王勇:也论政府信息公开制度

选择字号:   本文共阅读 635 次 更新时间:2012-02-20 12:29:16

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王勇(中央党校)  

  

  【摘要】政府信息公开制度的建立是时代的要求,但是,这却需要一个艰难的较长阶段。本文运用经济学的有关理论,具体分析政府信息公开问题,这主要包括:政府信息的生产与提供的经济分析、政府信息公开的成本效益分析、对政府不公开信息的制裁的分析等基本内容。通过运用经济学的分析方法,从新的角度为政府信息公开法律制度的建立提供经济学理论基础,并从崭新的角度了解政府公开信息的难点,加深对政府信息公开的必要性的认识,树立建立政府信息公开制度的信念。

  【关键词】政府信息公开;经济分析;基本制度

  

  政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[1]这里,政府信息公开重点体现在公开上。政府信息公开要求对政府信息不加隐蔽,在本质上,政府信息具有“不加隐蔽”性;同时,政府信息公开中的公开一词也可作为动词使用,“使秘密的成为公开”指的也是一种行为,因而,政府信息公开也是一种行为的过程。

  仅仅这样理解政府信息公开还是远远不够的,运用经济分析的方法,对政府信息公开制度予以经济分析有助于更好的理解这一制度。对此,在具体经济分析之前,我们先探究一些方法性问题和明确一些基本事实,然后,从政府信息的生产与提供、政府信息公开的成本效益,以及对不公开政府信息要受到制裁的角度予以经济分析。

  

  一、政府信息公开的经济分析需要明确的几个问题

  

  首先,用经济学方法研究政府信息公开,就是将经济学的理论和经验主义结合运用于其制度的分析中,注重法律的实证和规范经济分析。这里,我们强调运用法律成本效益分析的核心概念即“交易成本”予以分析政府信息公开问题,“只要有人类活动,就会有交易成本,它广泛存在于社会生活的方方面面,无处不在,无时不有”。[2]

  其次,经济分析法律一般不涉及正义性问题,这包括在惩治方面。在法律惩戒措施问题上,对经济学家来说,制裁就像是价格。[3]因而,在分析政府信息公开时,我们可以假设对政府信息公开问题的制裁就是对政府不公开或不完全公开其应该公开的信息而采取的批评或其他严厉法律惩戒措施。重点分析价格即制裁对行为的效应,而不着重从正义的角度考虑政府信息公开问题是可以采用的一种方法。尽管法律研究的经济学方法被批评为忽视了“正义”,[4]但是,“正义”本身是一个比较复杂的问题,它容易使我们的研究有过多的感情色彩,从而导致脱离实际的结论。另外,对于“正义”,不同的学者也有着不同的解释。这里,我们所研究的是对政府的法律制裁与政府相应的行为反映的关系问题,并不谈及正义性的问题。当然,我们首先假设政府对较严厉的法律制裁的反应是:采取更少的会被制裁的行为,即尽可能的公开其应该公开的信息。

  再次,信息是公共产品,在信息的产权界定方面有特殊的要求。由于信息的生产是有代价的,而信息的传递费用却相对较少,所以消费者希望成为信息的“搭便车者”,这就意味着需要政府在信息市场上进行干预以增加所生产的信息数量。在信息市场,政府干预可以采用的形式是:(1)政府提供信息;(2)政府对私人提供的信息给与补贴。[5]另外还有一种形式即对信息产权的建立和保护。

  但是,信息产权的界定与产权的交易是不完全的。这是因为,一方面,作为公共产品的信息在产权界定方面有特殊的要求;另一方面,经济人的机会主义倾向与理性能力的有限程度会给产权问题带来影响,产权客体的错综复杂和人的有限理性使得产权之间的界限实际上是相对的而不可能是绝对的,这样,产权的界定是不完全的。另外,产权的交易也是不完全的。产权交易是通过签订与执行合约完成的,但是,由于人们的有限理性,在产权的交易合同中,人们无法预料未来合同存续过程中可能出现的一切偶然事件并提前作出安排,因而,有可能表现出机会主义的特征。所以说,综上原因,信息交易需要“交易费用”,这种费用又有其特殊性。本来,交易费用的影响会使产权依赖市场无形之手靠个体的理性选择就自动促成社会整体效用最大化,但是,由于作为公共产品的信息的产权的特殊性,就需要用制度进行规范,这样才能达到社会整体效用最大化的效果。

  另外,分析政府信息公开要意识到政府及其官员具有利己性的倾向。“经济人”[6]假设说明自然人是具有利己倾向的,事实上,并非只有普通公民或经济人的行为具有利己倾向,政府官员及其组成的政府机构虽然具有谋求公共利益的职责和意愿,但他们与普通公民一样也有着自身利益,政府决策不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下,政府利己行为对公共利益具有很大的危害性,表现在信息公开问题上,趋向封闭信息。

  最后,要认识到政府信息的公共产品性要求信息资源必须共享。一个公共产品具有两个关联密切的特征:1、消费的非竞争性:一个人对公共产品的消费并不减少可供其它消费者的消费量,以及2、非排他性:排除没有付费的消费者来消费这个产品的成本如此之高以至于没有利润最大化的企业愿意提供这种产品。[7]所以,政府信息是典型的公共产品,公共产品就要共享。实际上,信息化与信息社会要求政府信息资源自由流动,以促进经济增长。而做到政府信息资源的共享,就必须信息流动。信息的价值能否体现,信息的流动性是关键。政府控制约80%的社会信息,拥有最大的信息资源。做到资源的共享,就要流动,做到流动就必须政府信息公开。目前,利用科学网络技术,在网上公开政府信息,进行电子政务的建设是实现政府信息资源共享的最佳途径,而这些正是政府信息公开的具体表现。

  明确以上认识,这就对我们的分析奠定了基础,实际上,这里的分析主要是通过经济学的有关理论提供一种思考的方法。凯恩斯曾经说过:经济学的理论并未提供一套立即可用的完整结论。它不是一种教条,而是一种方法、一种心灵的器官、一种思维的技巧。所以,理论运用的结果实质是我们思维方式的扩展。

  

  二、政府信息的生产与提供

  

  (一)政府信息的生产与产权界定

  信息是公共产品,所谓公共产品,是指那些能够同时供许多人享用的物品,并且它的成本不随享用的人数规模和地域范围的变化而变化。信息就具有这种公共产品性。

  信息具有的特点决定它是生产成本很高而传输成本很低的公共产品。事实上,一旦生产者将信息卖给买者,买者将成为最初生产者的一个潜在竞争者。买者只需传输成本就可以重新将信息卖出。[8]所以,消费者往往通过支付传输成本而充当“免费搭乘者”。在这种情况下,按照经济学家的观点,就需要政府干预信息市场,提供信息。这时我们就面对一个有趣的课题,政府提供所有的信息么?当然不是,政府的干预可以采取下面几种方式:(1)政府提供信息;(2)对私人信息产品的生产提供补贴;(3)信息产权的建立和保护。[9]

  政府的前述两种方式与信息产权的建立与保护是密切相关的。产权界定的最大意义在于有效配置资源,减少资源浪费。产权经济学是以产权作为变量来研究资源配置效率问题的经济学,产权经济学认为,共有产权是人类最初的状态,私有产权并不是与生俱来的。私有产权代替共有产权的条件有两个:一是资源稀缺;二是建立私有产权制度的收益要超过其花费的成本。

  在共有产权下,共同体共同享受其收益或承担其损失,对于每一个主体来说,权利、收益与损失的界限是不明确的,这样就很容易造成部分成员的努力所带来的收益由大家共享,而另一部分成员的浪费所造成的损失由大家共担的情形。这就是经济学上的“外部性”问题。而私有产权则通过将外部性内部化来减少这种浪费,给市场主体提供激励和约束,引导高效率的资源配置。私有产权界定的最大意义在于能有效地克服外部性,为产权主体的行为选择提供稳定的预期,从而引导和激励人们最大限度地利用自身的知识和已有的外在资源,创造更多的效用。所以,产权是作为克服外部性的工具出现的。

  总体上说,信息作为公共物品是必须由政府来生产的,同时,如果把信息分为私人信息与公共信息,在法律技术上,也是可以界定产权的。但是,在现有立法中,从私人产权的性质上来说,可以界定产权的主要是专利、版权及商标等知识财产,对于私人的信息,尚待于立法上的进一步完善,而对于政府所提供的信息,显然是公共信息,产权也只能是公有的。针对公共信息、私人信息,如果进行必要的产权界定和保护,这会有助于政府有效的干预信息市场。

  总之,尽管私有产权才是克服外部性的手段,但是,并不是所有的信息都是可以界定为私有产权的,不能够界定为私有产权的信息,实际上就是具有公有产权性的政府信息,这样,政府要有效的干预信息市场,生产公共信息、提供公共信息就应成为政府的日常性工作了。政府信息不需要产权界定,但又必须被经常性的提供。政府提供信息的具体做法就是让信息公开,让私人有效利用,合理配置政府信息。

  (二)政府在提供信息方面的作用与限制

  1、政府提供政府信息的必要性

  从信息的生产与产权界定的角度来说,政府需要提供信息。对此,我们运用经济学的理论再予以强化这一观点。

  按照经济学家萨缪尔森的观点,政府的具体经济职能主要有三个:效率、平等和稳定。在市场经济社会,市场失灵就会导致生产或消费的无效率,因而,政府必须出面提防或干预市场失灵。导致市场失灵的情况之一就是外部效果。当企业或人们向其他人施加损害或利益,而又不向这些人支付应有的代价或收取应有的报酬时,就出现了外部效果(或溢出效应)。[10]信息的生产就是容易出现外部效应的。由于信息本身的特性,人们利用信息而不向提供者支付应有的代价的情况是普遍的,这就会大大影响市场调节的效果,降低效率。防止外部性的方法,就是政府制定相关制度,保护必要的信息提供者,更为重要的是,政府要主动提供必要的信息,这有助于减少信息生产的成本,从而提高市场的整体效率。对此,这些做法正是政府的公共性能的体现,所以,其所提供的政府信息显然就具有公共物品属性了。

  同时,公共物品的存在也会导致市场失灵,这方面典型的例子就是“灯塔”问题。“灯塔”在经济学里是公共产品的代名词,古时由于有些船只总是想方设法逃避缴纳灯塔使用费,“搭便车”,这使灯塔的经营者入不敷出,又无计可施,最后不得不干脆不再经营灯塔。灯塔的业务最后由谁经营呢?政府出面经营。之所以出现这种情况,就是因为灯塔是公共物品,公共物品也会导致市场失灵。

  政府信息是公共物品,但是,这种公共物品又不完全同于灯塔。一方面,政府需要生产政府信息,这是由政府信息的公共物品的属性所决定的;另一方面,政府活动本身也是政府信息生产的一个过程,换句话说,政府活动本身就是在产生信息,这是由政府的特性所决定的。无论政府怎样提供信息,在市场经济的环境下,这些信息往往都是具有一定的经济价值的,市场主体需要依赖这些信息以便作出更为理性的经营决策,这样,政府信息公开是提高市场整体效率的必然选择。同时,政府提供的政府信息,往往是通过市场主体的二次运用而体现其经济价值的,所以,其所可能带来的市场失灵是非常间接的。

  对于灯塔问题,经济学家科斯还有更为深入地研究。政府经营灯塔固然是灯塔的公共产品特性所决定,但是,政府就能必然高效率的经营么?事实并不如此,人们发现,政府经营的作为公共产品的灯塔总是存在维护不善,管理不良等问题。科斯经过认真研究,认为由政府代替私人生产公共产品并不一定是最好的解决方案。他认为只要制度完善,私人经营灯塔的效率是高的,私人之所以没有经营就是因为收费制度不完善才放弃的。政府所作的应是完善制度,通过完善制度,政府监管下的私人经营是可行的,不仅能够解决好私人经营交易成本过高的问题,同时,又可以解决政府经营低效问题。所以,政府要做的不是代替私人经营灯塔,而是提供制度,对制度的实施予以监督,这就是制度经济学家关于公共物品经济学的新观点。[11]

  科斯的分析不无道理,但是,这一观点运用到对政府信息这一公共物品的生产来说,显然情况并不一样。因为,这里有一个问题,那就是如果政府所提供的制度恰是针对政府本身而言的,那么,政府自身经营也同样会存在是否高效率的问题。事实上,缘于政府内部已有的严格监督制度,政府制定针对政府本身行为的政府信息公开制度是符合市场经济规律要求的,不仅同样会解决政府低效问题,而且,会为公共物品的价值的实现提供基础。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学评论》2011年第6期

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