城市化、农地制度与社会保障*

————一个转轨中发展的大国视角与政策选择
选择字号:   本文共阅读 2420 次 更新时间:2004-12-24 13:23:26

进入专题: 陶然   徐志刚  

陶然   徐志刚  

  

  摘要:城市化过程中的人口迁移问题、社会保障问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题,都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。对于上述每个问题,学术界已有相当多的理论和实证研究。但是,事实上,三方面问题相互之间紧密关联,需要一个整体思路来进行分析,更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案,以避免从任何单方面研究给予政策建议可能导致的顾此失彼。本文在对有关研究综述和上述问题详细剖析的基础上,揭示了中国背景下城市化、农地制度和社会保障问题在一个大国转轨与发展过程的特殊性。最后,文章提出在改革现行农地制度的同时,通过给予农民在土地和城镇社会保障之间的自由选择权建立起一种良性的城市化机制。

  关键词:城市化,农地制度,社会保障

  

  一、引言

  

  过去二十多年中的经济转轨过程中,中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问,持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入90年代以后,渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面,政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本,包括社会保障成本;另一方面,在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下,户籍制度改革仍然无法取得根本性突破;同时,在多种因素作用下三农问题有所恶化,农民收入增长缓慢,城乡收入差距持续扩大。在这些问题中,不完全的城市化、不完善的社会保障体制以及不稳定的农地制度三个问题特别突出。

  

  就城市化和人口迁移来看,随着中国市场化进程的进一步发展,“离土不离乡”的乡镇企业发展模式潜力递减,但目前“半开放式”的户籍制度和城市管理体制仍然严重制约劳动力的自由流动和人口的迁徙,使得人口在不同区域之间,城市和乡村之间的再配置无法充分有效地完成。具体而言,目前的户籍制度使得人口由乡村向城市的流动在很大程度上成为“不完全迁移”,大多表现为单身、短期流动:一方面,它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制;另一方面,跨省区的人口迁移仍然受到户籍制度的制约。这一点非常重要,因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市,但却无法获得居住地户口,从而很难在迁入地定居下来,不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。

  

  不仅如此,在当前的经济环境下,农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来,其所从事的往往是非正规部门的工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利,就连基本的劳动标准也难以达到,比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看,由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加,政府面临的社会保障压力迅速增加,资金严重不足。在这种情况下,流动人口,特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题难以提上议事日程。

  

  进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系,一旦他们在城市失去工作和收入,农村土地(包括耕地和宅基地)就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工“离乡不放土”也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。

  

  虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用,但在具体操作中,由于多种因素影响,包括家庭人口变动的作用,在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下,农户地权缺乏稳定性,结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整,很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。

  

  比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转化为非农生产用地的问题。在城市化和工业化加速的背景下,政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途,使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制,并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突,甚至带来很多失地农民,形成社会不稳定因素。

  

  城市化过程中的人口迁移问题、社会保障问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题,都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上,学术界已经进行了相当多的理论和实证研究,并有针对性地提出了很多政策建议。但是,如同我们将要指出的,上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联,需要一个整体思路来进行分析,更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案,以避免从任何单方面研究所提政策建议可能导致的顾此失彼。

  

  本文安排如下,第二部分对直接相关文献进行了讨论,第三部分分析了目前我国城市化、农地制度和社会保障问题之间的相互关系,并指出中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对进一步改革的含义,在本文最后一部分,我们提出一个系统性解决上述问题的政策组合,并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论。

  

  二、研究综述与评论

  

  2.1城市化与人口流动

  

  中国城市化和人口迁移方面的文献非常庞大,也涉及多学科领域。中外学者在研究中的一个基本共识,是由于传统的以户籍制度为核心的一系列具有歧视性制度安排,使得中国的城市化远远滞后于工业化,城乡就业以及人口的比例与城乡经济结构的比例脱节严重。根据Au and Henderson(2002)的研究,由于户籍制度等因素的限制,中国的城市化远远滞后于国民经济整体结构的变化,不仅表现在城市化的水平偏低,而且表现在城市的集中度不足,整体规模偏小。因此,放开人口流动将使得一些地县级别城市及大城市在吸纳大规模人口的同时,获得显著生产力改进。

  

  改革开放以来,特别是进入90年代以后,随着市场化过程的深化,以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化,特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放,使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是,一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破:不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开,而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市(镇),一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买,而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限,相反,获得户口必须要放弃农村的土地和计划生育政策城乡差异所导致二胎指标,这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。更进一步来看,也有学者认为,虽然户口的作用不可否认,但其效果也没有人们想象的那么有力。进一步放开户籍的限制不大可能会导致大量的农村人口涌入城市(Choi,2000)。

  

  周其仁(2002)指出:城镇化是经济要素在空间积聚、集中过程的一个副产品。政府不能以为掌握了城市(镇)发展的“客观规律”,就能通过“规划”城市(镇)化来促进经济增长。在“行政规划和权力租金驱动”下,城镇化改革可能是危险的,乡镇政府有“国土制”和“行政升等”的刺激,在吸纳农民劳动力的“预期”没有实现之前,土地滥占、官僚膨胀、乡镇债务危机、农民负担等等就可能“升级”到不堪负荷的地步。黄毅(2002)对浙江所有地区共计88个样本镇进行的实证研究发现,很多中小城镇加快户籍制度改革和推进城市化成为地方政府提高建制级别,增加财政分成,特别是扩大农地转非农地,获取预算外收入的一个幌子。

  

  2.2农地制度

  

  在我国,土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利,其结果是土地分配随人口的变化而变化(周其仁和刘守英1988)。目前,农村土地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益,而且,在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下,为农民充分利用家庭劳动力创造了条件(Putterman and Ciacu ,1995),而在粮食市场不完善的条件下,土地能够保障粮食安全(Park,1996);而在丧失非农就业机会的情况下,土地更作为一种保险(Giles ,1999)。由于土地权利对农民具有广泛的可达性,上述这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。

  

  Rozelle ,Brandt et al (2002)等的研究指出,虽然不稳定地权对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响,[1]但行政性的土地调整相当程度上是土地租赁市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取的行动。从这个意义上看,这种土地调整不仅有助于公平,而且可能提高效率,所以平等和效率是否存在矛盾取决于调地导致的潜在效率损失和改进的相对大小。[2]此外,由于土地为占农民提供了基本的生活保障。土地调整的社会保障和失业保险功能也应得到充分考虑(姚洋,2000)。

  

  一个更重要的问题是各地土地调整的巨大差异和地权稳定的内生性。实际上,是否调整土地是在很大程度上是在地方层次,特别是村级水平决定的。[3]Turner,Brandt and Rozelle(2000)的研究发现,调地频率与村庄人口变化正相关,也随非农就业机会上升而增加,这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同(但平均分地)所导致的配置效率损失;而且,在那些粮食定购较高的地区,土地调整的频率也上升,这是因为粮食收购的增加将使得农业收益下降,有较好非农就业机会的村民将创造压力使得村领导将地调整给那些仍然愿意从事农业的家庭,村干部愿意这样做也将使得订购任务能够比较顺利的完成。

  

  同样重要的还有调地规模(大调整抑或小调整)的决定因素。上述学者进行的实证研究表明,非农就业机会及其增加对减少土地调整规模有非常主要的作用,甚至超过人口变动的影响。虽然行政性调地能够在一定程度上弥补租赁市场发育不足所带来的效率缺失,但由于租赁市场相对较薄、加上信息不完全、调地的交易成本较高等,这种替代并不完全。特别有意思的是,行政性调地和市场化租赁(往往是短期转包)都随非农就业机会上升而增加,这也在一定程度上说明由于行政性调地因其时间上相对滞后(于人口变动和非农就业机会变化),加上因信息、村集体配置土地机制(如按人口或劳动力平均分配)等原因不能完全实现有效率配置土地,仍然需要市场化租赁来进行补充。

  

  90年代中后期以来,随着城市化过程的加速和城市土地市场化进程的进展,土地农转非的进程加快,加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收入与支出的落差逐渐增大,地方政府通过征收农用土地并转为非农地以扩大预算外财源的行为有增无减,特别是地方政府为在区域竞争中突出政绩而扩大城市建设规模、加强基础设施建设和发展各类开发区的需要,往往通过低于市场价格征用农地,然后以市场价格转手,获得巨大的级差地租,在相当地区导致失地农民及其引起的失业和社会不稳定现象。

  

  针对这个问题,周其仁(2004)指出,症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因此,土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度、确立“农地转用”的市场转让权。实际上,农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法,在有些地方已发展到一定规模,形成比较完整的套路(周其仁2004)。

  

  很多学者认为,土地私有化是解决行政性土地调整和农地征用转非农地所引起的一系列问题的唯一出路。文贯中(2004)指出,现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权,名下土地不能私下出售。结果大部分农民即使外出打工,也会想尽一切方法留住土地,但同时这又使转包和出租带有种种限制和不确定性。因此,要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能,就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。此外,私有化将有助于农村金融的发展,因为私有化的土地能够作为贷款的抵押,而这对于那些没有其他资产的纯农户而言更加重要。赵耀辉和文贯中(2002)还指出,在年轻人外出打工日益增多,农村家庭养老功能可能削弱,而目前储蓄和养老金市场提供的回报偏低的条件下,永久租佃权、乃至于土地私有化可以在政府无法向农村养老进行较大投入情况下起到养老保障的作用。杨小凯(2004)则从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权,乃至于一般私有产权构成宪政的基础(点击此处阅读下一页)

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