燕继荣:变化中的中国政府治理

选择字号:   本文共阅读 874 次 更新时间:2012-02-07 17:10:36

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燕继荣 (进入专栏)  

  

  一、序言:问题意识

  

  当前,中国社会管理中一个值得关注的现象是:一方面,政府协调利益冲突,维护稳定的投入逐年上升,花在公共安全方面的财政支出急剧增长[1];另一方面,社会矛盾和利益冲突不仅没有减少,反而呈现数量增长和性质暴烈的趋势。有资料显示,在过去的十多年时间内,群体性事件增长了近十倍[2],而自焚、跳楼、杀警、爆炸等极端事件时而发生。

  随着社会矛盾事件不断发生,中国共产党和政府一再强调社会管理创新。2004年6月,中共十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。2007年,十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底,全国政法工作会议确立“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”的工作重点。2011年2月19日,胡锦涛在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话中,再次强调要加强和创新社会管理,维护人民群众权益,促进社会公平正义,保持社会良好秩序,建设中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定。

  当前,“社会管理创新”已经成为中国政府、学界、NGO以及舆论界各方共同关注的政治话语。“社会管理创新”是中国进一步改革的具有战略意义的制度安排,它意味着政府治理模式的变革。那么,中国政府治理模式发生了哪些变化?时下面临什么困境?今后的变革方向是什么?这些问题还有待进一步讨论。

  

  二、中国学者的考察

  

  毫无疑问,随着中国经济改革和社会变迁,中国的政治领域也发生了重要的变化。这些变化用政治民主化的指标去衡量可能并不显著,但从政府治理的视角去观察却有明显表现。所以,许多中国学者认为,中国的政治改革并不是一些西方学者所期待的以民主化为内容的政治体制改革,而是一种以改变政府管理体制为核心的政府治理改革。

  然而,就政府治理方式而言,存在着个人独裁、寡头统治和民主治理的差别,还会有极权体制、威权体制和宪政体制的不同。那么,中国政府的治理方式到底属于哪一种?中国共产党提出“中国特色”的概念,大多数的中国学者也倾向于接受这一概念,因为中国的状况确实很难用以往的理论框架做出解释。

  中国特色的治理模式或许是一个“混合模式”,或者说是一个“过渡模式”,其中不同程度地包含了上述这些模式的某些要素:既有个人独裁的成分,又有寡头决策的特点,在地方性的公共事务方面,又有一些符合民主治理精神的探索。有观察认为,目前中国政府治理可以用上层的威权主义(authoritarianism)+下层的协商民主(deliberative democracy)来概括。此外,中国政府的治理模式好像也是一个不断变动的模式。官方的表述至少让我们感觉到,他们在努力追求一种“善治”的目标。比方说,最近几年,中国政府一再强调要转变政府职能,打造服务型政府。这表明中国政府力求重新界定政府角色,探索新的管理方式,谋求政府转型。

  那么,如何解释中国政府治理模式的变化?中国学者提出了不同的看法。一些关注宏观治理比较的学者从理论推理的角度,论证政府治理改革的方向,在比较“政治统治型”、“经济建设型”和“公共服务型”政府的基础上,将“公共服务型政府”设定为政府改革的目标,并认定“以社会和公民为本位,以公共服务为根本目标”、“市场化、社会化,与非政府公共机构甚至私人部门合作”为“公共服务型政府”的行为模式和政策手段(刘厚金,2008:32)。

  一些关注中国决策模式变化的学者认为,中国的发展不同于苏联时期戈尔巴乔夫的“新思维”和之后的“休克疗法”,中国发展所遵循的是“政策主导型的渐进式改革”路线。这种“政策主导型的渐进式改革”模式区别于“民意主导型”的、由体制外力量所推动的权利驱动或利益集团驱动的民主变革模式,其改革政策主要由来自执政党和官僚精英等体制内的力量所推动,以改善治理效果为目的。依照这种观察,中国的发展取决于“决策模式的变革”。因此,他们指出,在中国公共政策议程设置过程中,专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大,中国党政决策方式开始走向多样化(王绍光,2006),中国政府在决策结构上已经从个人专断转向多元参与,在决策能力上已经从经验决策转向科学决策,在决策机制上已经从非制度化决策转向制度化决策,这些变化不仅表明中国政治运行机制的重要发展,而且产生了许多有利于中国发展的经济、政治以及社会结果(王磊、胡鞍钢,2010)。

  一批关注中国整体治理变化的学者在一项名为“中国政治发展:中美学者的视角”的研究中,以集体力量系统考察了中国改革30年治理方式的变化。他们认为,中国的改革是“以治理为中心的改革”;30年中国治理方式的变革体现在以下十二个方面:从革命到改革、从革命党到执政党、从专政到宪政、从政治协商到协商政治、从政治国家到公民社会、从政府统治到社会自治、从政府管制到公共服务、从集权到分权、从基层民主到高层民主、从阶级斗争到利益协调、从传统决策到现代决策、从惩治腐败官员到监督公共权力。他们当中有人认为,经过30年的探索,中国正在形成一种特殊的治理模式,其治理改革的目标已经十分清楚,这就是:民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐(俞可平,2008)。

  

  三、全能主义:传统政府治理的遗产

  

  不过,理论分析和研究者旨在向自己所期待的方向引导而采取的善意解释并不能替代客观事实。过去,人们曾经较多地使用“全能主义”(totalism)这一概念来概括中国政府治理的特点。虽然改革开放以来中国大力引入市场机制,力求实现管理社会化,这在很大程度上改变了中国党政体系的决策方式和治理模式,但一些现实的观察坚持认为,政府主导的全能主义依然是目前中国社会管理模式最为恰当的概括。

  全能主义治理模式下,政府通常扮演一种类似“家长”的角色,因此,在中国发生下面的案例毫不奇怪:担心信息开放会产生不良后果,于是“防火防盗防记者”;担心夫妻看黄碟会产生不良影响,于是派警察上门查抄;担心手机接受不良信息,于是替你“关机”;担心网络“很黄很暴力”,于是帮你的电脑安装“绿坝”。

  全能主义政府管理通常会面临力不从心、管理成本攀升和引火烧身的困境。许多事例表明,目前中国政府(尤其是地方政府)正面临这样的困境:政府包揽社会事务,行政费用增幅超过GDP增幅近一倍(胡联合、何胜红,2009),政府深陷社会矛盾之中,社会冲突事件的矛头最终指向政府(燕继荣,2009)。

  

  四、公共治理:政府治理变革的方向

  

  “政府主导”被看成是“中国模式”的重要特色,而中国制度的特点更有助于推行“政府主导”的发展模式。最新的讨论注意到,近十多年来,政府所拥有的物质资源、组织资源日见增强,其控制社会的能力也越来越大。经济发展是政府主导的,基层和社区建设是政府主导的,文化体育事业是政府主导的,即使诸如民间组织的发展、地方文化宗教事务兴起之类的事情,也是政府主导的。事实表明,中国的发展变化已经形成了对政府的高度依赖,而社会处于被动员、被导演、被整治的状态始终未有改变。“政府主导”不断强化的势头,一方面造成政府能力越来越大,形成一种惯性和循环——“政府主导”越是促成经济繁荣,社会资源便越是掌控在政府手中;社会资源越是掌控在政府手中,经济繁荣便愈加依赖于“政府主导”;另一方面,伴随着政府吸附资源的能力越来越强,涉入社会事务越来越深,管理的事务越来越广,全能主义倾向越来越严重,相应地,社会自理和自治的能力便越来越弱,社会和民众依赖政府的程度也越来越大,进一步而言,政府成为社会矛盾焦点的风险也会更大。这是目前中国式政府治理面临的一大问题。

  许多观察人士指出,政府主导,集中管理,运动式管理,举国体制,“GDP锦标主义”,这些被认为是促成经济增长、辉煌奥运与世博、国家工程等“中国奇迹”的要素,也引发了许多问题,如极化效应、短期行为、贫富悬殊、社会抗议运动频发、公共服务滞后、社会保障不足等,而且,在目前的发展水平下,也面临诸多困境,如民生不昌,民力不强,内需不足,环境不支,创新乏力,司法不力,公权滥用等,其合法性正在受到质疑。解决这些问题,要求中国政府以更大的勇气和决心去清理旧制度的遗产,以更大胆的探索去谋求治理变革。

  传统政府模式与新的治理模式的比较研究为中国政府治理变革提供了方向和原则(Salaman & Elliot,2002:9)。共管共治,上下互动,公私合作,平等协商,这些都是新近政府管理理论和实践所提供的基本原理,它们应当在中国政府改革中得到应用。

  依照治理的一般理论,结合中国的实际状况,我们能给中国政府的原则性建议是:把本着“为民做主”和“替民做主”的思想来制定自以为是的“公共政策”,转变为本着公平公正的原则,创造和维护一种让不同群体都能表达利益诉求的“公共平台”,引入“公共治理”的概念,允许并鼓励民众参与社会管理,实现“公共事务公共管理”。

  

  五、结论

  

  日裔美国学者福山认为,对于很多国家的改革来讲,最好的路径是在缩减国家职能范围的同时提高国家力量的强度(福山,2007)。因此,要遏制社会矛盾逐年增多,群体性事件不断攀升的势头,必须进行制度创新,改变政府管理的模式,变全能政府为有限且有效的政府。对于那些政府不该管或者管不好的社会事务,政府应当坚决退出这些领域,甚至对于那些政府可以管理也可以不管理的事务,为了培育民众的自治精神,政府也应当让民众自我管理,这意味着要建立有限的政府;对于那些离开政府就没有办法管好的社会事务,政府必须承担责任,尽力把这些事务管好,这意味着要建立有效的政府。

  建立有限的政府,投资社会资本(social capital),不仅有利于政府自身的建设,而且也有利于增强社会的活力,增加人民之间的信任度,提高人民群众自我管理的能力。只有有限的政府才可能是有效的政府。专制的政府,全能的政府,什么事都要管的政府,往往什么也管不好。只有有效的政府,才能不断进行公共服务创新,建立有效的产权制度促进经济的发展,建立有效的管理制度,促进社会的稳定与发展。因此,中国政府创新的努力方向,应当是构建有限且有效的政府。

  

  参考文献:

  胡联合、何胜红,2009:“我国行政成本演变态势的实证研究(1978~2006)”,《公共行政评论》,2009,5。

  刘厚金,2008:《我国政府转型中的公共服务》,北京:中央编译出版社。

  王绍光,2006:“中国公共政策议程设置的模式”,《中国社会科学》,2006,5。

  王磊、胡鞍钢,2010:“结构、能力与机制:中国决策模式变化的实证分析”,《探索与争鸣》,2010,6。

  燕继荣,2009:“群体性事件频发的政治学思考”,《中国社会科学》(内部文稿),2009,6。

  俞可平,2008:“中国治理变迁30年(1978~2008)”,《吉林大学社会科学学报》,2008,3。

  [美]弗兰西斯·福山,2007:《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》,北京:中国社会科学出版社。

  Salaman,Lester M.and Odus V.Elliot,2002.Tools of Government:A Guide to the New Governance.Oxford University Press.

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文章来源:《经济社会体制比较》2011年第6期

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