予以受理,应当考虑诉讼时效以及起诉次数等因素。否则也不排除原告滥用诉权的可能并影响行政诉讼效率,浪费司法资源,毕竟法院准许原告撤诉是经过司法审查并且大多数是符合法律规定条件的。基于相关因素的考虑,原告申请撤诉且经法院裁定准许后又以同一事实和理由再行起诉的,原则上应当在诉讼时效内。[19]同时为了防止原告滥用诉权,切实实现行政诉讼的目的,必须对原告撤诉后再行起诉的次数予以限制。问题在于如何限制起诉的次数。对此,有学者认为,撤诉后再行起诉的限制次数可以这样来设定:如果涉及人身关系的诉讼,可不受次数的限制,只要在时效内都可以起诉。对涉及财产的诉讼可以借鉴美国的立法经验,即原告撤诉后,并不影响其再次起诉。但是如果原告此后又提起同样的诉讼,且又一次行使了撤诉的权利并得以同意,那么法院应当作出不得再次起诉的登记,并阻止该诉被第三次提起。[20]笔者认为,该建议具有借鉴意义。

  原司法解释《贯彻意见》第61条和新司法解释《若干解释》第37条均规定了如当事人因费用问题而导致按撤诉处理的,此后如果当事人在起诉期限内或者在上诉期限内再次起诉或者上诉的,人民法院应当受理。这样的规定应当保留。

  在撤诉救济问题上,关于撤诉裁定错误的救济制度也有进一步完善之必要。准予撤诉裁定确有错误的情形到底有哪些?法律并没有做出规定,学界也有不同的意见。有学者认为,应当将原告被骗撤诉,法院审查不严作为准予撤诉裁定确有错误的情形之一。[21]但有学者则认为,如果将这种情况认定为准予撤诉裁定确有错误的情形之一,虽然有利于保护原告的利益,但是,这对审判人员过于苛刻,也不符合审判实践。因为法院对撤诉申请的审查是有限的,特别是对于被告即将作出的改变或者撤销行为,无法预见被告是否履行其承诺。而且,基于尊重当事人诉权自治的考虑,实践中只要有撤诉申请大多数都会允许的。虽然行政诉讼法及其司法解释规定原告的撤诉要经过法院准许,但是对于未作出的将来的行政行为的合法性的审查只能是表面的。对于原告自愿放弃诉权而又不损害公共利益的撤诉申请予以准许,是合法的,不应当因随后被告的不履行行为而转化为“确有错误”。这会让审判人员背上“办错案”的黑锅,因为启动审判监督程序意味着错案的发生。该学者还认为即使有必要以审判监督程序予以救济,《行政诉讼法》第63条已经有规定,没有必要再作解释。[22]

  笔者认为,对于撤诉确有错误的情形应当明确列举,而且应当将法院未履行相关告知义务作为准许撤诉的裁定确有错误的情形之一,以便于原告行使救济权利。这对监督行政诉讼不当撤诉以及规范行政诉讼调解具有重要意义。

  《若干解释》第44条规定:“有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:……(九)已撤回起诉,无正当理由再行起诉的;……”根据该条规定,如果原告撤回起诉且法院已经准许撤诉,而原告又再行起诉的,只要有正当理由,法院就应当受理。问题是何为此处的正当理由?法院准予撤诉裁定确有错误的是否构成此处的正当理由?如果构成此处的正当理由,那么与《若干解释》第36条第1款的规定就存在明显的冲突。

  此外,可以增加原告在撤诉中有条件的反悔,即在法院准予撤诉裁定作出之前原告有权反悔。这既是撤诉自愿原则的具体体现,同时从另一角度讲也是撤诉救济原则的体现。

  (五)其他与撤诉有关问题的完善

  发挥检察机关在撤诉问题上的监督作用。根据现行规定,检察机关在司法审判程序中的监督作用是非常有限的。而在撤诉裁定的有关问题上几乎找不到发挥监督的场域,所以在修改行政诉讼法时应当对此加以完善。

  完善行民交叉案件的处理机制,以便在裁定准予撤诉时一并处理民事纠纷。撤诉的目的是要真正实现案结事了,而行政诉讼越来越多地与民事纠纷交织在一起。因此,应尽快建立完善的行民交叉案件解决机制,[23]在原告撤诉时将有关民事纠纷一并予以彻底解决,以免造成诉累。

  赋予准予撤诉裁定书具有执行依据的法律效力。为了更好地保护原告的实体权益,既然准予撤诉的裁定书中可以确认被告改变具体行政行为的主要内容和履行情况,那么,可以考虑赋予有执行内容的准予撤诉裁定书强制执行依据的法律效力。现有《撤诉规定》中虽然规定准予撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容以及履行情况。但是,如果被告在其后仍然不履行其承诺,该如何处理呢?对准予撤诉裁定中具有可执行内容的协议,可以申请人民法院强制执行,从而使得准予撤诉裁定具有真正的法律效力。

  正确处理撤诉适用阶段与原有判决既判力之间的关系。被告改变被诉具体行政行为原告同意而申请撤诉,一般发生在一审程序阶段,但在二审程序乃至再审程序阶段也有可能发生这种情况。以往往往片面强调判决的既判力和稳定性而否认二审和再审阶段的被告改变被诉行政行为,这在事实上是不利于化解行政争议,妥善解决行政纠纷的。应当认为,现行规定更符合实际。但是,如何解决原有裁判的既判力与二审和再审期间撤诉之间的关系,也是值得进一步研究的。这个问题似乎不是一个司法解释能够胜任的。这涉及到司法裁判的执行问题。

  完善撤诉与调解之间的关系。目前有关行政诉讼撤诉的相关规定,其基点是以保护原告的利益为重,因而也必然显示出浓厚的职权主义色彩。但是由于其背后的真正动因在很大程度上是行政诉讼中的调解问题,因而又不可避免地使得有关撤诉的规定成为行政诉讼中调解的合法外衣。最高法院要求各级法院通过认真执行《撤诉规定》,积极探索协调解决行政争议的新机制,提倡和鼓励双方当事人通过合意协商,在妥善解决行政争议的基础上通过撤诉的方式结案。无论从《撤诉规定》出台的背景、还是从其具体内容以及最高院的通知精神,我们都不难看出《撤诉规定》的主要目的就是要在现行法律框架下通过撤诉这个中间环节来解决行政诉讼中的调解问题。[24]但是,《撤诉规定》的颁布是否就意味着行政诉讼调解机制就已经建立起来了呢?现行撤诉制度实际上承受了行政诉讼不能承受的调解之重。

  由于种种限制,《撤诉规定》还远远没有建立起行政诉讼调解的整个机制。这一方面限于现行行政诉讼制度的总体限制;另一方面,则是限于撤诉与行政诉讼调解制度之间既有联系又有区别的关系。这一点特别值得我们关注。虽然行政诉讼调解的结果并不一定均以撤诉结案的方式表现出来,协调协议、行政机关的履行以及采取相应的补救措施,甚至包含协调内容的一定的判决等,都可以成为行政诉讼的协调机制的形式,但无疑,原告撤诉是较为理想的形式。正因为如此,最高法院从规范和突破行政诉讼撤诉的角度,将撤诉作为现行行政诉讼制度框架下,完善行政争议解决方式以及深化司法制度改革的一个举措。具体一点讲就是,试图在现有制度下将行政诉讼调解机制融入撤诉制度予以规范。但是,如上所述,《撤诉规定》没有也不可能建立起行政诉讼调解的完整机制,充其量只能在一定范围内为行政诉讼调解提供尽可能的制度保障。[25]

  各项具体制度的建立固然很重要,但法院无疑处于枢纽之地位。因此,必须充分发挥法院在撤诉中的功能。法院在行政诉讼撤诉中到底扮演何种角色,目前的有关规定并不十分清晰。例如《撤诉规定》第1条中的“建议”仅仅是明确地表明了法院在被告改变被诉具体行政行为中的地位和作用。正确理解并发挥法院在行政诉讼撤诉中的作用,这是行政诉讼撤诉制度中特别不可忽视的重要问题之一。

  最高人民法院在《关于认真贯彻执行<关于行政诉讼撤诉若干问题的规定>的通知》中指出,由于行政诉讼中被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉,(点击此处阅读下一页)

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